Открытость федеральной исполнительной власти: результаты экспертного аудита. Утвержден стандарт открытости федеральных органов исполнительной власти Реализация концепции открытости федеральных органов исполнительной власти
Чтобы граждане могли реально участвовать в управлении, они должны располагать необходимой информацией.
Открытость управления - концепция, закрепляющая основные принципы открытости органов исполнительной власти, задачи и механизмы их реализации и содержащая систему стратегических ориентиров в обеспечении прозрачности, подотчетности и подконтрольности власти гражданскому обществу, формирования диалога органов власти с гражданами, общественными объединениями и предпринимателями.
Мы уже говорили о необходимости размещения информации о деятельности органов власти на ведомственных сайтах (Федеральный закон № 8-ФЗ). Следующим шагом стало введение понятия открытости управления. В 2014 г. Правительством РФ был установлен Стандарт открытости (рис. 10.3) федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ).
Рис. 10.3.
Стандарт обязателен к внедрению федеральными ведомствами. Он призван обеспечить повышение информационной открытости органов власти; их подотчетность; расширение возможностей участия общества в разработке и экспертизе принимаемых решений; развитие механизмов общественного контроля.
Концепция открытости разработана Экспертным советом и утверждена правительством . Она описывает основные принципы и механизмы открытости.
Принципы открытости :
- информационная открытость - своевременное предоставление открытой, общедоступной и достоверной информации о деятельности ФОИВ;
- понятность - представление целей, задач, планов и результатов деятельности ФОИВ в форме, обеспечивающей восприятие обществом информации;
- вовлечение - обеспечение возможности участия граждан, бизнеса, общественных объединений в разработке и реализации управленческих решений;
- подотчетность - предоставление государственными органами информации о своей деятельности с учетом запросов и приоритетов гражданского общества.
К числу установленных механизмов открытости относятся:
- работа с референтными (целевыми) группами;
- принятие планов деятельности и годовой публичной декларации целей и задач;
- размещение информации о деятельности, в том числе на сайте ведомства;
- публичная отчетность;
- независимая антикоррупционная экспертиза и общественный мониторинг;
- обеспечение понятности нормативно-правового регулирования;
- работа с открытыми данными;
- взаимодействие с общественным советом;
- взаимодействие со СМИ;
- работа с обращениями граждан и общественных объединений.
Данная работа должна проводиться в каждом федеральном ведомстве.
В Методических рекомендациях по реализации принципов открытости раскрывается содержание каждого механизма. В свою очередь, Методика мониторинга и оценки направлена на изучение результатов внедрения этих принципов (рис. 10.4).
Самообследование проводится в ФОИВ по каждому из механизмов открытости, и все показатели оцениваются по факту наличия или отсутствия значения. Эксперты оценивают эффективность применения механизмов открытости по 10-балльной шкале, учитывая такие критерии, как:
- ориентация работы ведомства на конечного потребителя (референтные группы, граждан, общественные объединения);
- вовлеченность экспертного сообщества и общественных объединений;
- прозрачность работы ФОИВ.
Рис. 10.4.
Мониторинг открытости проводится Правительственной комиссией ежегодно, начиная с 2014 г.
На основе полученных данных рассчитываются индексы открытости:
- частный индекс показывает уровень открытости по определенному параметру;
- сводный индекс отражает восприятие открытости ФОИВ его целевой аудиторией;
- комплексный индекс открытости отражает общий уровень открытости ФОИВ.
На основе комплексного индекса создается рейтинг открытости ФОИВ, лидерами которого являются Минобороны, МЧС и Минэкономразвития России, а наименее открытыми ведомствами признаны Минкавказ, Росав- тодор и Служба судебных приставов.
- Распоряжение Правительства РФ от 30 января 2014 г. № 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти».
