Понятие и элементы механизма административно-правового регулирования. Понятие и элементы механизма административно-правового регулирования Понятие и содержание механизма административно правового регулирования

Регулирование общественных отношений в сфере публичного админист-рирования, а также управленческих отношений, возникающих в иных сферах общественных жизни, требует применения определенных средств, с помощью которых обеспечивается организация отношений в соответствии с теми задача-ми, которые стоят перед обществом и государством. Наиболее значимую роль в регулировании этого процесса выполняют административно-правовые средст-ва, что обусловлено их потенциалом, способностью эффективно воздействовать на управленческие отношения. Эти средства в совокупности образуют сложный механизм, получивший название механизма административно-правового регу-лирования.

Механизм административно-правового регулирования -- это сис-тема административно-правовых средств, которые, воздействуя на управленче-ские отношения, организуют их в соответствии с задачами общества и государ-ства.

Механизм административно-правового регулирования относится к числу сложных социально-правовых явлений и в силу этого обладает внутренней ор-ганизацией (структурой). Анализ действующего административного правового законодательства и практики деятельности субъектов государственного управ-ления позволяет выделить следующие элементы механизма административно-правового регулирования:

Принципы административного права;

Административно-правовые нормы;

Акты официального толкования норм административного права;

Акты применения норм административного права;

Административно-правовые отношения. Административно-правовое регулирование представляет собой сложный процесс, который проходит несколько стадий. Изначально общественные от-ношения на основе принципов административного права регулируются с помощью административно-правовых норм. Административно-правовые нормы устанавливают (закрепляют) круг соответствующих общественных отношений, определяют перечень субъектов административного права, их субъективные права, свободы и юридические обязанности. Вторая стадия заключается в реа-лизации административных правовых норм, посредством чего управленческие отношения превращаются в административно-правовые отношения.

Элементы механизма административно-правового регулирования играют различную роль. Центральным элементом выступает норма административного права, так как все другие элементы производны и обусловлены административ-но-правовыми нормами. Вместе с тем нельзя сводить их роль к вторичным сред-ствам административно-правового регулирования по отношению к администра-тивно-правовым нормам по причине того, что без их использования механизм не в состоянии в полной мере осуществить действенное воздействие на участников управленческих отношений.

Существенное значение в регулировании управленческих отношений имеют принципы административного права.

Принципы административного права -- это основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе административного права и вы-ражающие его сущность.

Для принципов административного права характерны следующие черты:

Они определяют юридическую природу административного права;

Устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования исполнительной власти и управления;

Закрепляются посредством административно-правовых норм;

Являются ориентиром для выработки административно-правовых норм;

Выступают средством ликвидации пробелов в административно-правовом регулировании управленческих отношений;

Обусловлены уровнем развития общества и государства.

Анализ действующего административно-правового законодательства и практики его реализации позволяет выделить следующие принципы админист-ративного права.

Центральным принципом административного права является принцип за-конности. Законность как принцип административного права закрепляет режим должного функционирования системы государственного управления, состоя-щий в точном и неукоснительном соблюдении и исполнении всеми субъектами управленческих отношений действующих на территории Российской Федера-ции нормативных правовых актов.

Данный принцип включает два самостоятельных, но взаимообусловлен-ных аспекта. Первый заключается в соблюдении иерархии источников админи-стративного права, когда нормативный правовой акт меньшей юридической си-лы не должен противоречить акту большей юридической силы. Так, в ч. 1 ст. 15 Конституции РФ закреплено, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, применяе-мые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Второй аспект заключается в точном и неукоснительном со-блюдении и исполнении требований нормативных правовых актов всеми уча-стниками управленческих отношений. В правоприменительной деятельности названный принцип предполагает, что субъекты управленческих отношений должны, во-первых, действовать в пределах своей компетенции, во-вторых, ру-ководствоваться действующим законодательством, в-третьих, осуществлять деятельность в определенных процессуальных формах, в-четвертых, требовать соблюдения правовых норм от других участников управленческих отношений.

Принцип демократизма правотворческой и правореализационной дея-тельности закрепляет широкие возможности для участия населения, государст-ва, общественных объединений в непосредственном (путем референдума) и опосредованном (через избираемые органы государственной власти и местного самоуправления) формировании административно-правовых норм. В процессе правореализации принцип демократизма предполагает широкое использование потенциала института общественного контроля, делегирование более широких правореализационных полномочий непосредственно населению и обществен-ным объединениям.

В ч. 2 ст. 3 Конституции РФ закреплено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и орга-ны местного самоуправления. Реализация этого принципа должна осуществ-ляться не в ущерб процессу государственного управления, так как бескон-трольное участие населения в управлении делами государства может привести к депрофессионализации института государственной службы. Демократия как сложное общественное явление требует соответствующей подготовки населе-ния к участию в управлении делами государства. «Безграничная» демократия не менее опасна, чем ее отсутствие или ограничение.

Принцип гуманизма выражается в том, что человек, его права и свободы признаются высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ). Государство признает и обеспечивает права и свободы человека и гражданина. Осуществление адми-нистративно-правового регулирования предполагает установление определен-ных правоограничений, но они не являются самоцелью, а служат необходимым условием для достижения социально-полезных результатов при отправлении государственного управления. При этом никто не вправе ограничить основные неотчуждаемые права и свободы (право на жизнь, честь, достоинство, свободу, личную неприкосновенность и др.).

Гуманизм проявляется как в процессе закрепления правового статуса участников управленческих отношений, так и в процессе непосредственного отправления государственного управления. Так, сотрудникам милиции запре-щается прибегать к обращению, унижающему достоинство личности. При при-менении мер административного принуждения не допускаются решения и дей-ствия (бездействие), унижающие человеческое достоинство (ч. 3 ст. 1.6 КоАП РФ).

К числу принципов административного права относится принцип юриди-ческого равенства. Сущность данного принципа сводится к следующему: равенству между субъектами РФ; равенству гражданства независимо от оснований его приобретения; равенству религиозных и общественных объединений перед законом; равенству всех пе-ред законом и судом независимо от пола, расы, имущественного и должностно-го положения, убеждений и других обстоятельств; равному доступу к государ-ственной службе; равноправию сторон в процессе осуществления правосудия и т. д. Юридическое равенство -- это равенство административно-правовых ста-тусов участников управленческих отношений, когда дифференциация прово-дится с учетом роли субъекта в системе управленческих отношений, например равенство между свидетелями по делу об административном правонарушении, между понятыми и т. п. Вместе с тем не может быть равенства между судьей, рассматривающим дело об административном правонарушении, и лицом, в от-ношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении.

Принцип справедливости, или юридической соразмерности. Этот прин-цип находит свое выражение как в правотворческой, так и правореализационной деятельности. В сфере правотворчества его сущность отражается в закреп-лении в правовых предписаниях таких юридических мер, которые соответство-вали бы характеру совершенного деяния. Управленческие решения, устанавли-вающие права и обязанности участников управленческих отношений, меры по-ощрения и административного принуждения, должны по форме и по содержа-нию быть справедливыми, то есть следует учитывать все обстоятельства управ-ленческого дела и определять соответствующую меру воздействия. Данный принцип отражает одну из главных задач юридической практики -- реализа-цию общественной справедливости. Его соблюдение осуществляется как в рам-ках правоохранительной деятельности, например, в ходе привлечения к адми-нистративной ответственности, так и применения мер поощрения.

С учетом территориальной организации государственной власти в России важное значение имеет принцип федерализма. В соответствии с п. к ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное зако-нодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъ-ектов Российской Федерации. Органы исполнительной власти Российской Фе-дерации на основании совместных соглашений вправе передавать определен-ный объем своих полномочий органам исполнительной власти субъектов Рос-сийской Федерации и органам местного самоуправления, но при этом переда-ются необходимые финансовые и другие ресурсы для реализации передаваемых правомочий.

Разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных пра-вонарушениях определено в ст. 1.3 КоАП РФ. В данной статье определен ис-черпывающим образом лишь объем полномочий Российской Федерации в облас-ти законодательства об административных правонарушениях. Полномочия субъ-ектов Российской Федерации определяются по «остаточному принципу», что предопределено ст. 73 Конституции РФ.

В современных условиях всемерно возрастает роль принципа взаимной ответственности государства и личности. Государственное управление пред-ставляет собой, как правило, административно-правовое отношение, а это предполагает наличие взаимных прав и обязанностей участников этих отноше-ний. В случае нарушения, допущенного одной из сторон управленческих отно-шений, должна наступать юридическая ответственность. Традиционно речь идет об ответственности личности перед государством. Конституцией РФ пре-допределена возможность привлечения к ответственности государства в случае допущенных нарушений. «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов го-сударственной власти или их должностных лиц» (ст. 53).

Принципы административного права могут быть закреплены текстуаль-ным или смысловым способом. Текстуальный способ предполагает непосредст-венное закрепление правового принципа в административно-правовой норме. С учетом того, что источники административного права отличаются низкой сте-пенью систематизации административно-правового законодательства и отсут-ствием единого кодифицированного нормативного правового акта, принципы административного права получили смысловое закрепление, по аналогии с Уголовным кодексом для отрасли уголовного права. Принципы отдельных ад-министративно-правовых институтов, например, института государственной службы, получили текстуальное закрепление.

Административно-правовые нормы: понятия, особенности, виды, формы реализации

Административно-правовая норма -- исходный, основополагающий эле-мент механизма административно-правового регулирования. Администра-тивно-правовая норма -- это общеобязательное, структурно организован-ное, государственно-властное веление, содержащееся в нормативном право-вом акте, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в иных сферах жизнедеятельности общества.

Административно-правовые нормы, как и нормы других отраслей рос-сийского права, обладают общими признаками юридических норм: относятся к числу социальных норм, являются государственно-властными велениями, при-нимаются субъектами правотворчества, обеспечиваются государственным при-нуждением, формально определены, структурно организованы, носят общий и общеобязательный характер, регулируют общественные отношения. Вместе с тем административно-правовым нормам присущи определенные особенности, к числу которых относятся:

Объектом административно-правового регулирования выступает особый вид общественных отношений -- управленческий;

Административно-правовые нормы являются средством реализации пуб-личных интересов в сфере государственного управления;

Устанавливаются органами государственной власти, местного самоуправления, администрациями предприятий, учреждений, организаций;

Носят представительно-обязывающий характер;

Обеспечиваются мерами государственного принуждения;

Преследуют цель обеспечения должного управленческого порядка;

Во многих случаях регулируют общественные отношения, составляющие предмет правового регулирования иных отраслей права (земельного, экологи-ческого, финансового, предпринимательского и др.).

Важное познавательное и правореализационное значение имеет класси-фикация административно-правовых норм. Научно обоснованная классифика-ция административно-правовых норм позволяет, во-первых, определить место административно-правовой нормы в системе правовых норм; во-вторых, глуб-же проникнуть в сущность административно-правовых норм; в-третьих, значи-тельно совершенствовать процесс правотворческой и правоприменительной деятельности.

Качество классификации зависит от выбора оснований классификации, которые должны обладать существенными признаками классифицированного явления. Наиболее характерные свойства административно-правовых норм проявляются при проведении классификации по следующим основаниям:

По функциям в механизме правового регулирования;

По предмету правового регулирования;

По функциям права;

По методу правового регулирования;

По действию в пространстве;

По действию во времени;

По действию в отношении круга лиц;

По юридической силе.

По функциям в механизме правового регулирования выделяют: исходные административно-правовые нормы, нормы-правила поведения.

