Пути повышения эффективности мониторинга правоприменения в рф. Понятие и особенности мониторинга правоприменения в Российской Федерации. Можно здесь вывести и три другие позиции

В идеале прогноз должен быть непрерывным.

И.В. Бестужев-Лада

За последние годы в развитии мониторинга нормативных актов наметился целый ряд позитивных моментов, в вопросах эффективности мониторинговой деятельности в целом имеет место положительная тенденция. Вместе с тем, процесс создания системы мониторинга нормативных актов идет достаточно сложно и противоречиво. Общественная значимость и практическая актуальность мониторинга нормативных актов требует принятия сегодня серьезных мер по его качественному обновлению. Это объясняется тем, что происходящие в этой сфере положительные изменения не носят еще определяющего характера. Продолжает действовать целый ряд факторов, сдерживающих развитие мониторинга нормативных актов. Это, прежде всего, организационные, финансовые, кадровые, а также политические факторы. Не разработан сам механизм мониторинга нормативных актов, практически отсутствуют его правовые основы.

Для повышения эффективности мониторинга нормативных актов, по нашему мнению, необходимо идти по пути продолжения теоретического исследования мониторинга нормативных актов как правового феномена.

В плане продолжения теоретических исследований необходимо выработать и максимально возможно унифицировать терминологию, которой следует пользоваться в процессе мониторинга и которая должна применяться всеми правотворческими субъектами, выявить и формализовать стадии мониторинга для отдельных видов нормативных актов, исследовать особенности мониторинга нормативных актов, осуществляемого в разных типах юридической деятельности. Что касается правотворчества, то по нашему мнению, все его стадии, начиная с предпроектной стадии и заканчивая стадией вступления нормативного акта в юридическую силу, нуждаются в наблюдении, анализе и, соответственно, в совершенствовании, с той целью, чтобы нормативные акты, направленные на регулирование различных общественных отношений, принятые в разных формах, были открыты не только для чиновников, но и для гражданского общества, чтобы они были доступны для субъектов правовых отношений, чтобы граждане могли свободно, без лишних усилий и затрат найти нужную норму и реализовать свои субъективных права, исполнить позитивные обвязывания, соблюдать, установленные в законодательстве запреты на совершение противоправных действий, т.е. мониторинг нормативных актов осуществляется, а точнее должен осуществляться, на всех этапах как правотворческого процесса, так и всего механизма правового регулирования.

Таким образом, следует говорить о мониторинге нормативных актов как о вспомогательной деятельности для всех этапов правового регулирования. При этом каждый этап, конечно, имеет и свои видовые особенности и методики, которые, несомненно, по прошествии времени также будут нуждаться в совершенствовании.

На пути теоретического исследования мониторинга нормативных актов потребуются дополнительные усилия по уточнению системы понятий концепции мониторинга нормативных актов, типологизации методов и средств процесса мониторинга, уяснения специфики мониторинга на проектной и правотворческой стадиях, на стадии одобрения и отклонения нормативных актов, а также на стадии их применения, их классификации и оценки в процедуре судебного разбирательства.

Конкретизируя исследования различных видов мониторинга нормативных актов необходимо четко определить задачи мониторинга на стадиях правотворчества. Здесь следует согласиться с профессором Ю.А. Тихомировым, который выделяет необходимость проведения в ходе мониторинга анализа динамики сфер, объема и методов правового регулирования, которые меняются в связи с федеральной и административными реформами и определения критериев установления предмета регулирования, концептуальных и технико-юридических требований к законопроекту и т.д 1 .

Кроме этого необходимо исследовать, как мониторинг нормативных актов связан с различными типами юридической деятельности помимо правотворчества, например на стадии реализации права, законов и иных нормативных актов. Это необходимо для создания целостной системы мониторинга нормативных актов, осуществляемого при всех типах юридической деятельности, которая, «как и система права, вообще, является многогранным, сложным, обладающим внутренними и внешними детерминантами социальным явлением, образующим целостный строй связей и закономерностей» 2 .