В условиях нарастающей сложности социальных процессов и новых экономических вызовов серьезной задачей для федеральных органов исполнительной власти является необходимость формирования моделей принятия решений и реализации государственных функций, основанных на активном участии гражданского общества в управлении государством, а также на использовании современных механизмов общественного контроля. Основным направлением совершенствования государственного управления в развитых странах является построение структур управления и использование управленческих подходов, нацеленных прежде всего на обеспечение потребностей и интересов граждан, регулярное распространение достоверной информации и активное взаимодействие между органами государственной власти, экспертным сообществом и институтами гражданского общества.
Судебная практика и законодательство - Распоряжение Правительства РФ от 30.01.2014 N 93-р <Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти>
2.3.3. участвовать в публичном обсуждении планов реализации и отчетов о результатах исполнения распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 г. N 93-р "Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти";
принцип понятности - представление целей, задач, планов и результатов деятельности федеральных органов исполнительной власти в форме, обеспечивающей простое и доступное восприятие обществом информации о деятельности указанных органов власти;
принцип вовлеченности гражданского общества - обеспечение возможности участия граждан Российской Федерации, общественных объединений и предпринимательского сообщества в разработке и реализации управленческих решений с целью учета их мнений и приоритетов, а также создания системы постоянного информирования и диалога;
принцип подотчетности - раскрытие федеральными органами исполнительной власти информации о своей деятельности с учетом запросов и приоритетов гражданского общества, обеспечивая возможность осуществления гражданами, общественными объединениями и предпринимательским сообществом контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.
Для соблюдения принципов открытости федеральным органам исполнительной власти необходимо решить следующие задачи:
обеспечивать предоставление в понятной и доступной форме полной и достоверной информации о целях, задачах, планах деятельности федеральных органов исполнительной власти на 2013 - 2018 годы и ходе их исполнения;
обеспечивать полноту, достоверность, объективность и своевременность предоставления информации о своей деятельности, подлежащей раскрытию в обязательном порядке в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, предоставляемой по запросам граждан Российской Федерации, общественных объединений и предпринимательского сообщества;
совершенствовать технологии предоставления и разъяснения информации путем расширения способов и форм ее получения разными пользователями и группами пользователей, обеспечивая при этом возможность выбора удобного формата, доступность, простоту, понятность и визуализацию предоставленной информации;
повышать доступность открытых государственных данных для использования гражданами, общественными объединениями и предпринимательским сообществом, в том числе для повторного использования, обеспечивая свободный доступ в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть "Интернет") к открытым данным, содержащимся в информационных системах федеральных органов исполнительной власти, без каких-либо ограничений на их безопасное использование;
совершенствовать процессы публикации и инфраструктуру открытия данных, определяя приоритеты их формирования и раскрытия с учетом их ценности для общества и затрат на открытие, в том числе на основе обратной связи с пользователями, выявляя и распространяя передовой опыт раскрытия государственных данных, повышая качество опубликованных данных, переводя их в более удобные форматы, добавляя описания (классификацию) и интегрируя (связывая) данные из разных наборов;
внедрять процессы и инфраструктуру, в том числе электронные сервисы и услуги, для проведения публичных онлайн-консультаций с гражданами и организациями, а также осуществлять онлайн-информирование, обслуживание и предоставление информации о деятельности федерального органа исполнительной власти, одновременно упрощая способы взаимодействия с гражданским обществом;
обеспечивать объективность, непредвзятость и публичность процедур формирования общественных, экспертных и консультативных советов (комиссий , рабочих групп), создаваемых при федеральных органах исполнительной власти, наделять их необходимыми полномочиями, учитывать мнение этих советов при принятии решений;
формировать и развивать действенные механизмы оперативного реагирования на обращения граждан Российской Федерации, общественных объединений и предпринимательского сообщества по существу поставленных в обращениях вопросов;
совершенствовать формы, методы и способы работы со средствами массовой информации, социальными сетями и форумами в сети "Интернет".