Исходные административно-правовые нормы носят общий характер: в них правовой материал изложен в абстрактной форме и выполняет особую роль в механизме административно-правового регулирования. В этих нормах содер-жатся исходные начала организации и функционирования данного механизма. В свою очередь отправные нормы подразделяются на нормы-принципы, определительно-установочные нормы, нормы-дефиниции. Нормы-принципы закреп-ляют принципы административного права. Определителъно-установочные нормы содержат цели, задачи, формы и средства правового регулирования от-дельных административно-правовых отношений. Например, задачи законода-тельства по делам об административных правонарушениях изложены в ст. 1.2 КоАП РФ. В нормах-дефинициях закрепляются административно-правовые ка-тегории и понятия. Эти нормы выполняют ориентирующую роль в регулирова-нии управленческих отношений. Отсутствие легальных дефиниций в админи-стративно-правовом законодательстве привело бы к «параличу» всего механизма административно-правового регулирования. Так, в статье 2 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 г. содержатся такие дефиниции, как «государственный контроль (надзор)», «мероприятие по кон-тролю», «саморегулируемая организация».

Нормы-правила поведения в отличие от исходных норм непосредственно регулируют управленческие отношения. В них закрепляются права, свободы, обязанности и ответственность участников управленческих отношений. В ре-зультате реализации данных норм происходит перевод участников государст-венного управления в качество субъектов административно-правовых отноше-ний.

По предмету правового регулирования материальные и процессуальные. Объединение в рамках одной отрасли российского права юридических норм, регулирующих матери-альные и процессуальные общественные отношения, является качественной особенностью административного права. Материальные административно-правовые нормы регулируют управленческие отношения по существу, в то время как процессуальные нормы определяют порядок их реализации и в этой связи выполняют служебную роль. Вместе с тем законность управленческой деятельности в ряде случаев предопределяется реализацией административно-процессуальных норм.

В зависимости от функций права различают регулятивные и охранитель-ные административно-правовые нормы. Регулятивные нормы регулируют пози-тивные управленческие отношения путем предоставления субъективных прав и возложения юридических обязанностей на субъектов государственного управ-ления. Охранительные нормы административного права обеспечивают охрану позитивных управленческих отношений, вытеснение отношений, чуждых рос-сийскому обществу. Охранительные административно-правовые нормы высту-пают вторичным средством регулирования управленческих отношений. Они пресекают, запрещают и карают лиц, совершивших деяния, нарушающие нор-мальные условия развития управленческих отношений, и вытесняют отноше-ния, чуждые существующим государственно-правовым приоритетам. Не следу-ет упрощенно воспринимать охранительные административно-правовые нормы как дополнение к регулятивным. Им присуща мощная профилактическая со-ставляющая, что в ряде случаев позволяет предвосхитить совершение правона-рушений в сфере государственного управления.

В зависимости от метода правового регулирования различают импера-тивные, диапозитивные, поощрительные и рекомендательные административ-но-правовые нормы. Императивные административно-правовые нормы содер-жат строго обязательные категорические требования к участникам управленче-ских отношений, не допускают отступления от предписанных вариантов пове-дения. Для административного права характерно доминирование императивных норм, что предопределено иерархическим построением управленческих отно-шений.

Диапозитивные нормы административного права предоставляют возмож-ность выбора вариантов поведения участникам управленческих отношений в границах, определенных правовыми нормами. Формирование и реализация этих норм предопределена автономией участников управленческих отношений. В настоящее время их число увеличивается, что обусловлено более широким применением административных договоров в государственном управлении.

Поощрительные административно-правовые нормы представляют собой предписания, закрепляющие меры поощрения, и применяются к участникам управленческих отношений при наличии в их действиях факта заслуги. Реко-мендательные административно-правовые нормы устанавливают наиболее це-лесообразный вариант поведения в сфере государственного управления с точки зрения личности, общества и государства.

По содержанию предписания различают запрещающие, обязывающие и управомочивающие административно-правовые нормы. Запрещающие нормы содержат правовые Запреты, предписывают воздержаться от определенных ва-риантов поведения под угрозой наказания. Особенная часть КоАП РФ состоит из запрещающих норм. Обязывающие административно-правовые нормы за-крепляют обязанности участников управленческих отношений совершить оп-ределенные действия. Для их конструирования используют слова «должен», «обязан». Так, в ст. 10 Закона РФ «О милиции» закреплены обязанности со-трудников милиции. Управомочивающие нормы предоставляют субъектам го-сударственного управления право на совершение позитивных действий. Так, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административ-ном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, поль-зоваться юридической помощью защитника (ч.1 ст. 25.5 КоАП РФ).

По действию в пространстве различают административно-правовые нормы, действующие на всей территории Российской Федерации, на террито-рии федерального округа, на территории субъекта Российской Федерации, на территории муниципального образования, на территории предприятия, учре-ждения, организации (локальные нормы). Территориальный масштаб деятель-ности административно-правовых норм предопределяется компетенцией субъ-екта правотворчества, но в отдельных случаях Президент РФ, федеральные ор-ганы исполнительной власти и другие субъекты государственного управления могут принимать нормативные правовые акты, которые действуют на террито-рии отдельного субъекта федерации или муниципального образования.

По действию во времени административно-правовые нормы могут быть классифицированы на действующие без ограничения срока действия (бессроч-ные) и ограниченные определенным сроком действия (срочные, временные). Срок действия административно-правовой нормы играет большую роль в правореализационной деятельности субъектов государственного управления. Од-ним из обязательных условий правильной реализации административно-правовой нормы является ее проверка. Бессрочные нормы вступают в юридиче-скую силу и действуют до момента фактической или юридической отмены. Действие срочной нормы определяется в нормативном правовом акте, в котором закрепляется конкретный временной период, в течение которого норма об-ладает юридической силой. Временные или краткосрочные нормы вступают в юридическую силу при наступлении определенных юридических фактов (чрезвычайных обстоятельств), которые закрепляются в нормативных правовых актах (например, ФКЗ «О чрезвычайном положении», «О военном положении» и др.).

По действию в отношении круга лиц административно-правовые нормы подразделяются на нормы общего и специального действия. Нормы общего действия распространяют свое действие на неограниченный круг участников управленческих отношений. Исключение, как правило, составляют только субъекты, обладающие правовыми иммунитетами (депутаты, дипломаты, судьи и т. п.). Специальные административно-правовые нормы регулируют поведение определенных групп участников управленческих отношений (родителей и лиц, их замещающих, водителей, врачей и т. п.). К числу таких норм относятся те, которые устанавливают административную ответственность должностных лиц (например, ст. 15.2 КоАП РФ «Невыполнение обязанностей по контролю за со-блюдением правил ведения кассовых операций»). Эта норма применяется в от-ношении должностных лиц банковских учреждений, на которых возложены обязанности по контролю за выполнением организациями или их объединения-ми правил ведения кассовых операций.

По юридической силе административно-правовые нормы подразделяются на нормы законов и нормы подзаконных нормативных правовых актов. Одной из особенностей административного права как отрасли российского права явля-ется низкий уровень систематизации источников. Административное право, в отличие от уголовного права, для которого единственным источником является уголовный закон, включает большой массив нормативных правовых актов раз-личной юридической силы. В настоящее время кодифицировано администра-тивное законодательство, регламентирующее вопросы административной от-ветственности и производства по делам об административных правонарушени-ях (КоАП РФ). Определение юридической силы административно-правовой нормы, установление ее места в системе источников административного права имеет значение при реализации данных норм, предупреждении юридических коллизий, что в конечном итоге сказывается на состоянии законности и госу-дарственной дисциплины в сфере публичного администрирования.

Будучи элементом механизма административно-правового регулирова-ния, административно-правовая норма имеет внутреннюю организацию (струк-туру). Уяснение структуры административно-правовой нормы имеет важное теоретическое и прикладное значение. Это позволяет более глубоко проникнуть в сущность административно-правовой нормы, а, следовательно, избежать ошибки при ее реализации.

Следует различать структуру исходных административно-правовых норм и норм-правил поведения. Исходные административно-правовые нормы закре-пляют правовые установления материального или процессуального характера и по этой причине имеют монолитную структуру.

Логическая структура административно-правовой нормы правила пове-дения включает гипотезу, диспозицию и санкцию.

Гипотеза -- это часть административно-правовой нормы, указывающая на условия, при наступлении которых норма вступает в действие. Гипотеза ад-министративно-правовой нормы позволяет «привязать» абстрактный вариант поведения, выраженный в форме гипотетического суждения, к конкретной жизненной ситуации, субъекту, времени и месту.

По степени определенности гипотеза может быть абсолютно определен-ной (указываются конкретные обстоятельства, при наличии которых норма вступает в действие), относительно определенной (излагаются общие условия действия нормы). С точки зрения строения различают простые гипотезы (ука-зывается только одно обстоятельство), сложные (действие нормы зависит от наличия совокупности факторов -- двух и более), альтернативные (норма всту-пает в действие при наличии одного из перечисленных обстоятельств). В зави-симости от способа изложения гипотезы подразделяются на казуистические (детально излагаются условия действия нормы), абстрактные (объединяют в се-бе ряд обстоятельств вступления нормы в действие).

Диспозиция -- часть административно-правовой нормы, содержащая правило поведения, которому должны следовать участники управленческих от-ношений. Она выступает важнейшим элементом административно-правовой нормы, ее сердцевиной, в которой заключена модель правомерного поведения. Вместе с тем диспозиция не может быть реализована вне связи с другими эле-ментами нормы.

В зависимости от построения различают простые диспозиции (называют вариант поведения, не раскрывая его содержание), описательные (называют все существенные признаки поведения), ссылочные (не излагают вариант поведения, а отсылают для ознакомления с ним к другой норме закона).

Санкция -- часть административно-правовой нормы, указывающая на негативные последствия, возникающие в результате нарушения диспозиции административно-правовой нормы. Санкция выполняет роль важного средства обеспечения действия административно-правовой нормы и механизма админи-стративно-правового регулирования в целом.

В зависимости от степени определенности санкции административно-правовые нормы разделяются на абсолютно-определенные (точно указывается размер неблагоприятных последствий -- ст. 12.16 КоАП РФ), относительно-определенные (называются нижняя и верхняя границы неблагоприятных по-следствий -- ст. 11.29 КоАП РФ), альтернативные (предлагается на выбор пра-воприменителя один из возможных вариантов поведения (ч. 1 ст. 20.1 КоАП РФ).

Принятие административно-правовых норм не является самоцелью, а служит средством повышения уровня организованности управленческих отно-шений. Качество регулирования управленческих отношений возможно увидеть только в процессе реализации конкретных норм. Реализация административ-но-правовой нормы -- это практическое претворение предписаний административно-правовой нормы в правомерное поведение участников управленческих отношений.

Реализацию административно-правовых норм можно рассматривать как процесс и как конечный результат. Реализация как процесс представляет собой последовательность совершения определенных действий. Реализация как ре-зультат -- это качественное состояние управленческих отношений (админист-ративно-правовые отношения).

Реализация административно-правовых норм осуществляется в форме со-блюдения, исполнения, использования и применения.

Соблюдение -- это форма реализации запрещающих административно-правовых норм, когда субъекты управленческих отношений должны воздер-жаться от определенных вариантов поведения под угрозой наказания. Соблю-дение выступает в качестве «пассивной» формы реализации административно-правовых норм и его социальное значение заключается в том, чтобы не допус-тить действий, способных причинить ущерб личности, обществу или государ-ству.

Исполнение -- форма реализации обязывающих административно-правовых норм, когда субъект государственного управления должен осущест-вить возложенные на него юридические обязанности. Это активная форма правореализации, когда недопустимо воздержание от предписанного варианта по-ведения, а совершаемый акт поведения направлен на удовлетворение прав и за-конных интересов управомоченного субъекта.

Использование -- это форма реализации права, при которой субъект го-сударственного управления реализует юридические возможности, предостав-ленные ему административно-правовой нормой. Посредством использования реализуются управомочивающие административно-правовые нормы. Это наи-более активная форма реализации административно-правовых норм, когда ини-циатива концентрируется в руках управомоченного субъекта, который может отказаться от реализации своих правомочий и не опасаться за негативные пра-вовые последствия.