Важно, по нашему мнению, определить роль экспертных сообществ в структуре мониторинговой деятельности и правотворчества в целом, разработать методологию экспертного обеспечения правотворческой деятельности в системе мониторинга нормативных актов, специфику осуществления разного рода экспертиз.

В Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации создан Центр мониторинга государственного управления и права, который участвует в подготовке проектов нормативных актов, информационно-методических материалов, в проведении исследований по заказам органов государственной власти в сфере мониторинга права; разрабатывает методологию и методику, систему показателей развития объектов и субъектов мониторинга 3 .

Огромный вклад в развитие теории и методологии мониторинга нормативных актов вносят конференции, посвященные проблемам мониторинга, проводимые Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В июне 2008 года прошла уже шестая конференция, на которой были детально рассмотрены методологическая база и организационные механизмы мониторинга российского законодательства. Подобные мероприятия проводятся и в регионах. Так, уже стало традицией проведение Московской городской Думой научно-практических семинаров по проблемам мониторинга законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации, где обобщается и пропагандируется положительный опыт проведения мониторинговой деятельности, что способствует построению в России единой системы правового мониторинга.

С точки зрения организации работы системы мониторинга нормативных актов, оправданным представляется потребность в разработке положений о Центре мониторинга законодательства и правоприменительной практики и Центрах мониторинга субъектов Российской Федерации, единых форм сопровождения нормативных актов (досье нормативного акта), отработке формы, видов и периодичности взаимодействия в вопросах информационного обмена между Центром мониторинга законодательства и правоприменительной практики и Центрами мониторинга субъектов Российской Федерации, унифицированных критериев эффективности мониторинга нормативных актов.

Разработку основ теории правового мониторинга, как более широкого понятия, включающего в себя понятие мониторинга нормативных актов, проводит Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» была представлена Концепция создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации (на 2008−2012 годы) (далее Концепция), которая определила Программу создания системы мониторинга правового пространства и правоприменительной практики (далее Программа) как основного инструмента принятия законодательных решений на основе объективных критериев эффективности правотворчества и правоприменения.

Оценивая данную Программу с точки зрения организации мониторинга нормативных актов, хотелось бы высказать мнение о нецелесообразности осуществления мониторинга нормативных актов на уровне федеральных округов, как это предлагается в Программе, и необходимости включения в единую систему правового мониторинга уровень муниципальных образований, так как нормативное регулирование в основном осуществляется на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне органов местного самоуправления. Полагаем, что организация общегосударственной системы мониторинга нормативных актов позволит на ранних стадиях проводить анализ эффективности законодательства и своевременно принимать меры по его совершенствованию. В этих целях мы предлагаем внести в Программу разработанную нами Методику проведения мониторинга нормативных актов (см. Приложение 1).

С точки зрения программного обеспечения построения системы мониторинга нормативных актов, считаем целесообразным принятие федеральной и региональных программ, предусматривающих организацию системы мониторинга нормативных актов, а также Общероссийской концепции правового регулирования, выражающей законные интересы и определяющей мониторинговые мероприятия всех основных субъектов правотворчества в Российской Федерации.

Упорядочение законодательства на основе мониторинга его состояния и развития, осуществление оценки его адекватности задачам общества, деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти необходимо рассматривать в качестве составной части правовой, административной, судебной реформ в Российской Федерации. По нашему мнению, сформированному в ходе исследования важное значение для повышения эффективности мониторинга имело бы выделение мониторинга нормативных актов в качестве самостоятельного направления государственной правовой деятельности, принятие на федеральном и региональном уровнях законодательных актов по организации и проведению мониторинга нормативных актов.

Необходима также дальнейшая разработка методологической основы и научно-обоснованных индикаторов действенности мониторинга нормативных актов, широкое изучение методов подготовки кадров для проведения мониторинга, активное использование возможностей научных учреждений, институтов гражданского общества, экспертного сообщества, изучение и использование международного опыта.

Вторым важнейшим направлением повышение эффективности мониторинга нормативных актов является переход от теоретического осмысления и обоснования идеи мониторинга к практическому развертыванию полномасштабной системы мониторинга нормативных актов.