IV. Механизмы (инструменты) реализации принципов открытости
Реализация принципов открытости осуществляется путем применения соответствующих основных механизмов (инструментов), постоянное совершенствование которых позволит реализовать поступательное движение к обеспечению открытости федеральных органов исполнительной власти. К основным механизмам (инструментам) реализации принципов открытости федеральных органов исполнительной власти (далее - основные механизмы (инструменты) открытости) относятся:
реализация принципа информационной открытости федерального органа исполнительной власти;
обеспечение работы с открытыми данными;
обеспечение понятности нормативно-правового регулирования, государственной политики и программ, разрабатываемых (реализуемых) федеральными органами исполнительной власти;
принятие плана деятельности и ежегодной публичной декларации целей и задач федеральных органов исполнительной власти, их общественное обсуждение и экспертное сопровождение;
формирование публичной отчетности федерального органа исполнительной власти;
информирование о работе с обращениями граждан и организаций;
организация работы с референтными группами;
взаимодействие федерального органа исполнительной власти с общественным советом;
организация работы пресс-службы федерального органа исполнительной власти;
организация независимой антикоррупционной экспертизы и общественного мониторинга правоприменения.
Механизмы (инструменты) открытости внедряются федеральными органами исполнительной власти с учетом методических рекомендаций по реализации принципов открытости в федеральных органах исполнительной власти, утвержденных 26 декабря 2013 г. Правительственной комиссией по координации деятельности открытого правительства (далее - Комиссия).
Перечень механизмов (инструментов) открытости не является исчерпывающим и может дополняться в установленном порядке по итогам обобщения лучшей практики в области обеспечения открытости государственного управления, а также по усмотрению федеральных органов исполнительной власти при внедрении в своей деятельности принципов открытости.
Для того чтобы обеспечить эффективную реализацию принципов открытости и выполнение задач по повышению уровня открытости, предусмотренных Концепцией, федеральными органами исполнительной власти с учетом принятых нормативных правовых актов и решений Комиссии будут утверждаться ведомственные планы реализации Концепции (далее - ведомственный план).
В ведомственных планах будут определяться основные направления в области повышения уровня открытости федеральных органов исполнительной власти, мероприятия, направленные на совершенствование механизмов (инструментов) открытости, конкретные целевые показатели эффективности их реализации, а также ответственные должностные лица.
Ведомственные планы будут утверждаться руководителями федеральных органов исполнительной власти и размещаться на официальных сайтах в сети "Интернет". Разработка ведомственного плана осуществляется с учетом результатов мониторинга текущего состояния уровня открытости, проводимого в соответствии с методикой мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Комиссией 26 декабря 2013 г., и при необходимости с привлечением общественного совета, заинтересованных референтных групп и экспертов.
V. Система мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти
В целях информирования федеральных органов исполнительной власти, Правительства Российской Федерации и гражданского общества о ходе реализации Концепции предполагается создание системы мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти, включающей в себя:
самообследование (самоанализ) федеральными органами исполнительной власти достигнутых результатов по внедрению и развитию механизмов (инструментов) открытости;
экспертную оценку эффективности внедрения федеральными органами исполнительной власти механизмов (инструментов) открытости и соответствия их деятельности принципам, целям и задачам, предусмотренным Концепцией;
социологические исследования по изучению удовлетворенности граждан и (или) референтных групп уровнем открытости федеральных органов исполнительной власти.
Мониторинг открытости федеральных органов исполнительной власти будет проводиться Комиссией не реже одного раза в год в соответствии с методикой мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти.
По результатам такого мониторинга Министр Российской Федерации, заместитель председателя Комиссии будет представлять в Правительство Российской Федерации ежегодный доклад об открытости федеральных органов исполнительной власти.
VI. Ресурсное обеспечение реализации Концепции
Ресурсное обеспечение реализации Концепции включает в себя меры по нормативно-методическому, информационно-аналитическому и кадровому обеспечению ее реализации, а также работу по совершенствованию нормативно-правовой базы в сфере формирования системы "Открытое правительство".
Нормативно-методическое обеспечение предполагает разработку и принятие нормативно-методических и информационно-справочных документов, в том числе в рамках деятельности Комиссии.