Применение норм административного права выступает особой формой их реализации, которая состоит в разрешении управомоченным субъектом конкретного управленческого дела с вынесением индивидуальных юридиче-ских актов. В юридической литературе отмечается, что необходимость в применении норм административного права возникает в следующих случаях. Во-первых, когда без решения уполномоченного органа (должностного лица) не могут возникнуть права и обязанности, отвечающие требованиям норм административного права. Во-вторых, когда существует спор о наличии или отсутствии субъективных прав и юридических обязанностей у субъектов управленческих отношений, когда стороны спора не могут прийти к компро-миссному варианту решения. В-третьих, когда возникает потребность в при-менении мер государственного принуждения. В-четвертых, когда требуется в официальном порядке установить, подтвердить наличие или отсутствие кон-кретных фактов и признать их юридическое значение. В-пятых, когда необ-ходимо осуществить контроль за правильностью приобретения прав и возложения обязанностей в силу особой значимости определенного вида управ-ленческих отношений.

Правоприменение представляет собой последовательность совершения определенных действий, объединенных общей целью -- разрешением инди-видуально-конкретного управленческого дела. Стадиями применения норм административного права выступают: 1) установление фактических обстоя-тельств дела (установление объективной истины по делу); 2) юридическая квалификация (соотнесение установленных обстоятельств дела с конкретной административно-правовой нормой); 3) разрешение индивидуально-конкретного управленческого дела и принятие правоприменительного акта (центральная стадия); 4) пересмотр принятого по делу решения (факульта-тивная стадия); 5) исполнение принятого по делу решения.

Реализация административно-правовых норм должна осуществляться с учетом требований законности, а также оптимальных вариантов поведения субъектов управления, что охватывается категорией «эффективности управлен-ческой деятельности».

Акты официального толкования и применения норм административного права

Реализация административно-правовых норм как основополагающего ме-ханизма административно-правового регулирования требует постижения воли законодателя (субъекта правотворчества), изложенной в нормативном правовом акте, что достигается посредством толкования.

Толкование представляет собой взаимообусловленный процесс уяснения и разъяснения сущности административно-правовой нормы. Толкование, его роль наиболее ярко проявляется на этапе реализации административно-правовой нормы, но не ограничивается исключительно этапом правореализации. Качество деятельности субъекта толкования во многом предопределяет эффективность деятельности механизма административно-правового регулиро-вания.

Необходимость толкования административно-правовых норм обусловле-на следующими обстоятельствами:

Административно-правовая норма носит общий характер, а применяется в конкретной управленческой ситуации;

При конструировании административно-правовых норм используется специальная терминология;

В процессе правотворческой деятельности допускаются нарушения в ис-пользовании законодательной техники, отсутствует четкость и ясность в при-менении языка;

Смысл, заложенный законодателем в норму, не всегда соответствует ее текстуальному выражению;

В текстах нормативных правовых актов употребляются выражения «иные», «другие», «и т. д.», «и т. п.».

Толкование осуществляется при помощи различных способов, под кото-рыми понимается совокупность приемов и средств, позволяющих уяснить волю субъекта правотворчества, изложенную в нормативном правовом акте. Цели толкования достигаются при помощи грамматического, систематического, ло-гического, теологического (целевого), исторического, специально-юридического, функционального способов.

Качество интерпретационной деятельности во многом предопределяется субъектом, который дает толкования. В зависимости от субъекта различают офи-циальное и неофициальное токование. Официальное толкование дается органами, уполномоченными государством. В свою очередь официальное толкование под-разделяется на аутентичное и делегированное.

Аутентичное (авторское) толкование дается органом, издавшим толкуе-мый нормативный правовой акт. Специальных разрешений на осуществление толкования принятого нормативного правового акта для субъекта правотворче-ства не требуется. Это вытекает из его правотворческой компетенции.

Субъектом делегированного толкования выступает тот, кому такое право предоставлено на основании закона. Он не является субъектом, принявшим толкуемый нормативный правовой акт. Наиболее часто в качестве субъекта де-легированного толкования выступает Министерство юстиции РФ и его терри-ториальные органы, на которые возложены полномочия по контролю за качест-вом принимаемых нормативных правовых актов.

Неофициальное толкование может быть доктринальным (дается учены-ми-юристами), профессиональным (субъектами толкования выступают юри-сты-практики) и обыденным (осуществляется субъектами, не обладающими специальными познаниями в области права и не осуществляющими профессио-нальную деятельность в правовой сфере).

Совершенно очевидно, что каждый из видов толкования играет опреде-ленную роль в рамках механизма административно-правового регулирования. Вместе с тем в качестве элемента механизма административно-правового регу-лирования выступают исключительно акты официального толкования админи-стративно-правовых норм. Это обусловлено тем, что при разрешении конкрет-ного управленческого дела возможна ссылка только на официальные разъясне-ния сущности и содержания административно-правовой нормы, которые можно найти в актах толкования.

Акт официального толкования норм административного права -- это вид правового акта, принятый компетентным органом, должностным ли-цом государственного управления и содержащий разъяснение норм админист-ративного права.

Будучи качественной разновидностью правовых актов, акт толкования норм административного права обладает всеми теми признаками, которыми об-ладают правовые акты вообще. Вместе с тем актам официального толкования норм административного права присущи следующие особенности:

Он не устанавливает новых норм административного права, не отменяет и не изменяет их содержания;

Обладает юридической силой и может применяться только в течение сро-ка действия толкуемой административно-правовой нормы;

Раскрывает содержание толкуемой нормы и порядок ее реализации, то есть включает как материальные, так и процессуальные аспекты;

Обладает государственно-властным характером, так как исходит от управомоченного субъекта;

Адресуется субъектам правоприменения.

Официальное толкование может быть как казуальным, так и норматив-ным. Казуальное толкование дается применительно к конкретному управленче-скому случаю (казусу). Оно применимо исключительно в рамках конкретного дела, а перенос на другие, пусть даже схожие управленческие ситуации, не до-пустим. В юридической литературе при анализе материалов судебной практики (Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ) отмечается, что они являются прецедентами, то есть должны рассматриваться и учитываться в каче-стве самостоятельных источников права. Вместе с тем это противоречит дейст-вующему законодательству и должно рассматриваться исключительно в каче-стве примера правильного понимания и применения норм административного права.

Нормативное толкование, в отличие от казуального, направлено на рас-смотрение не конкретного казуса, а определенных категорий дел, которые раз-решаются посредством данных норм. Другими словами, нормативным оно яв-ляется в силу того, что содержит обобщенные формулировки, обязательные для рассмотрения неограниченного перечня ситуаций, регулируемых интерпрети-руемыми административно-правовыми нормами.

Акт применения административно-правовой нормы -- это вид юридического акта, принятый на основе нормы административного права уполномоченным субъектом государственного управления в пределах его ком-петенции, содержащий разрешение индивидуально-конкретного управленче-ского дела, персонально определяющий поведение адресата.

Акт применения норм административного права обладает следующими признаками.

1. Является разновидностью юридических актов и в силу этого обладает всеми теми признаками, которые присущи юридическим актам. Недопустимо отождествлять акты применения административных норм с актами государст-венного управления. Они соотносятся как часть и целое. К числу актов государ-ственного управления, как известно, относятся подзаконные нормативные пра-вовые акты, нормативно-индивидуальные, а также акты применения норм фи-нансового, предпринимательского, трудового, экологического и других отрас-лей российского права.

2. Обладают государственно-властным характером.Государственно-властный характер актов применения административно-правовых норм предо-пределен тем, что они исходят от уполномоченных субъектов, которые действу-ют в пределах своей компетенции. Игнорирование правовых предписаний, со-держащихся в акте применения административно-правовой нормы, влечет за собой наступление негативных юридических последствий, которые выражаются в применении мер государственного принуждения.

3. Принимаются широким кругом уполномоченных субъектов. Наделе-ние большого числа субъектов государственного управления правомочиями правоприменительного характера предопределено качественным разнообрази-ем управленческих дел.

4. Акт применения административно-правовой нормы принимается в ус-тановленном процессуальном порядке. Этот порядок предопределяется харак-тером разрешаемого управленческого дела. В подавляющем большинстве слу-чаев он принимается единолично должностным лицом государственного управления. В ряде случаев таким субъектом может выступать коллегиальный орган, тогда внимание обращается на наличие кворума, а также «простого» или «квалифицированного» большинства при непосредственном принятии решения по делу.

5. Он выступает в качестве правообразующего факта, то есть влечет за собой возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения. Принятие акта применения является не самоцелью, а одним из этапов действия механизма административно-правового регулирова-ния.

6. Акт применения административно-правовой нормы содержит опти-мальный вариант разрешения управленческой ситуации с точки зрения сло-жившихся управленческих условий. В этой связи можно сказать, что процесс применения норм административного права также носит творческий характер и не допускает шаблонов. Это предопределяет эффективность актов применения норм административного права. Цель правоприменения может быть достигнута в полной мере, частично и не достигнута вообще. В этой связи речь следует вести о высокой, средней и низкой эффективности принимаемых актов.

7. Акт применения нормы административного права должен соответство-вать требованиям законности. Эти требования сводятся к следующему: акт дол-жен быть принят уполномоченным субъектом государственного управления в пределах его компетенции; соответствовать закону по существу; должен соот-ветствовать цели закона; иметь соответствующую форму (акт-документ); отве-чать техническим требованиям. К числу технических требований относятся: лек-сические требования (язык должен быть четким, ясным, лаконичным, понятным для адресатов); грамматические (при оформлении должны соблюдаться требова-ния грамматики). Кроме того, акт применения нормы административного права должен быть своевременно доведен до адресатов; иметь установленные реквизи-ты (наименование, подписи, печати и т. п.); должен быть своевременно сдан на хранение.

Несоблюдение предъявляемых требований влечет за собой признание ак-та применения административно-правовой нормы ничтожным или оспоримым. Ничтожным признается такой акт, который не подлежит применению в силу допущенных нарушений. Оспоримый акт подлежит применению, но может быть обжалован заинтересованными сторонами в установленном законом по-рядке.

Административно-правовые отношения: понятие, особенности, структура, виды.

Административно-правовые отношения -- это управленческие от-ношения, урегулированные нормами административного права, участники ко-торых наделены субъективными правами и юридическими обязанностями. Особенностью этого элемента механизма административно-правового регули-рования является то, что он является как элементом механизма, так и результа-том его действия. Предназначение механизма административно-правового ре-гулирования состоит в переводе управленческих отношений в состояние адми-нистративно-правовых.

Административно-правовым отношениям как виду правовых отношений присущи все те признаки, которые свойственны правовым отношениям. В тео-рии права называют следующие признаки правовых отношений: они является видом социальных отношений; урегулированы нормами права; участники наде-ляются субъективными правами и юридическими обязанностями; обеспечива-ются мерами государственного принуждения. Вместе с тем административно-правовым отношениям присущи следующие особенности:

Они являются властеотношениями, то есть обусловлены, как правило, не-равенством участников;

Выступают результатом реализации административнотправовых норм;

Для них характерно наличие обязательного субъекта, наделенного пол-номочиями государственно-властного характера;

Возникают в связи с практической деятельностью органов государствен-ного управления;

Могут возникать по инициативе любой из сторон, и согласие второй сто-роны не является обязательным;

Споры в рамках административно-правовых отношений разрешаются ча-ще всего во внесудебном (административном) порядке;

При нарушении требований административно-правовой нормы стороны несут юридическую ответственность перед государством с учетом тяжести на-ступивших последствий;

По своей сути являются организационными, то есть направлены на организацию совместной деятельности субъектов государственного управле-ния.

Большое значение при характеристике административно-правовых отно-шений имеют предпосылки, которые предваряют их возникновение. К числу предпосылок административно-правовых отношений относятся: наличие адми-нистративно-правовой нормы, правосубъектность участников управленческих отношений, юридический факт.