Идея создания системы мониторинга нормативных актов вошла в стадию своего практического воплощения, исторический период фрагментарного и несистемного законодательства себя исчерпал. В результате проведенного практического исследования мы приходим к выводу, что в настоящее время устойчиво действует лишь несколько компонентов мониторинга нормативных актов – это первичный анализ нормативных актов и мониторинговые исследования, необходимые для проведения правовой экспертизы, тогда как нужен единый механизм мониторинга нормативных актов, который бы пронизывал всю систему правотворчества, так и применения актов, созданных и принятых в процессе нормотворчества.

Мониторинг нормативных актов − это целый комплекс мероприятий, осуществляемых на плановой профессиональной основе в определенные сроки и, естественно, определенными субъектами. Думается, что в ближайшее время мониторинг нормативных актов станет неотъемлемым элементом государственного управления, по результатам которого уполномоченные органы или должностные лица станут принимать соответствующие меры и решения. Поэтому мы полностью разделяем точку зрения тех ученых и практиков, которые утверждают, что организация и осуществление мониторинга должны стать полномочиями государства 1 . При этом на договорной основе к этой деятельности могут привлекаться независимые специалисты, эксперты, ученые, а так же государственные и общественные деятели и целые организации, но основную организационную роль, безусловно, должно взять на себя государство.

Учитывая федеративный характер государственного устройства России, мониторинг нормативных актов невозможно осуществлять без непосредственного участия субъектов Российской Федерации.

Как уже отмечалось ранее 16 ноября 2006 года в соответствие с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 16 ноября 2007 г. № 496-СФ был создан Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (далее Центр). Его основные функции были представлены в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Этот Центр при условии отлаженной его работы, должен осуществлять функции координации научно-теоретических исследований правового мониторинга. К сожалению, об этой функции ничего не сказано в докладе, тогда как такая координация предотвратит дублирование научных исследований, оградит науку от ненужных надуманных изысканий, способствует выявлению «белых пятен» (пробелов) в науке.

Создание Центра должно решить как минимум три основных проблемы:

во-первых − это, как уже отмечалось, координация научных работ и продолжение теоретических исследований сущности мониторинга (понятийного аппарата, его функций, определению места в процессе формирования и действия права), поскольку не существует предел исследований, просто их необходимо продолжать на новом уровне осмысления и обобщения;

во-вторых, это анализ действия нормативных актов, как федеральных законов, так и актов развивающего характера, направленных на конкретизацию и детализацию положений норм законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. Для этих целей следует создать специализированный информационный фонд, где вести на каждый нормативный акт его «досье», начиная с появления идеи о его создании и заканчивая процессом отмены акта. При этом в материалах данного фонда следует фиксировать и практику реализации нормативных актов;

в-третьих, теоретические выводы, сделанные по проблемам мониторинга нормативных актов необходимо использовать для повышения квалификации парламентариев, государственных и муниципальных служащих и в учебном процессе высшей школы. Более того, специалистов в области правотворчества надо готовить специально, только тогда они будут в совершенстве владеть методиками проведения мониторинга нормативных актов.

В этой связи нами подготовлены и направлены в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации предложения по поводу организации, структуры, субъектного состава и функций Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Приложение 2).

По нашему мнению, для успешной реализации идеи мониторинга нормативных актов во всех субъектах Российской Федерации при региональных законодательных (представительных) органах следует как можно быстрее создать Центры мониторинга нормативных актов. Осуществление таких нововведений обеспечит создание не просто мощной и четкой, а научно и методологически обоснованной, комплексной системы мониторинга нормативных актов в рамках всей Российской Федерации, придаст ей характер постоянства и сбалансированности, что в итоге будет способствовать становлению режима законности в нашем государстве, повышению эффективности действия всего механизма правового регулирования.

Центры мониторинга в субъектах Российской Федерации должны иметь следующую структуру: 1) подразделение перспективных разработок и научного обеспечения мониторинга; 2) экспертное подразделение; 3) подразделение аналитических исследований; 4) подразделение систематизации законодательства.