Информационно-аналитическое обеспечение включает в себя:
организацию и реализацию мер по общественному обсуждению, экспертному сопровождению, обмену лучшей практикой повышения уровня открытости федеральных органов исполнительной власти в рамках деятельности Комиссии;
формирование и развитие на официальном сайте открытого правительства информационно-аналитических ресурсов по интерактивному представлению отчетов федеральных органов исполнительной власти по результатам самообследования (самоанализа), а также по созданию "библиотеки лучшей практики открытости федеральных органов исполнительной власти".
Кадровое обеспечение предусматривает:
формирование культуры открытости федеральных органов исполнительной власти, заключающейся в том, чтобы любое предпринятое ими в рамках своей ежедневной деятельности действие максимально соответствовало принципам открытости;
определение в федеральных органах исполнительной власти заместителя руководителя федерального органа исполнительной власти, ответственного за реализацию ведомственного плана и мероприятий, предусмотренных Концепцией.
Реализация Концепции будет осуществляться федеральными органами исполнительной власти в рамках установленных полномочий и бюджетных ассигнований, предусмотренных им федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период на руководство и управление в сфере установленных функций.
Координация деятельности федеральных органов исполнительной власти при реализации принципов открытости будет осуществляться Комиссией.
Данный документ направлен на повышение эффективности и результативности выполнения функций государственного управления, путём применения мер по совершенствованию системы государственного управления, определенных указами Президента России от 7 мая 2012 года и Основными направлениями деятельности Правительства России на период до 2018 года.
Стандарт открытости предполагает:
Продолжение внедрения механизмов «электронного правительства»;
Организацию широкого, многоканального доступа к общедоступным ресурсам;
Выстраивание системы обратной связи с гражданским обществом;
Внедрение системы внутренней и внешней оценки федеральных органов государственной власти, влияющей на последующие кадровые, финансовые и иные решения;
Упрощение процесса государственного нормотворчества;
Отражение общественно значимых результатов, на достижение которых направлена работа министерств и ведомств;
Доведение информации о работе федеральных органов власти до граждан в понятных форматах.
С целью обеспечить простоту и доступность способов осуществления принципов открытости, в Концепции предусмотрены основные механизмы и инструменты. Они могут дополняться по усмотрению министерств и ведомств.
К основным механизмам (инструментам) открытости относятся:
1) работа с референтными группами;
2) принятие планов деятельности на 2013–2018 годы и годовой публичной декларации целей и задач с их общественным обсуждением и экспертным сопровождением;
3) размещение информации о деятельности;
4) публичная отчетность;
5) независимая антикоррупционная экспертиза и общественный мониторинг правоприменения;
6) обеспечение понятности нормативно-правового регулирования и государственных политик;
7) работа с открытыми данными;
8) взаимодействие с общественным советом;
9) взаимодействие со СМИ;
10) работа с обращениями граждан, общественных объединений и предпринимательского сообщества.
Предполагается, что ежегодно Правительственная комиссия по координации деятельности Открытого правительства будет проводить мониторинг открытости и публиковать его результаты. На основе полученных данных будет определяться индекс открытости федеральных органов исполнительной власти. В соответствие с ним предполагается ежегодно составлять рейтинг открытости министерств и ведомств.
Открытые данные
Механизмом внедрения ОД в практику государственного управления в России является одноименный проект «Открытые данные» («ОД»), осуществляемый под руководством Открытого правительства. Данный проект является механизмом обеспечения общего принципа открытости правительства и, более того, всего государства.
Комплекс задач, который решается в рамках проекта:
· создать возможность для предпринимателей сделать открытые данные источником своего развития;
· объяснить управленцам необходимость открытия данных;
· вовлечь IT-сообщество в разработку приложений на основе ОД;
· заинтересовать граждан в использовании этих приложений.
Проект «Открытые данные» является выгодным для всех сторон: предоставляемые гражданам услуги становятся более доступными, рынок становится перспективным для предпринимателей, государство получает доверие со стороны общества и диверсификацию экономики.