Административно-правовые отношения относятся к сложным юридиче-ским явлениям, которым присуща определенная структура. В структуре адми-нистративно-правовых отношений выделяют следующие элементы: субъекты правоотношения, объекты правоотношения, содержание правоотношения.

Субъектом административного правоотношения является лицо (физиче-ское или организация), обладающее административной правосубъектностью. Административная правосубъектность представляет собой единство двух эле-ментов -- административной правоспособности и административной дееспо-собности.

К физическим лицам как субъектам административного правоотношения относятся граждане РФ, лица с двойным гражданством, иностранные граждане и лица без гражданства. В отношении иностранных граждан и лиц без граждан-ства установлен национальный правовой режим. В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и исполняют обязанности наравне с граждана-ми Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным зако-ном или международным договором Российской Федерации.

В отношении иностранных граждан вводится ряд правоограничений. Так, они не могут быть приняты на государственную службу, допущены к деятель-ности, связанной с государственной тайной, не могут участвовать в отправле-нии правосудия, не могут быть членами политических партий, на них не рас-пространяется воинская обязанность и др.

К организациям как субъектам административных правовых отношений относятся как государственные, так и негосударственные организации. При этом следует обратить внимание, что организации могут и не обладать статусом юридического лица.

Объекты административно-правовых отношений -- это то, на что направлено воздействие субъектов отношений. К ним относятся самые разно-образные блага и явления, на которые распространяются субъективные права и юридические обязанности участников правоотношений. К их числу относятся следующие:

Предметы материального мира (земля, вода, недра, здания, сооружения, деньги и др.);

Личные неимущественные блага (жизнь, здоровье, честь, достоинство, деловая репутация и др.);

Продукты духовного творчества (произведения литературы, живописи, кино и др.);

Поведение участников правоотношений, то есть взаимодействие физических лиц и их коллективов с окружающей действительностью, которое может осуществляться в активной форме (действие) или пассивной (бездейст-вие);

Результаты поведения участников правовых отношений, то есть итоги действия или бездействия, которые могут быть как правомерными, так и проти-воправными.

Объектами административных правовых отношений являются все качест-венные разновидности объектов, которые перечислены выше.

Субъективное право -- это мера возможного поведения участника ад-министративно-правовых отношений, принадлежащая управомоченному лицу. Это потенциально возможное поведение, реализация которого определена ад-министративно-правовой нормой. В этой связи при характеристике субъектив-ного права используется слово «мера», что понимается как количественно-качественная характеристика определенного варианта поведения участника управленческого отношения. Управомоченный субъект может отказаться от реализации субъективного права без опасения за наступление негативных пра-вовых последствий. Реализация субъективного права предполагает активность, инициативу управомоченного лица.

Юридическая обязанность - это мера должного поведения субъекта в интересах управомоченного лица. Носитель юридических обязанностей не вправе отказаться от возложенной на него юридической обязанности. Отказ от необходимого поведения или неполная реализация обязанности влечет наступ-ление негативных юридических последствий для их носителя. Юридическая обязанность имеет определенные рамки, которые ограничены административ-но-правовой нормой. Требование исполнения юридической обязанности сверх меры -- это нарушение законности.

Совокупность субъективных прав и юридических обязанностей админи-стративно-правового отношения всегда конкретна. Так, лицо, в отношении ко-торого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представ-лять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также обладает иными процессуальными правами в со-ответствии со ст. 25.1 КоАП РФ. Совокупность субъективных прав и юридиче-ских обязанностей лица в сфере государственного управления образует его ад-министративно-правовой статус, который содержит закрепление юридического положения лица в сфере публичного администрирования.

Обязательными условиями возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений, его предпосылками является наличие административно-правовой нормы, правосубъектности его участников, юри-дического факта.

Юридические факты -- это конкретные жизненные обстоятельства, с которыми норма административного права связывает возникновение, измене-ние или прекращение административно-правового отношения. Посредством юридического факта запускается в действие механизм административно-правового отношения. Он выполняет роль своеобразного катализатора, благодаря которому происходит правовая «реакция» под названием «административ-но-правовое отношение».

Учитывая разнообразие административно-правовых отношений, целесооб-разно рассмотреть проблемы классификации юридических актов. В ее основу могут быть положены следующие признаки: порождаемые последствия, связь с волей участников, форма проявления.

В зависимости от порождаемых последствий различают правообразующие, правоизменяющие и правопрекращающие юридические факты. Правообразующие юридические факты влекут за собой возникновение административно-правовых отношений (например, поступление на государственную службу). Правоизменяющие - преобразуют (изменяют) реально существующие отно-шения (например, назначение на вышестоящую государственную должность). Правопрекращающие юридические факты влекут за собой прекращение суще-ствующих административно-правовых отношений (увольнение государствен-ного служащего).

По отношению к воле людей юридические факты подразделяются на дей-ствия и события.

Действиями признаются такие юридические факты, которые связаны с волей их участников. В зависимости от их соотношения с правовыми нормами различают правомерные и противоправные действия. Правомерные действия также могут быть классифицированы с учетом направленности воли субъектов права. Действия, которые совершены с намерением породить юридические по-следствия, называются юридическими актами (постановление по делу об адми-нистративном правонарушении, приказ о назначении на должность государст-венного служащего и т.п.). Действия субъектов права, приводящие к опреде-ленным юридическим последствиям независимо от намерения субъекта, отно-сятся к юридическим поступкам (например, отправление государственной службы).

Событиями признаются такие юридические факты, которые влекут на-ступление юридических последствий независимо от воли субъектов. К числу событий относятся стихийные бедствия, рождение, смерть человека, достиже-ние им определенного возраста. Они имеют юридическое значение, так как ока-зывают влияние на управленческие отношения.

По форме проявления различают положительные и отрицательные юри-дические факты. Положительными юридическими фактами являются такие факты, с наличием которых административно-правовая норма связывает воз-никновение, изменение или прекращение административно-правовых отноше-ний. Отрицательные юридические факты связывают возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений с отсутствием опре-деленного действия или события.

Сложная природа управленческих отношений в подавляющем большин-стве случаев требует наличия нескольких юридических фактов для порождения юридических последствий. Совокупность юридических фактов, необходимых и достаточных для возникновения, изменения или прекращения административ-но-правовых отношений, получила название юридического состава. Так, для привлечения лица к административной ответственности необходимо устано-вить в его деянии признаки состава административного правонарушения, кото-рый включает такие элементы, как объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону административного правонарушения. Отсутствие хотя бы одного из элементов юридического состава административного правонару-шения влечет за собой отсутствие фактического основания для привлечения лица к административной ответственности.

Важное значение имеет видовая классификация административно-правовых отношений, что обусловлено качественным многообразием управ-ленческих отношений, опосредуемых нормами административного права. Классификация административно-правовых отношений позволит глубже проникнуть в их сущность, уяснить действие механизма административного регулирования. В этой связи многофакторный подход позволит разрешить эти задачи.

В зависимости от направленности различают внешневластные и внутриорганизационные административно-правовые отношения. Внешневластные отношения направлены на реализацию тех задач, для разрешения которых соз-дан субъект государственного управления, то есть связаны с реализацией внешневластных полномочий органов исполнительной власти. Например, от-ношения по поводу привлечения к административной ответственности, которые возникают между органами внутренних дел и лицом, совершившим админист-ративное правонарушение.

Внутриорганизационные административно-правовые отношения возникают в процессе реализации внутренних задач государственного управления. Примером может служить назначение дисциплинарного взыскания государственному служа-щему в связи с совершением дисциплинарного проступка.

Деление административно-правовых отношений на внешневластные и Внутриорганизационные имеет целью не противопоставить их, а показать опре-деленные особенности, которые должны быть учтены в процессе их регламен-тации и реализации.

По своему содержанию административно-правовые отношения подразде-ляются на материальные и процессуальные. Материальные административно-правовые отношения являются результатом реализации материальных норм административного права, то есть тех норм, которые регулируют управленче-ские отношения по существу. Например, принятие решения о выдаче лицензии на приобретение огнестрельного оружия. Административно-процессуальные отношения регламентируются административно-процессуальными нормами и определяют порядок (процедуру) реализации материальных норм администра-тивного права. Так, порядок рассмотрения дел об административных правона-рушениях определяется ст. 29.7 КоАП РФ.

С учетом функций административно-правовых норм различают регулятив-ные и охранительные административно-правовые отношения. Регулятивные адми-нистративно-правовые отношения представляют собой результат воздействия норм административного права на позитивные управленческие отношения. Охранитель-ные административно-правовые отношения возникают в силу возникновения конфликтов в сфере государственного управления. Совершенно очевидно, что подав-ляющее большинство административных отношений -- это регулятивные отноше-ния. Только в тех случаях, когда положительным управленческим отношениям причиняется вред, в действие вступают охранительные нормы административного права, что предопределяется необходимостью защиты позитивных управленческих отношений.

Выделяются вертикальные и горизонтальные административно-правовые отношения с учетом характера взаимодействия их участников. Классификация по данному основанию имеет особую значимость, так как здесь наиболее от-четливо проявляется сущность государственного управления, характер связей между его субъектами.

По своей природе управление вообще и государственное управление в частности основываются на субординационных связях между их участниками. «Вертикальные административно-правовые отношения непосредственно ха-рактеризуют суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей меж-ду субъектом и объектом управления, а также внешней направленности меха-низма реализации исполнительной власти» 1 . Вертикальные административно-правовые отношения являются результатом одностороннего волеизъявления уполномоченных субъектов государственного управления. Для возникновения вертикальных административно-правовых отношений не является обязатель-ным согласие подвластных субъектов.

Горизонтальные административно-правовые отношения возникают меж-ду субъектами административного права, которые не находятся в отношениях власти-подчинения. Такие отношения возникают как между коллективными субъектами, так и физическими лицами. В настоящее время наметилась устой-чивая тенденция расширения горизонтальных административно-правовых от-ношений, что является результатом расширения области применения диспозитивного метода административно-правового регулирования при возникновении управленческих отношений, а также возрастанием роли административных до-говоров в сфере государственного управления. Вместе с тем было бы ошибкой утверждать, что горизонтальные отношения в перспективе вытеснят вертикаль-ные отношения. Речь может идти лишь о незначительном изменении баланса при безусловном доминировании вертикальных отношений. Следует обратить внимание, что горизонтальные отношения -- это, как правило, позитивные управленческие отношения. В случае возникновения конфликта между его уча-стниками или угрозы его возникновения они перерастают в вертикальные, что связано с необходимостью защиты прав, свобод и законных интересов его уча-стников.

Тесно взаимосвязано с вышесказанным основание классификации деле-ние административно-правовых отношений на субординационные и координа-ционные. Субординационные отношения основываются на юридическом неравенстве статусов участников управленческих отношений. Властвующие субъ-екты отдают распоряжения (приказы), обязательные для подвластных субъек-тов. В случае невыполнения или ненадлежащего выполнения этих управленче-ских команд наступают негативные последствия для подвластных субъектов. Субординационные отношения возникают при необходимости согласования воль и действий отдельных субъектов государственного управления. Обязан-ность по координации действий, как правило, исполняют органы исполнитель-ной власти общей и межотраслевой компетенции.

По характеру юридических фактов, порождающих административно-правовые отношения, различают административно-правовые отношения, поро-ждаемые правомерными и неправомерными действиями, событиями. В подав-ляющем случае административно-правовые отношения являются результатом действия правомерных фактов, которые предусматриваются нормами админи-стративного права и выступают итогом реализации регулятивной функции ад-министративного права. Вместе с тем имеют место и нарушения правовых предписаний, изложенных в административно-правовых нормах. Тогда в осно-ве возникновения административно-правовых отношений выступают неправо-мерные (противоправные) факты.