Их основными функциями должны быть: 1) проведение мониторинга федеральных законов и иных нормативных актов, который должен включать оперативный анализ изменений федерального законодательства, выявление актов, наделяющих органы государственной власти новыми полномочиями, изымающих полномочия, иным образом регулирующих соответствующие общественные отношения; проведение постоянного контроля действующего регионального законодательства на предмет его соответствия федеральному; выявление по результатам мониторинга региональных нормативных актов подлежащих отмене, изменению, определение необходимости принятия новых актов; 2) изучение правоприменительной практики нормативных актов на территории субъекта Российской Федерации; 3) обобщение передового опыта мониторинга в правотворческом процессе, распространение его в других регионах и применение его в федеральном законотворчестве; 4) систематизация законодательства; 5) перспективное планирование мониторинговой и правотворческой деятельности.

Эффективность осуществления мониторинга нормативных актов может быть существенно повышена посредством уточнения обязанностей и функций структур, действующих в законодательных и исполнительных органах власти как федеральных, региональных, так и местных. О целесообразности такого решения говорят многие ученые. Так, например, профессор Ю.А. Тихомиров считает, что «следовало бы придать мониторингу права значение обязательной функции всех государственных и муниципальных структур в тех формах, которые соответствуют их статусу и компетенции» 1 .

Такой опыт уже есть на федеральном уровне так, например, федеральные органы исполнительной власти в лице Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и других органов исполнительной власти активно развивают свою деятельность по мониторингу нормативных актов. Министерство внутренних дел Российской Федерации осуществляет мониторинг нормативных правовых актов на программно-аппаратной основе. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, также в соответствии со своей компетенцией, проводит мониторинг нормативных актов в различных проблемных сферах общественных отношений. Министерство образования и науки Российской Федерации, Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий также откликнулись на предложение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о целесообразности наделения органов исполнительной власти типовой функцией мониторинга законодательства и включили различные элементы деятельности по мониторингу в свои нормативные акты 1 .

В Министерстве юстиции Российской Федерации осуществляется постоянный мониторинг законодательства субъектов Российской Федерации, ведомственных нормативных актов, актов органов местного самоуправления, также создано подразделение, которое непосредственно занимается вопросами мониторинга. Его основная задача – это организация работы по систематизации российского законодательства и ведению банка данных нормативно-правовых актов России 2 .

Мониторинг нормативных актов становится инструментом работы многих подразделений аппаратов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К примеру, в городе Москве предусмотрена работа по созданию общегородской системы правового мониторинга, участниками которой будут и Московская городская Дума, и Правительство Москвы, и отраслевые функциональные органы исполнительной власти города 3 . В Тамбовской области мониторинг нормативных актов проводится всеми органами исполнительной власти, структурными подразделениями администрации области в установленной сфере деятельности 1 . Мониторинг нормативных актов в Республике Коми, является обязанностью Государственно-правового управления Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми 2 . Проведение мониторинга нормативных актов возложено на Государственно-правовой департамент Правительства Вологодской области, в структуре которого создано и действует управление мониторинга нормативных правовых актов муниципальных образований. 3 .

Основные положения мониторинга нормативных актов должны найти свое отражение в федеральных законах «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», «О Федеральном Собрании – Парламенте Российской Федерации». Именно эти федеральные законы должны быть базовыми. На их основе необходимо развить принципы и функции мониторинга нормативных актов в федеральных законах «О нормотворческой деятельности Президента Российской Федерации», «О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации», а так же в законах субъектов Российской Федерации «О нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации» и т.д.

Отдельного внимания в плане повышения эффективности мониторинга нормативных актов заслуживают ежегодные докладыСовета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации о состоянии законодательства. Как было отмечено в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «политико-правовое значение мониторинга и анализа правовой системы России постоянно возрастает. Доклады, представляющие результаты этой работы, приобретают общенациональный статус. Прежде всего, благодаря широкому составу участников. Не менее важно, что данные доклады носят публичный характер, дают возможность каждому гражданину увидеть объективное измерение результатов работы органов государственной власти» 1 .