Проект «ОД» является одним из механизмов реализации Стандарта открытости федеральных органов исполнительной власти. Координатором проекта является созданный в рамках Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства (руководит Д.А. Медведев) Совет по открытым данным (руководит М.А. Абызов), включающий в себя представителей как государственных, так и негосударственных структур - субъектов РФ, министерств и ведомств, экспертного сообщества, интернет-компаний. К функциям данного совета относятся:
· формирование механизмов открытия данных и предложений по решению связанных с этим процессом организационных, юридических и технических проблем;
· обеспечение коммуникации с гражданами, бизнесом, экспертным сообществом, помогая выбрать приоритеты при раскрытии государственной информации;
· распространение идеи открытых государственных данных;
· предоставление наилучших практик и возможностей для развития бизнеса;
· формирование механизма обратной связи для оценки общего экономического и социального эффекта от открытия государственных баз данных.
Сфера ОД регулируется:
· Указом Президента РФ (№ 601 от 7 мая 2012) «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»;
· Федеральным законом (№ 149-ФЗ, вступил в силу 27 июля 2006) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»;
· Федеральным законом (№ 8-ФЗ, вступил в силу 9 февраля 2009) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;
· Федеральным законом (№ 112-ФЗ, вступил в силу 1 июля 2013) «О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"»;
· Распоряжением Правительства РФ (№ 1187-р от 10 июля 2013), утвердившим перечень общедоступной информации, обязательно раскрываемой в форме открытых данных.
Совет по открытым данным (СОД) готовит и выносит на рассмотрение Правительственной комиссии (ПК) рекомендации по развитию всей системы открытых данных. На уровне ПК происходит обсуждение различных мнений, а также учет экспертных точек зрения. Оформляются рекомендации правительственными распоряжениями и постановлениями или фиксируются протоколами самой ПК. Так, именно протоколом оформлен действующий план мероприятий («дорожная карта») «Открытые данные Российской Федерации» на 2015–2016 гг.
В 2012–2014 годах была принята и реализована Концепция открытых данных Российской Федерации.
Мероприятия ныне действующей «дорожной карты» 2015–2016 (см. схему)
Схема. Мероприятия «дорожной карты»
Отчеты о реализации мероприятий «дорожной карты» все ФОИВ должны представлять в Минэкономразвития России (МЭР) ежеквартально. В свою очередь, МЭР совместно с СОД должны вести мониторинг качества и своевременности исполнения плана, а сводный отчет представить в ПК.
Основным рабочим инструментом проекта «ОД» являются Методические рекомендации (МР).
С помощью МР до владельцев данных (государственных и муниципальных служащих) и их публикаторов (специалистов внутренних ИТ-подразделений или компаний, привлекаемых на основе контракта) доводятся:
· требования к содержанию информационных ресурсов;
· технические требования к форматам представления ОД;
· состав и принципы взаимодействия элементов национальной инфраструктуры ОД.
Постоянно обновляемые МР разрабатывает Минэкономразвития, а утверждают Правительственная комиссия и Совет по открытым данным.
Открываемые данные сконцентрированы на Едином портале ОД, а также представлены на порталах отдельных федеральных (например, http://mkrf.ru/opendata/, http://www.rosminzdrav.ru/opendata, http://www.rosmintrud.ru/opendata/) и региональных/муниципальных органов власти (общепризнанными лидерами на региональном и муниципальном уровне стали Москва и Татарстан).
Разработчиком Единого портала, а также методологом работы с ним является Минэкономразвития, а за его техническую реализацию отвечает Минкомсвязи. Правительственная комиссия и Совет по открытым данным отвечают за координацию проекта и редактирование информации.
Проведенный Российской ассоциацией электронных коммуникаций (РАЭК) в январе 2013 года опрос экспертов (выборка из участников различных отраслевых мероприятий) показал: 
В целом, по мнению экспертов, внедрение системы ОД в России должно привести к:
· повышению прозрачности органов государственной власти и реализации концепции «открытого правительства»;
· формированию рынка приложений и сервисов;
· улучшению инвестиционного климата;
· повышению степени участия гражданского общества в формировании и создании общественно-политических институтов;
· улучшению качества жизни населения за счет повышения доступности информации.