Административно-правовые отношения могут возникать вопреки воле их участников, что обусловливается возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Существенное значение для действенного функционирования механизма административно-правового регулирования имеет способ защиты отношений. С учетом способа защиты административно-правовых отношений от противо-правных посягательств выделяют отношения, охраняемые в судебном и во вне-судебном (административном) порядке. Выбор способа охраны администра-тивно-правовых отношений предопределяется действующим законодательст-вом и волей субъектов, чьи права нарушены, а свободы ограничены в рамках конкретных отношений.

Механизм административно-правового регулирования в деятельности органов внутренних дел

Органы внутренних дел относятся к числу федеральных органов испол-нительной власти, на которых возложен большой объем правоохранительных задач. Деятельность органов внутренних дел направлена на решение следую-щих задач: разработку и принятие мер по защите прав и свобод человека и гра-жданина, защиту объектов независимо от форм собственности, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности; организация и осуществ-ление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявление, раскрытие и расследование преступлений и др.

Для выполнения возложенных задач органы внутренних дел и их струк-турные подразделения в пределах своей компетенции принимают нормативные правовые акты, которые содержат административно-правовые нормы и регули-руют различные управленческие отношения.

Эти отношения, в подавляющем числе случаев, направлены на решение внешних задач в области деятельности органов внутренних дел. Решение пра-воохранительных задач сопряжено с ограничением прав, свобод и законных ин-тересов граждан, предприятий, учреждений, общественных объединений. Ор-ганы внутренних дел наделены широким кругом субъективных прав и юриди-ческих обязанностей, которые закреплены в ст. 11--12 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции». В этой связи к деятельности органов внутренних дел предъявляются повышенные требования с позиции законности. Разрешение проблемы обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел обу-словлено качественной неоднородностью отношений, участниками которых они выступают, а также неразвитостью административных процедур, в рамках которых осуществляется деятельность рассматриваемых субъектов.

В целях предупреждения случаев нарушения законности в деятельности органов внутренних дел, и прежде всего милиции, в п. 25 ст. 11 Закона РФ «О милиции» были внесены изменения. Это позволило детализировать основа-ния и порядок проведения милицией проверок субъектов хозяйственной дея-тельности.

Сотрудники органов внутренних могут вступать в административно-правовые отношения, основанные на равенстве его участников. Так, при обра-щении граждан по поводу нарушения их прав и ограничения свобод, у сотруд-ников органов внутренних дел возникают обязанности по проведению ком-плекса определенных законодательством мероприятий по предупреждению, пресечению и выявлению нарушений, а также принятию мер по восстановле-нию нарушенного состояния. При этом органы (сотрудники) внутренних дел координируют свою деятельность с другими правоохранительными органами. Например, совместно со службой судебных приставов принимают меры по ро-зыску имущества.

Осуществляя деятельность в пределах своей компетенции, сотрудники органов внутренних дел должны действовать в режиме законности. Невыпол-нение или некачественное выполнение обязанностей, возложенных на сотруд-ников органов внутренних дел, влечет за собой применение мер юридической ответственности (дисциплинарной, административной, уголовной, материаль-ной). Вид и мера юридической ответственности, применяемая к сотруднику ор-гана внутренних дел, зависит от характера нарушенных отношений и тяжести наступивших последствий.

Предупреждение актов нарушения прав граждан и иных субъектов, а также ограничение их свобод в сфере государственного управления возможно при условии детального выполнения положений действующего законодатель-ства, а также понимания механизма действия правовых средств, регулирующих управленческие отношения.

Механизм административно-правового регулирования

Механизм административно-правового регулирования - комплексная совокупность административно-правовых средств, кᴏᴛᴏᴩые, воздействуя на управленческие отношения, организуют их в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с задачами общества и государства.

В процессе административно-правового регулирования условно можно выделить три стадии:

• установление норм административного права;
• возникновение административных правоотношений (административных прав и обязанностей), а также реализация возникших в рамках административных правоотношений прав и обязанностей;
• реализация норм административного права.

1. Установление (формирование) норм административного права . Кстати, эта деятельность заключается в выработке административно-правовых норм, их усовершенствовании, изменении или отмене, т.е. в издании нормативных правовых актов, содержащих нормы административного права. Административное правотворчество представляет собой сложную систему действий: решение органа о необходимости разработки проекта нормативного правового акта; подготовка текста проекта, его предварительное обсуждение, доработка, согласование, экспертиза (например, юридическая, общественная, антикоррупционная и др.); внесение проекта в правотворческий орган; обсуждение его правотворческим органом; принятие (утверждение) проекта; регистрация (при необходимости); официальное опубликование принятого (изданного) нормативного правового акта.

Особенностью административного правотворчества будет его многосубъектность. Административно-правовые нормы вырабатываются и принимаются органами не только представительной, но и исполнительной, муниципальной власти, а также иными многочисленными административными органами.

Стоит сказать, что каждый правотворческий административный орган наделен ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующими полномочиями, кᴏᴛᴏᴩые определяют пределы действия и юридическую силу издаваемых им нормативных административно-правовых актов. Круг данных полномочий образует правотворческую компетенцию ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего органа (должностного лица)

Результатом правотворческой деятельности административного органа будут нормы права подзаконного характера, регулирующие отношения в административно-публичной сфере и содержащиеся в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующем издаваемом (принимаемом) им нормативном правовом акте.

2. Возникновение административных правоотношений на базе введенных в действие норм административного права . Это означает, что у участников таких отношений возникают административные права и обязанности. К примеру, на базе норм административного права, содержащихся в Кодексе РФ об административных правонарушениях, между физическим лицом, совершившим какое-либо административное правонарушение, и административным органом, уполномоченным рассмотреть дело об ϶ᴛᴏм правонарушении, возникают ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующее административное правоотношение и комплекс взаимных административных прав и административных обязанностей, связанных с привлечением правонарушителя к административной ответственности.

3. Реализация норм административного права . Кстати, эта стадия будет завершающей. В процессе реализации административно-правовые нормы достигают ϲʙᴏей цели — субъективные административные права и обязанности, возникшие у участников ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих административных правоотношений, воплощаются в их поведении, начинают реально действовать. Реализация норм административного права может осуществляться двумя способами:

• посредством использования, исполнения и соблюдения содержащихся в них предписаний участниками ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих административных правоотношений (административными органами и их должностными лицами, физическими лицами и организациями);
• посредством властного применения содержащихся в данных нормах предписаний административными органами, участвующими в административных правоотношениях, а также судами путем издания (принятия) ими индивидуальных правоприменительных актов или совершения юридически значимых действий.

Примерами первого способа реализации административно-правовых норм будут соблюдение участниками дорожного движения установленных правил во время движения по дороге, обращение гражданина в компетентный административный орган с жалобой на действия (бездействие) или решение нижестоящего административного органа.

В качестве примеров второго способа реализации норм административного права можно назвать административное задержание сотрудниками милиции лица, совершившего административное правонарушение, вынесение компетентным административным органом постановления о назначении физическому лицу административного наказания за совершенное им административное правонарушение.

На основании изложенного можно определить понятие механизма административно-правового регулирования.

Под механизмом административно-правового регулирования крайне важно понимать взятую в единстве и в логическом взаимодействии систему административно-правовых средств, при помощи кᴏᴛᴏᴩых осуществляется юридическое воздействие на общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере, в целях их правового регулирования, правовой охраны и защиты.

В структуру механизма административно-правового регулирования входят следующие административно-правовые средства (элементы ϶ᴛᴏго механизма):

• нормы административного права;
• акты толкования норм административного права;
• юридические факты;
• административно-правовые отношения (административные правоотношения)

1. Норма административного права — ϶ᴛᴏ установленное государством или с его санкции иным публичным образованием общеобязательное, формально определенное правило поведения, регулирующее общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере, и действующее в отношении неопределенного круга субъектов данных отношений.

Для правильной и единообразной реализации норм административного права крайне важно их одинаковое понимание всеми субъектами возникающих на базе данных норм административных правоотношений. Чтобы обеспечить такое единообразие, нередко требуется толкование введенных в действие административно-правовых норм. По данной причине компетентными административными органами, а также судами издаются (принимаются) акты толкования норм административного права, кᴏᴛᴏᴩые будут следующим элементом механизма административно-правового регулирования.

2. Под актами толкования норм административного права понимаются правовые акты компетентных государственных органов, посредством кᴏᴛᴏᴩых осуществляется офипиальное разъяснение действительного содержания толкуемых норм административного права. Такими актами могут быть указы Президента и постановления Правительства РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ и другие официальные документы.

Различают нормативное и казуальное толкование административно-правовых норм.

Нормативное толкование норм административного права — ϶ᴛᴏ официальное разъяснение содержания данных норм, кᴏᴛᴏᴩое обязательно для все субъектов, реализующих и применяющих их предписания. Примером акта нормативного толкования будет Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некᴏᴛᴏᴩых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 24 марта 2005 г. № 5, в кᴏᴛᴏᴩом дается нормативное толкование таких используемых в административном праве понятий, как «малозначительность административного правонарушения», «длящееся административное правонарушение», «административное расследование» и др.

Казуальное толкование норм административного права дается в связи с рассмотрением административным органом или судом индивидуального юридического (административного) дела. Примерами актов казуального толкования административно-правовых норм будут, в частности, постановления федеральных арбитражных судов округов по конкретным делам об административных правонарушениях, содержащие толкование спорных вопросов применения норм Кодекса РФ об административных правонарушениях.

С учетом толкования конкретные нормы административного права реализуются субъектами административного права в рамках конкретных административных правоотношений, возникающих при наличии определенных оснований (юридических фактов) Юридические факты, влекущие возникновение административных правоотношений, будут следующим элементом механизма административно-правового регулирования.

3. Юридические факты применительно к механизму административно-правового регулирования представляют собой такие жизненные обстоятельства, с наступлением кᴏᴛᴏᴩых нормы административного права связывают возникновение, изменение или прекращение ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих правоотношений в административно-публичной сфере (административных правоотношений)

В качестве юридических фактов, предусмотренных нормами административного права и влекущих возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений, могут выступать:

1. действия физических лип и организаций (например, подача заявления или жалобы в административный орган, совершение административного правонарушения и т.п.);
2. властные действия административных органов (например, государственная регистрация транспортного средства, составление протокола об административном правонарушении и т.д.);
3. издание (принятие) административными органами правовых актов, т.е. властных решений, облеченных в официально-документальную форму (решений, постановлений, приказов, распоряжений и т.п.), направленных на применение норм административного права в отношении индивидуально определенных субъектов (физических лип и организаций) (например, приказа о приеме гражданина на государственную службу, постановления о назначении липу административного наказания и т.п.);
4. наступление не зависящего от воли субъектов административного права события (например, смерть государственного служащего, истечение срока давности привлечения липа к административной ответственности и т.д.)

Наступление указанных юридических фактов влечет возникновение, изменение или прекращение ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих административно-правовых отношений (административных правоотношений), кᴏᴛᴏᴩые будут последним элементом механизма административно-правового регулирования.

4. Административно-правовые отношения — ϶ᴛᴏ урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся и развивающиеся в административно-публичной сфере.

Стоит отметить - они будут результатом административно-правового воздействия на общественные отношения. В административно-правовом отношении индивидуализируются положения определенной нормы административного права. К примеру, в ходе применения органами внутренних дел в отношении индивидуально определенных физических и юридических лиц норм Кодекса РФ об административных правонарушениях возникают административные правоотношения по привлечению данных лиц к административной ответственности.

Реализация норм административного права в рамках возникающих на их основе административных правоотношений порождает административный правопорядок, кᴏᴛᴏᴩый представляет собой возникающее в результате реального действия норм административного права и постоянно поддерживаемое состояние нормативной упорядоченности совокупности общественных отношений, формирующихся в административно-публичной сфере.

Общий административный правопорядок, т.е. правопорядок, охватывающий всю совокупность общественных отношений, возникающих в административно-публичной сфере, содержит в себе специальные виды административного правопорядка, характеризующие состояние нормативной упорядоченности отдельных частей административно-публичной сферы. К примеру, в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с системой особенной части административного права могут быть выделены административные правопорядки в сфере экономики, финансов, в социально-культурной сфере и т.д.