К настоящему времени подготовлено уже четыре доклада «О состоянии законодательства в Российской Федерации» по итогам 2004, 2005, 2006 и 2007 годов. Такая работа проводится и в регионах. Так, в докладе Самарской Губернской Думы «О состоянии законодательства Самарской области в 2006 году» 2 изложены основные направления и приоритеты правотворческой деятельности по сферам регулируемых общественных отношений, изложены предложения по совершенствованию нормативных актов по отраслям и подотраслям права. Кроме того Самарской Губернской Думой подготовлен еще один доклад – доклад, информирующий о законодательной деятельности за все время ее существования (с 1994 года), который содержит не только отчет о проделанной работе, но и перспективы правотворческой деятельности 3 .

Иной методологический подход к написанию доклада применен в Саратовской областной Думе. Так, в докладе «О законодательной деятельности Саратовской областной Думы в 2006 году» изложена организация законодательной деятельности и мониторинга законодательства за 2006 год. Примечательно, что в качестве приложения к докладу приведены перечень законов и законодательных инициатив Саратовской областной Думы, принятых в 2006 году 4 . Подобные доклады были подготовлены и обнародованы в Архангельском областном собрании и Законодательном собрании Пензенской области 5

Такие доклады, по нашему мнению, на сегодняшний день являются наиболее конструктивной с точки зрения методологии формой представления результатов мониторинга нормативных актов. Результаты работы над докладами каждый раз получают значительный общественный резонанс, дают новый импульс правотворчеству. В эту работу по подготовке федерального и региональных докладов о состоянии законодательства активно включились государственные органы, научные и общественные организации, экспертное сообщество, преподаватели вузов.

Однако используемая в субъектах Российской Федерации структура, доклада на наш взгляд, не позволяет в полной мере эффективно применять результаты проведенного мониторинга нормативных актов. Нам представляется, что доклады субъектов Российской Федерации, должны содержать обобщение наработанной практики мониторинга нормативных актов, состояния законодательства и правоприменительной практики.

Мы считаем, что практика ведения «досье нормативного акта» должна существенно повысить эффективность мониторинга нормативных актов и качество правотворчества, и поможет правоприменителям своевременно разобраться в новеллах законодательства. Думается, что в «досье нормативного акта» необходимо добавить сведения об авторах проекта нормативного акта и авторах всех поправок, которые были внесены в ходе его обсуждения и принятия (всякая законотворческая инициатива и всякий проект должен быть именным), сведения о наличии альтернативных проектов и хронологию его изменения и принятия.

В современных условиях развития российской государственности, сопровождаемой появлением огромного количества нормативных актов, принимаемых как на федеральном, так и на региональном уровнях, и проблем, связанных с их содержанием и формой, образовалась очевидная потребность формирования нового класса квалифицированных специалистов в сфере правотворческой деятельности. Весьма актуальной является проблема подготовки квалифицированных кадров и непосредственно в сфере мониторинга нормативных актов, т.е. специалистов аналитиков. Как отмечалось в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «именно они будут способствовать формированию правовой культуры и правосознания в обществе, поднимут законотворческую и правоприменительную деятельность на уровень современных требований» 1 . По мнению В.Ю. Туранина это должны быть «аналитики, готовые к проведению комплексной оценки нормативного акта или его проекта, взвешенной проработке его достоинств и недостатков, а так же к формированию авторских оригинальных нормотворческих решений. Специалисты новой формации должны быть не просто высококвалифицированными юристами, но и обладать совокупными знаниями в различных сферах философии, логики и лингвистики, с аналитическим и одновременно творческим складом ума» 2 . Очевидно, что специалистов такого уровня необходимо готовить и готовить целенаправленно, дополняя обычный учебный процесс нужными дисциплинами, прежде всего, в рамках государственно-правовой и конституционно-административной специализаций.