Элементами механизма административно-правового регулирования будут нормы административного права и административные правоотношения.

Понятие, структура и виды административно-правовых норм

Нормы административного права - ϶ᴛᴏ установленные государством или с его санкции иным публичным образованием общеобязательные, формально определенные правила поведения, регулирующее общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере, и действующее в отношении неопределенного круга субъектов данных отношений.

Нормы административного права имеют следующие характерные особенности : обеспечение публичных интересов; организующее начало в системе регулирования управленческих отношений; одностороннее властвующее воздействие на субъектов права; принудительность.

Хотя классификация административно-правовых норм носит условный характер, она не может быть произвольной и должна основываться на существенных признаках и специфических особенностях, коренящихся в существе систематизируемого административно-правового материала. Классификация административно-правовых норм не будет самоцелью, она реализует познавательную функцию и служит практическим потребностям административного правоприменения.

1. Юридическое содержание . Это основной критерий классификации административно-правовых норм, в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с кᴏᴛᴏᴩым они подразделяются на следующие виды:

• административно обязывающие — предписывающие обязательное совершение определенных действий, о кᴏᴛᴏᴩых идет речь в данной норме (например, нормы, содержащиеся в Правилах дорожного движения, Правилах пожарной безопасности, Правилах оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации);
• административно запрещающие — предусматривающие запрет на совершение определенных действий, указанных в данных нормах (например, нормы, устанавливающие запреты для государственных гражданских служащих);
• административно управомочивающие — предусматривающие возможность действовать по ϲʙᴏему усмотрению в пределах содержащихся в них требований, предоставляющие участникам регулируемых ими отношении возможность совершать определенные действия или воздерживаться от их со-вершения (например, нормы, определяющие права государственных служащих, сотрудников милиции);
• административно-декларативные — устанавливающие наиболее общие правовые начала (принципы) организации и осуществления административно-публичной деятельности (например, нормы, устанавливающие принципы государственной службы, принципы административной ответственности);
• административно-дефинитивные — содержащие формулировки специальных понятий, терминов, используемых в административно-публичной сфере (например, «милиция», «административное правонарушение», «министерство», «лицензия», «оружие», «боеприпасы» и т.п.)

2. Служебная роль в механизме административно-правового регулирования . Учитывая зависимость от ϶ᴛᴏго нормы административного права подразделяются на материальные и процессуальные.

Нормы материального административного права регулируют содержание прав и обязанностей и юридической (административной и дисциплинарной) ответственности участников материальных административных правоотношений. К примеру, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. предоставляет гражданам (в т.ч. иностранным гражданам и липам без гражданства) право на подачу в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному липу письменных предложения, заявления или жалобы, а также устного обращения гражданина в государственный орган либо орган местного самоуправления и одновременно обязывает должностных лип рассмотреть обращение в установленный срок и принять ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующие меры.

Нормы процессуального административного права определяют порядок (процедуру) и сроки реализации имеющихся у участников материальных административных правоотношений прав и обязанностей, применения к ним мер юридической ответственности — административной и дисциплинарной. К примеру, к числу административно-процессуальных норм ᴏᴛʜᴏϲᴙтся нормы, регламентирующие процедуру (порядок) подачи и рассмотрения жалоб и иных обращений граждан в административных органах, содержащиеся в названном выше Федеральном законе.

3. Действие во времени . По ϶ᴛᴏму критерию административно-правовые нормы делятся на срочные, т.е. с заранее определенным сроком действия, и бессрочные, не имеющие заранее установленного срока действия. Последние действуют до их отмены или изменения. Исключая выше сказанное, можно выделить временные нормы. В данном случае «временность» нормтрадиционно обозначается в наименовании нормативного правового акта. Так, Приказом МВД России от 20 ноября 1992 г. № 420 утверждена временная Инструкция по организации работы внештатных сотрудников милиции. В данном случае (как и в других) словом «временная» подчеркивается, что Инструкция, а ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙенно и содержащиеся в ней административно-правовые нормы действуют до принятия ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего федерального закона.

Разновидностью срочных норм будут чрезвычайные нормы, ограниченные во времени чрезвычайными обстоятельствами: стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, массовыми беспорядками, террористическими актами и т.п.

4. Круг лиц, на кᴏᴛᴏᴩых распространяется действие норм административного права . Учитывая зависимость от данного критерия они подразделяются следующим образом:

• общие, действие кᴏᴛᴏᴩых распространяется на всех субъектов, проживающих (находящихся) на ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей территории (например, Правила дорожного движения, действующие на территории Российской Федерации);
• специальные, кᴏᴛᴏᴩые действуют исключительно в отношении определенных категорий (видов) субъектов — военнослужащих, сотрудников милиции, водителей, работников торговли, лиц, ответственных за соблюдение правил пожарной безопасности и т.п. (например, нормы, определяющие статус военнослужа-щих, права и обязанности сотрудников милиции)

5. Предел действия в пространстве . В данном случае административно-правовые нормы делятся так:

• общероссийские (федеральные), действующие в пределах территории всей Российской Федерации (например, нормы, содержащиеся в Кодексе РФ об административных правонарушениях);
• субъектов Российской Федерации, действующие в пределах территории ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих субъектов Российской Федерации (например, нормы, содержащиеся в законе области об административных правонарушениях);
• муниципальные, действующие в пределах территории ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих муниципальных образований — районов, городов и т.п. (например, нормы, содержащиеся в правилах благоустройства города);
• ограниченно-территориальные, действующие в пределах части территории административно-территориального образования (части района, части области и т.п.), в частности, в связи с введением на ϶ᴛᴏй территории военного или чрезвычайного положения);
• локальные, действующие в пределах государственных органов и учреждений, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений (например, нормы, содержащиеся в административных и служебных регламентах органов исполнительной власти, в правилах внутреннего распорядка государственных учреждений и т.п.)

6. Регулируемый объем административно-публичной сферы . Учитывая зависимость от ϶ᴛᴏго можно выделить следующие виды норм административного права:

• общие, действующие в пределах всей административно-публичной сферы (например, нормы, определяющие общие принципы организации исполнительной власти в Российской Федерации);
• отраслевые, действующие в пределах определенной части административно-публичной сферы — отрасли публичного управления (например, нормы, регулирующие осуществление государственного управления в сфере здравоохранения и социальной защиты, в сфере образования и науки и т.п.);
• межотраслевые, действующие в рамках нескольких частей административно-публичной сферы — отраслей публичного управления (например, нормы, определяющие общий порядок подготовки и издания принятия нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти)

Понятие и структура административно-правовых отношений. Классификация административно-правовых отношений

Под административно-правовым отношением (административным правоотношением) понимается общественное отношение, возникающее в административно-публичной сфере и урегулированное нормами административного права.

Административное правоотношение характеризуется следующими особенностями:

• возникает только в административно-публичной сфере по поводу организации и осуществления административно-публичной деятельности, публичного взаимодействия между физическими липами и (или) организациями или по поводу разрешения судами общей юрисдикции и мировыми судьями подведомственных им дел об административных правонарушениях;
• представляет собой публично-юридическую связь между его участниками, основанную на ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих нормах административного права;
• возникает и реализуется с непосредственным участием в них административных органов либо без их непосредственного участия, но под их контролем (надзором); примером первого вида административных правоотношений будет отношение между сотрудником милиции и гражданином, совершившим административное правонарушение, второго вида — отношение между водителем транспортного средства, пропускающим пешехода, переходящего проезжую часть дороги по пешеходному переходу;
• в случае, когда одним из участников отношения будет административный орган, а другим — физическое лицо или организация либо нижестоящий административный орган, между ними возникает основанная на нормах административного права организационная или функциональная подчиненность второго участника первому (например, такая подчиненность существует в отношениях между Правительством РФ и федеральными министерствами, между сотрудником милиции и гражданином, между налоговым органом и проверяемым им предприятием), однако ее наличие не лишает подчиненного участника административного правоотношения имеющихся у него в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с нормами административного права прав, в частности права на обжалование в вышестоящий административный орган или в суд совершенных в отношении него административным органом действий и принятых в отношении него данным органом властных решений);
• может возникать по инициативе как административного органа, так и иного подчиненного участника отношения, однако право разрешения вопроса, по поводу кᴏᴛᴏᴩого возникло ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующее правоотношение, всегда принадлежит административному органу, наделенному для ϶ᴛᴏго необходимыми публично-властными полномочиями (например, административное правоотношение по поводу привлечения гражданина к административной ответственности всегда возникает по инициативе уполномоченного административного органа, кᴏᴛᴏᴩый и принимает решение о привлечении или об отказе в привлечении гражданина к административной ответственности; административное правоотношение по поводу государственной регистрации транспортного средства возникает по инициативе физического или юридического липа — владельца ϶ᴛᴏго транспортного средства, а решение о регистрации или об отказе в регистрации транспортного средства принимается уполномоченным административным органом — ГИБДД МВД РФ)

Любое административное правоотношение имеет внутреннюю структуру, кᴏᴛᴏᴩая содержит в себе следующие элементы, характеризующие ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующее правоотношение.

1. Объект административного правоотношения — ϶ᴛᴏ вопрос (административное дело) или фактическая ситуация, возникающие в административно-публичной сфере, по поводу решения (урегулирования) кᴏᴛᴏᴩых формируется ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующее административное правоотношение. К примеру, в качестве объектов административных правоотношений могут выступать вопросы государственной регистрации имущества, выдачи специальных разрешений (лицензий), предоставления иных прав, привлечения к административной ответственности, регулирования дорожной ситуации, возникшей в процессе дорожного движения, и т.п.

2. Субъекты административного правоотношения — ϶ᴛᴏ участники данного правоотношения, у кᴏᴛᴏᴩых на базе ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих норм административного права возникают определенные субъективные права и обязанности в административно-публичной сфере, кᴏᴛᴏᴩые могут быть названы административными правами и обязанностями.

В качестве субъектов административных правоотношений могут выступать административные органы, иные государственные органы и органы местного самоуправления, не являющиеся административными, иные организации, как обладающие, так и не обладающие статусом юридического лица, индивидуальные субъекты, под кᴏᴛᴏᴩыми понимаются физические лица, т.е. граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства.

Учитывая зависимость от особенностей организационно-правового положения в административных правоотношениях можно выделить два вида субъектов таких правоотношений:

1. индивидуальные субъекты, т.е. физические лица — граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, лица с двойным гражданством;
2. организации, т.е. субъекты, состоящие из одного или нескольких (многих) индивидуальных субъектов и имеющие определенную организационно-штатную структуру, например административные органы, государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные учреждения, хозяйственные общества, политические партии и т.п.

Учитывая зависимость от места и роли субъектов в конкретных административных правоотношениях условно можно выделить два вида субъектов:

1. властвующие субъекты — они осуществляют административно-публичную деятельность в отношении иных субъектов конкретного административного правоотношения и наделены в отношении их властно-публичными полномочиями, т.е. административные органы (например, федеральные министерства, органы внутренних дел, налоговые органы и т.п.);
2. невластвующие субъекты — они не осуществляют административно-публичную деятельность в отношении иных субъектов конкретного административного правоотношения и не наделены в отношении них властно-публичными полномочиями, т.е. обычные физические липа, предприятия, общественные объединения, иные организации, в т.ч. административные органы, вступающие в отношения с другими административными органами, кᴏᴛᴏᴩым они не подчинены организационно или функционально.

Субъектом административного правоотношения может являться только тот индивидуальный субъект или та организапия, кᴏᴛᴏᴩые обладают административной правосубъектностью, т.е. способностью быть участником данного правоотношения. Административная правосубъектность содержит в себе три элемента:

• административную правоспособность — способность субъекта иметь права и нести обязанности в административно-публичной сфере;
• административную дееспособность — способность субъекта самостоятельно, посредством ϲʙᴏих собственных действий осуществлять права и исполнять обязанности в административно-публичной сфере;
• административную деликтоспособность — способность субъекта нести предусмотренную нормами административного права дисциплинарную, административную и иную публично-правовую ответственность за совершенные в административно-публичной сфере правонарушения.

Особенности административной правосубъектности отдельных видов субъектов административных правоотношений будут рассмотрены в последующих главах учебника.

К примеру, содержание административного правоотношения, возникшего по поводу привлечения физического или юридического лица к административной ответственности, образуют субъективные административные права и обязанности административного органа, привлекающего к административной ответственности, и ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующие права и обязанности лица, привлекаемого к ϶ᴛᴏй ответственности.

Основаниями возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений, как и любых других правоотношений, будут юридические факты. Как известно, в общей теории права по волевому признаку выделяют два вида юридических фактов: юридические действия и юридические события.

1. Юридические действия — ϶ᴛᴏ такие акты волевого поведения государственных органов и должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, индивидуальных субъектов и организаций, кᴏᴛᴏᴩые направлены на возникновение, изменение или прекращение ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих административных правоотношений. Говоря о юридических действиях как об основаниях возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений, мы понимаем под ними любые внешние формы проявления активности субъекта, влекущей названные юридические последствия. При ϶ᴛᴏм указанные юридические действия могут быть как правомерными, т.е. совершаемыми в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с пред-писаниями норм права, так и противоправными, т.е. совершаемыми в нарушение таких предписаний.

Правомерные юридические действия, являющиеся основаниями возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений, могут выражаться, в частности, в таких формах, как подача гражданином или юридическим лицом заявления (ходатайства, жалобы) в административный орган, выдача административным органом заявителю ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего правоустанавливающего документа (справки, свидетельства, паспорта, лицензии и т.п.), государственная регистрация права или какого-либо объекта, издание индивидуального административно-правового акта (приказа, распоряжения, постановления и т.п.), заключение служебного контракта о прохождении государственной службы, в т.ч. военной и правоохранительной. К примеру, подача гражданином в орган по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним заявления о государственной регистрации его права собственности на объект недвижимости влечет возникновение ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего административного правоотношения по государственной регистрации ϶ᴛᴏго права.

Неправомерные юридические действия, являющиеся основаниями возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений, могут выражаться в таких формах, как совершение административного правонарушения, совершение дисциплинарного проступка, совершение иного публичного правонарушения, в частности неисполнение должником в исполнительном производстве возложенных на него обязанностей, требований судебного пристава-исполнителя. К примеру, совершение гражданином административного правонарушения влечет возникновение правоотношения по поводу привлечения его ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующим административным органом к административной ответственности.

2. Юридические события — ϶ᴛᴏ такие фактические обстоятельства, кᴏᴛᴏᴩые наступают независимо от воли субъектов административных правоотношений и непосредственно либо через систему обусловленных ими юридических действий влекут возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений.

К числу таких юридических событий следует отнести стихийные бедствия, пожары, техногенные катастрофы и аварии, смерть (гибель) людей, фактическое истечение предусмотренного нормами административного права срока, с кᴏᴛᴏᴩым связывается наступление определенных последствий. К примеру, возникновение пожара, техногенной катастрофы будет основанием для совершения компетентными административными органами определенных действий, направленных на установление и расследование причин и обстоятельств указанных событий, устранение их последствий и предотвращение в будущем, истечение установленного законом срока давности привлечения лица к административной ответственности, влечет прекращение ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего правоотношения, возникшего по поводу привлечения данного лица к административной ответственности.

1. Внешние границы осуществления административно-публичной деятельности, в пределах кᴏᴛᴏᴩых возникают административные правоотношения . Учитывая зависимость от ϶ᴛᴏго можно выделить:

• внутриорганизационные административные правоотношения , возникающие в процессе организации и осуществления управления внутри отдельно взятых государственных органов и учреждений, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений (например, управленческие отношения, возникающие внутри Правительства РФ, федерального министерства, суда, администрации района и т.п.);
• внутрисистемные административные правоотношения , возникающие в процессе организации и осуществления управления внутри системы государственных органов, органов местного самоуправления и подведомственных им учреждений (например, управленческие отношения, возникающие в системе органов и учреждений внутренних дел, юстиции, налоговых органов и т.п.);
• надведомственные (внешневластные) административные правоотношения , возникающие в процессе осуществления административными органами по вопросам ϲʙᴏей компетенции внешней административно-публичной деятельности, направленной в отношении не подчиненных данным органам иных административных органов, физических лиц и организаций (например, отношения между сотрудником милиции и гражданином, совершившим административное правонарушение, между налоговым органом и проверяемым им юридическим лицом, между федеральным антимонопольным органом и органом местного самоуправления и т.п.)

2. Характер организационно-правовой связи между участниками . По ϶ᴛᴏму критерию выделяют:

• вертикальные административные правоотношения , в кᴏᴛᴏᴩых один субъект организационно или функционально подчинен другому субъекту, что имеет место между вышестоящими и нижестоящими административными органами, между их структурными подразделениями, между данными органами и подчиненными им учреждениями; в то же время «вертикальными» будут и отношения, возникающие между властвующими субъектами — административными органами, с одной стороны, и гражданами, организациями — с другой, основанные на функциональном подчинении последних первым, например, отношения между сотрудником милиции и гражданином, между налоговым органом и предприятием и т.п.;
• горизонтальные административные правоотношения , складывающиеся между несоподчиненными субъектами, один из кᴏᴛᴏᴩых организационно не подчинен другому; их участники равноправны, т.е. между ними существует организационно-правовая связь, основанная на координации совместных действий в административно-публичной сфере (примерами будут отношения между федеральными министерствами по поводу издания совместных нормативных правовых актов, между различными контрольно-надзорными органами по поводу проведения совместных проверок индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, между участниками дорожного движения по поводу обеспечения безопасности ϶ᴛᴏго движения и т.п.)

3. Целевое назначение . По данному критерию выделяют:

• административные правоотношения в связи с решением положительных задач в административно-публичной сфере — административно-регулятивные правоотношения, например, отношения, возникающие при предоставлении физическим лицам и организациям субъективных административных прав, при исполнении ими возложенных на них субъективных административных обязанностей;
• административные правоотношения в связи с решением задач обеспечения безопасности и правопорядка, охраны и защиты прав физических лиц и организаций в административно-публичной сфере — административно-охранительные правоотношения, например, отношения, возникающие в процессе осуществления административного контроля (надзора), привлечения правонарушителей к административной ответственности и т.п.

Пользовательское соглашение:
Интеллектуальные права на материал - Административное право. Учебное пособие принадлежат её автору. Данное пособие/книга размещена исключительно для ознакомительных целей без вовлечения в коммерческий оборот. Вся информация (в том числе и "Механизм административно-правового регулирования. Административно-правовые нормы и отношения") собрана из открытых источников, либо добавлена пользователями на безвозмездной основе.
Для полноценного использования размещённой информации Администрация проекта сайт настоятельно рекомендует приобрести книгу / пособие Административное право. Учебное пособие в любом онлайн-магазине.

Тег-блок: Административное право. Учебное пособие, 2015. Механизм административно-правового регулирования. Административно-правовые нормы и отношения.

(С) Юридический репозиторий сайт 2011-2016

Система административно-правовых средств, используемых для упорядочения общественных отношений, их охраны и защиты, именуется механизмом административно-правового регулирования, в структуру которого входят: нормы административного права; акты толкования таких норм; акты их применения, обусловленные юридическими фактами; административно-правовые отношения.

Процесс правового регулирования включает в себя: установление норм административного права ; возникновение административных правоотношений ; реализацию административно-правовых норм.

Установление норм административного права состоит в выработке административно-правовых норм, их усовершенствовании, изменении или отмене, т.е.- в издании нормативных правовых актов. Административное правотворчество представляет собой сложную систему действий: решение о разработке проекта нормативных правовых актов; подготовка текста проекта, его предварительное обсуждение, доработка, согласование, экспертиза (юридическая, общественная, антикоррупционная и др.); внесение проекта в правотворческий орган, его обсуждение, принятие; регистрация, официальное опубликование принятого нормативно-правого акта. Особенностью административного правотворчества является его многосубъектность - органы представительной, исполнительной, муниципальной власти, отдельные категории их должностных лиц, где каждый субъект наделен полномочиями, определяющими пределы действия и юридическую силу издаваемых им нормативных правовых актов.

Возникновение административных правоотношений характеризуется наличием у их участников корреспондирующих прав и обязанностей.

Реализация административно-правовых норм означает, что такие права и обязанности, воплощаются в поведении субъектов, реально действуют. Реализация административно-правовых норм может осуществляться: посредством использования, исполнения и соблюдения, содержащихся в них правил поведения; либо путем властного применения административными органами, а также судебными инстанциями содержащихся в этих нормах мер административно-правового воздействия, сопровождаемых изданием ими индивидуальных правовых актов или совершения юридически значимых действий.

Каждый элемент механизма административно-правового регулирования выполняет специфическую роль в регулировании поведения людей и возникающих на его основе общественных отношений .

Норма административного права - это установленное и охраняемое государством или с его санкции иным публичным образованием общеобязательное, формально определенное правило поведения, регулирующее общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере, и действующее в отношении неопределенного круга субъектов этих отношений.

Административно-правовая норма регулирует отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в иных областях государственной деятельности. Административно-правовое регулирование имеет государственно-властный характер, поэтому исполнение, использование, соблюдение и применение правил, определяемых нормами административного права, гарантируются мерами государственного принуждения.

Административно-правовые нормы направлены на организацию, упорядочение и совершенствование отношений в сфере управления. Они определяют правовое положение и компетенцию органов исполнительной и муниципальной власти, регламентируют формы и методы их деятельности, порядок взаимоотношений с другими субъектами управления, правовое положение физических и юридических лиц в сфере государственного управления. Административно-правовые нормы обеспечивают охрану (защиту) административно-правовых отношений, а также общественных отношений, регулируемых другими отраслями права (налогового, трудового, земельного и пр.).

Для административно-правового регулирования характерно предписание к совершению действий, дозволение, поощрение, запрет и наказание, как в отдельности, так и в сочетании.

Административно-правовая норма обычно состоит из гипотезы, диспозиции и санкции (некоторым нормам присуще поощрение). Гипотеза содержит указание на фактические условия реализации нормы, на обстоятельства, являющимися юридическими фактами, порождающими административно-правовые отношения. Диспозиция - правило поведения, предписываемое нормой. Санкция содержит указание на меры административного воздействия, применяемые к правонарушителю. Особенностью системы административно-правовых санкций является широкий арсенал средств воздействия и множество субъектов, наделенных полномочиями на их применение. Поощрение определяет меру публичного признания заслуг физического или юридического лица в выполнении правовых обязанностей или общественного долга, сформулированных в диспозиции нормы.

Административно-правовые нормы можно дифференцировать по различным признакам, взятым за основу: предмет регулирования (материальные-процессуальные); метод воздействия (обязывающие, уполномочивающие, запрещающие, дозволяющие, поощряющие); форма предписания (императивные, рекомендательные и диспозитивные); предел действия (в пространстве, во времени, по субъектам) и др.

Под актами толкования норм административного права понимаются правовые акты компетентных государственных органов, посредством которых осуществляется официальное разъяснение действительного смысла и содержания норм административного права. Такими актами являются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ и пр., носящие интерпретационный характер.

Различают нормативное и казуальное толкование административно-правовых норм. Нормативное толкование административно-правовых норм - это официальное разъяснение их содержания, которое обязательно для всех субъектов, реализующих такие предписания. Казуальное толкование административно-правовых норм дается в связи с рассмотрением административным органом или судом индивидуального дела (постановления федеральных арбитражных судов округов по конкретным делам об административных правонарушениях, разъясняющие спорные вопросы применения норм КоАП РФ).