В этой связи большую актуальность приобретает идея о теоретическом обосновании такой отрасли научных знаний как «Нормография» − наука о теории и методологии нормотворчества. Вполне очевидно, что в современных условиях объективно существует необходимость включения в государственный образовательный стандарт по специальности «Юриспруденция», а затем и в программы юридических вузов и факультетов изучения курса нормографии, курса прикладного, вспомогательного характера для общей теории права и государства 3 , составной частью которого должна стать теория и методология мониторинга нормативных актов.

Думается, что решать данную проблему следует постепенно, создав научную и методическую платформу для организации учебного заведения, способного качественного подготавливать соответствующих специалистов. Нам представляется, что такое учебное заведение могло быть образовано при Федеральном Собрании Российской Федерации. Если, рассматривая данную проблему провести сравнительный анализ, то становится видно, что только у российского парламента нет своих научно-исследовательских институтов и учебных заведений. Сегодня у каждого высшего органа государственной власти, а также у многих других федеральных органов власти есть свои учебные заведения, которые планомерно с использованием современных учебных программ готовят себе кадры, а Федеральное Собрание Российской Федерации такой научной и учебной базы не имеет. Так, например, в структуре Администрации Президента Российской Федерации есть Российская академия государственной службы, Правительства Российской Федерации − Институт законодательства и сравнительного правоведения. Свою Академию создала Генеральная прокуратура Российской Федерации. А почему же Российский Парламент столь долго остается «обделенным» в решении данного вопроса?

Здесь весьма интересным будет опыт регионов. Так, например, в 1999 году на базе Саратовской государственной академии права образован Поволжский региональный институт законотворческой деятельности. Сегодня в структуру данного института входят: совет института; сектор развития регионального законодательства имущественных отношений, социальной защиты и права безопасной жизнедеятельности; клиника региональной нормотворческой деятельности; цент правовой информации, который осуществляет мониторинг проектов нормативных актов Саратовской области и анализ их применения, а также факультет нормотворческой деятельности. Институт регионального законодательства создан также при Воронежской областной думе.

Необходимо организовать подготовку квалифицированных специалистов, способных осуществлять мониторинг нормативных актов, проводить семинары и тренинги, оказывать консультативную помощь субъектам и участникам мониторинга, изучать и распространять опыт организации и ведения мониторинга, издавать печатную продукцию по популяризации (пропаганде) мониторинга нормативных актов в целях формирования благоприятного общественного мнения о нем. Уже сейчас высшим учебным заведениям необходимо предусмотреть в планах исследовательской деятельности постоянную тему мониторинг права, важной составляющей, которой должен стать мониторинг нормативных актов.

Для повышения эффективности мониторинга нормативных актов необходимо создавать и усовершенствовать информационную базу мониторинга. Во многих субъектах Российской Федерации, руководствуясь своими представлениями и возможностями, пытаются решать эту проблему − создают банки (базы) данных, в которые вносятся все законы и подзаконные нормативные акты. Так, например, в Московской областной Думе разработана концепция программно-методического комплекса в составе информационно-аналитической электронной системы «Законодательный процесс в Московской областной Думе». Данная программа позволяет держать в памяти ЭВМ все шаги работы с текстом проекта нормативного акта, начиная от постановки проблемы, определения технического задания, проработки структуры и вариантов его статей, обработки этих вариантов и фиксации рабочего текста, представляемого для дальнейшего прохождения проекта по всем инстанциям проектной стадии.

Определенные шаги в этом направлении делаются и на федеральном уровне. Так, например, в Министерстве внутренних дел Российской Федерации в рамках создания системы ведомственного мониторинга законодательства разработана автоматизированная информационно-аналитическая система мониторинга, которая должна способствовать совершенствованию деятельности системы министерства по защите прав и свобод граждан в борьбе с преступностью и обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности. 1 В Федеральной службе исполнения наказаний Российской Федерации введен в действие автоматизированный банк данных «Нормативные акты УИС», в которой формируется и ежесуточно обновляется информация о нормативных актах, регламентирующих деятельность учреждений и органов ФСИН России 2 .