Элементы толкования административно-правовых норм: уяснение смысла и содержания нормы; их разъяснение. Способы толкования : грамматический (филологический, языковый, текстовый); логический; историко-политический; технико-юридический.

Юридические факты в структуре механизма административноправового регулирования представляют собой жизненные обстоятельства, с наступлением которых административно-правовые нормы связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений в административно-публичной сфере: действия физических и юридических лиц (подача заявления в МФЦ); властные действия административных органов (регистрация оружия); издание административными органами индивидуальных правовых актов (прием гражданина на военную службу); наступление не зависящего от воли субъектов административного права события (достижение определенного возраста, например, 14 лет).

Акты применения административно-правовых норм - индивидуальное, государственно-властное решение уполномоченных субъектов, принятое в установленном порядке, разрешающее конкретное управленческое дело. Такие акты: носят государственно-властный (обязательный) характер; принимаются компетентными субъектами; индивидуализируют требования административно-правовых норм применительно к конкретной ситуации; носят подзаконный характер; обычно имеют письменную форму; выступают юридическими фактами; принимаются в соответствии с установленной процедурой (порядком).

Административно-правовые отношения - это урегулированные административно-правовыми нормами общественные отношения, складывающиеся и развивающиеся в административно-публичной сфере.

Особенности административно-правовых отношений: неравенство участников; наличие властно уполномоченного субъекта; опосредованы административно-правовыми нормами; обусловлены управленческой деятельностью органов исполнительной власти; разрешаются чаще всего во внесудебном порядке; направлены на организацию совместной деятельности людей.

Классификация административно-правовые отношений может быть представлена следующим образом. По содержанию: материальные (правила поведения) и процессуальные (процедура и порядок реализации прав и обязанностей). По функциям права: регулятивные (обеспечивают реализацию субъективных прав и законных интересов участников) и охранительные (обеспечивают охрану и защиту прав и интересов). По юридическому характеру взаимодействия участников: вертикальные и горизонтальные. По характеру юридических фактов: порожденные правомерными действиями, неправомерными действиями и событиями. По направленности управленческих отношений: внутренние (формированием управленческих структур, работа с кадрами, и реализация иных обеспечивающих функций органа исполнительной власти) и внешние (реализация основных функций органа исполнительной власти). По способу защиты: судебный и внесудебный порядок.

Стадии административно-правового регулирования составляют: регламентация управленческих отношений, возникновение субъективных прав и юридических обязанностей, их конкретизация, реализация и защита.

Способы административно-правового регулирования : императивный (категорический, властный), не допускающий отступлений от требований правовых предписаний; диспозитивный (автономный), предоставляющий субъектам управленческих отношений возможность выбрать вариант их регулирования в пределах, определенных законом; рекомендательный, предлагающий наиболее целесообразный вариант поведения; поощрительный, стимулирующий активное поведение участников управленческих отношений публичным признанием их заслуг, обусловливающих предоставление дополнительных благ и преференций.

• Административное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / отв. ред.Л.Л. Попов. М.: Проспект, 2015.
• Подробнее см.: Административное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп./ отв. ред. Л.Л. Попов. М.: Проспект, 2015.

О сновное назначение права заключается в его активном воздействии на общественные отношения, которое проявляется в их урегулировании и охране. Правовое регулирование представляет собой действие, «работу» воплощение юридических норм в жизнь, которое должно завершиться определенным результатом.

При рассмотрении правового регулирования правовые явления приобретают качество правовых средств, которые в своей совокупности образуют единый юридический механизм, обеспечивающий организацию общественных отношений, их регулирование в соответствии с общественным интересом, целью.

Механизм административно-правового регулирования - это совокупность административно-правовых средств, при помощи которых осуществляется регулирование общественных отношений, возникающих по поводу реализации исполнительной власти.

Структурными элементами этого механизма являются уже известные нам правовые явления, к которым относятся: система норм права, их реализация, правоотношения и правосознание. Применительно к административному праву элементами механизма административно-правового регулирования являются:

Принципы административного права;

Нормы административного права;

Акты официального толкования административно-правовых норм;

Акты применения норм административного права;

Административно-правовые отношения.

Принципы административного права определяют исходные позиции, основные направления и границы воздействия административного права на общественные отношения.

Нормы права являются основой механизма правового регулирования, потому что в юридических нормах создана идеальная модель общественных отношений, т.е. образец возможного и должного поведения людей.

Воплощение предписаний правовых норм в конкретном правоотношении осуществляется через различные формы реализации права (соблюдение, исполнение, использование, применение).

В свою очередь, правоотношения устанавливают персональную меру возможного и должного поведения субъектов правоотношения. Перевод заключенных в юридических нормах прав и обязанностей в правоотношения позволяет реально воплотить их в фактические общественные отношения.

Поскольку правовые нормы, реализация права и правовые отношения являются результатом сознательно-волевой деятельности человека, в качестве элемента механизма правового регулирования можно назвать правовое сознание. Особенность этого элемента в том, что частные и общественные интересы и потребности, прежде чем воплотиться в правовых нормах, проходят через волю и сознание людей, создающих эти нормы (парламент). Реализация, практическое воплощение предписаний норм права в отношениях также осуществляется на основе сознательно-волевой деятельности людей и чем выше уровень правосознания, тем точнее исполняются требования правовых норм.

Акты официального толкования норм административного права - это правовые акты, принятые компетентными государственными органами и должностными лицами и содержащие разъяснение норм административного права. В отличие от других актом органов исполнительной власти они имеют свои отличительные особенности:

Не устанавливают новых норм;

Не отменяют и не изменяют содержание норм;

Обладают юридической силой и применяются в течение срока действия толкуемой нормы права;

Раскрывают смысловое содержание толкуемой нормы и порядок ее реализации;

Обладают государственно-властным характером, так как исходят от управомоченного субъекта;

Адресуются субъектам правоприменения.

Акты применения норм административного права - это индивидуальные, государственно-властные предписания, издаваемые уполномоченными на то субъектами, содержащие разрешение конкретного юридического дела на основе норм административного права. Они имеют свои отличительные признаки:

• государственно-властный характер, обязательность для адресатов;
• принимаются уполномоченными субъектами в пределах компетенции;
• носят подзаконный характер, принимаются на основании и во исполнение закона;
• индивидуализируют требования административно-правовых норм применительно к конкретной ситуации;
• обладают конкретной установленной формой;
• издаются в соответствии с установленной процедурой.

Введение

Понятие и элементы механизма административно-правового регулирования.

Понятие, структура, виды административно-правовых норм. Реализация административно-правовых норм, ее виды.

Понятие, элементы и виды административно-правовых отношений.

Заключение

Литература:

Конституция Российской Федерации. М., 1993.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП). – СЗ РФ. 2002. № 1. (ч.1), Ст. 1; № 18. Ст. 1721; № 30. Ст. 3029; № 44. Ст. 4295, 4298; 2003. № 1. Ст. 2; РГ. 2003. 1 июля, 8 июля.

Федеральный Закон “О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях” от 30.12.2001.- СЗ РФ. 2002. № 1. (ч.1), Ст. 2.

Административное право. Учебник. Под ред. Л.Л. Попова. – Москва. Юристъ. 2002.

Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., Зерцало, 2002.

Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. Москва. Норма – Инфра. 2001.

Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. Москва. 1982.

Коренев А.П. Административное право. Учебник. Часть 1. Москва. 2000.

Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. Москва. 1978.

Козлов Ю.М. Административные правоотношения. Москва. 1976.

Лазарев В.В. Применение советского права. Казань. 1972.

Ноздрачев А.Ф. Содержание института административно-правового регулирования экономических отношений. // Институты административного права. Государство и право. 1999. № 10.

Севрюгин В.Е. Проблемы административного права. Учебное пособие. Тюмень, 1994.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. - М., 1995, с. 25 - 52, 332 - 334.

Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. Москва. 1974.

О некоторых актуальных проблемах административного права. “Госу­дарство и право”, 1997, № 6.

Чиркин В.Е. Государствоведение. - М., Юристъ, 1999.

Юсупов В.А. Теория административного права. - М., Юридическая литература, 1985.

Введение

Механизм административно-правового регулирования общественных отношений в сфере государственного управления является одной из наиболее сложных тем курса. Вопросы правового регулирования общественных отношений в нашем обществе разрабатывались в рамках теории государства и права. Для изучения механизма необходимо знать существующие способы воздействия государства на общественные отношения. Основной способ воздействия – это правовое регулирование (установление прав и обязанностей участников общественных отношений и реализация субъектами своих прав и обязанностей). В таком регулировании используются различные правовые средства: правовые нормы, правоотношения, правотворчество, правоприменение, субъективные права и юридические обязанности. Все эти средства охватываются механизмом правового регулирования.

Вопрос 1. Понятие и элементы механизма административно-правового регулирования.

Система административно-правовых средств, которые воздействуют на общественные отношения, именуется механизмом административно-правового регулирования.

Правовое регулирование как процесс можно рассматривать в трех стадиях:

Первая: вступление в силу и действие правовой нормы, изданной в установленном порядке.

Вторая: возникновение (конкретизация) общих прав и обязанностей, предусмотренных правовой нормой в отношении строго определенных субъектов (например, обязанность гражданина явиться в качестве свидетеля – ст. 25.6 КоАП РФ).

Третья: осуществление субъектами отношений их прав и обязанностей, т.е. исполнение возложенных обязанностей или использование предоставленных прав (получение пенсии, уплата штрафа).

Исходя из этого, по мнению профессора Коренева А.П., в структуру механизма административно-правового регулирования входят следующие элементы:

нормы административного права и его принципы, объективированные в законах, указах Президента РФ и других нормативных актах;

акты толкования норм административного права, издаваемые уполномоченными на то органами государственной власти, как правило, судебными;

акты применения норм административного права;

административно-правовые отношения в сфере исполнительной власти, государственного управления.

Каждый элемент механизма выполняет специфическую роль в регулировании поведения людей и возникающих на его основе общественных отношений. Следовательно, эти элементы механизма одновременно выступают в качестве юридических средств административно-правового регулирования, причем включающихся в процесс регулирования в определенной последовательности.

Таким образом, административно-правовое регулирование представляет собой процесс последовательного использования административно-правовых средств для достижения целей регулирования поведения участников общественных отношений.

Важнейшими средствами механизма административно-правового регулирования являются нормативные и индивидуальные акты , которые соответствуют двум уровням административно-правового регулирования.Первый уровень составляютобщие правила поведения людей , авторой уровень образуютиндивидуальные акты ,определяющие на основе административно-правовой нормыправа и обязанности конкретных участников правоотношений.

Говоря об актах толкования норм права , следует помнить, чтотолкование означает :

а) уяснение государственной воли, выражений в тексте правовой нормы, уяснение того смысла, который законодатель вкладывает в ее содержание;

б) разъяснение содержания нормы другим лицам.

Существуют несколько видов толкования: грамматическое, логическое, систематическое, историко-политическое, а также официальное, которое выражается в актах, издаваемых полномочными органами государства (эти акты называются актами толкования или интерпретационными актами), инеофициальное, которое дается учеными, работниками государственного аппарата в виде печатных трудов, устных выступлений.

Акт применения норм административного права включается в механизм как средство индивидуальных прав, обязанностей и мер юридической ответственности.

В административно-правовом отношении как элементе правового регулирования индивидуализируется положение той или иной нормы административного права, определяются характер, права и обязанности участников отношений.

В число правовых средств механизма административно-правового регулирования, играющих немаловажную роль в совершенствовании системы, следует включить:

методическое руководство Минюста РФ над подразделениями юстиции в федеральных органах исполнительной власти по подготовке проектов нормативных актов;

укрепление контроля над органами юстиции в субъектах РФ;

централизованную систему прокурорского надзора за законностью в деятельности исполнительной власти;

обеспечение условий формирования правосознания граждан и должностных лиц.