Нам представляется необходимым создание Центра современной электронной обработки данных мониторинга разных уровней и видов в едином комплексе. По нашему мнению, также необходимо осуществить разработку особой электронной программы для непрерывного и постоянного пополнения банка данных о разрабатываемых и принятых нормативных актах и, что самое важное и трудное, о практике их применения с максимальной доступностью для большинства граждан страны, разработку типовых правовых показателей − как позитивных, так и негативных, которые следует сочетать с объединением ведомственных и территориальных банков информации, а также создание оригинального сайта. С этой целью нам представляется обоснованным выделение соответствующего юридического блока в рамках выполняемой программы «Электронная Россия». Создание единой информационно-аналитической базы, услугами которой могли бы пользоваться субъекты правотворчества, ученые и все заинтересованные граждане должно стать одним из основных результатов мониторинга нормативных актов.

Таким образом, в ходе рассмотрения состояния мониторинга в правотворчестве и путей повышения его эффективности мы пришли к выводу, что проводимая работа по основным направлениям мониторинга нормативных актов способствует определению состояния системы действующего законодательства, степени его адекватности фактическим общественным отношениям, научной оценке его эффективности. Указанные показатели являются важнейшими условиями повышения качества законодательства, практики его применения и повышения правовой культуры общества. Можно констатировать, что мониторинг нормативных актов становится обязательной функцией в системе правотворчества, при этом механизм осуществления данной функции, безусловно, должен совершенствоваться в целях создания современного и эффективного законодательства.

Методика сбора правоприменительной практики

Сбор правоприменительной практики осуществлялся по решениям арбитражных судов и судов общей юрисдикции. При проведении мониторинга осуществлялся сбор всех опубликованных в БД Консультант Плюс раздел Судебная практика судебных решений, в которых упоминается мониторинг правоприменения. Целью анализа являлось: выявление случаев использования результатов проведения мониторинга правоприменения; выявление сложившихся подходов понимания содержания деятельности по мониторингу правоприменения; установление основных конфликтов, связанных с проведением мониторинга правоприменения.

В ходе анализа было отобрано и проанализировано 67 судебных решений. Перечень проанализированных судебных актов приведен ниже.

Соотношение понятий мониторинг правоприменения, мониторинг законодательства, правовой мониторинг

Для начала необходимо определиться с тем, что из себя представляет мониторинг правоприменения в соответствии с действующим законодательством. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 20.05.2011 N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены):

а) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации - в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека;

б) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов - в случаях, предусмотренных федеральными законами;

в) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов - в случаях, предусмотренных актами Президента Российской Федерации;

г) нормативных правовых актов Российской Федерации - в случаях, предусмотренных ежегодными посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, иными программными документами, поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период и программами социально-экономического развития государства;

д) нормативных правовых актов Российской Федерации - в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов;

е) нормативных правовых актов Российской Федерации - в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы.

Мониторинг проводится в соответствии с планом мониторинга и согласно методике его осуществления.

Отметим, что субъектами, которые осуществляют мониторинг правоприменения, названы федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. А далее отмечается, что федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут осуществлять мониторинг по собственной инициативе. То есть, ОМС включаются в состав субъектов, которые добровольно проводят мониторинг. Кроме этого указан и ряд субъектов, которым рекомендовано участвовать в деятельности по мониторингу правоприменения.

Термин мониторинг законодательства используется достаточно часто в различных НПА. Отдельного нормативного определения данного понятия нами выявлено не было. Тем не менее, приведём несколько примеров указания на мониторинг законодательства в НПА:

«Правовое управление самостоятельно или с участием других структурных подразделений организует мониторинг законодательства и правоприменительной практики» ; «Департамент … осуществляет мониторинг законодательства и практики применения нормативных правовых актов в сфере гражданской службы» .

Эти примеры демонстрируют, что мониторинг законодательства - это деятельность, связанная с мониторингом правоприменения, но не идентичная ей, это самостоятельной процесс.

В литературе мониторинг законодательства определяется как система наблюдения, оценки, анализа и прогноза эффективности государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности .

Мониторинг законодательства и мониторинг правоприменения рассматриваются как составляющие части правового мониторинга . Мониторинг законодательства предусматривает изучение таких параметров как объём законодательного массива, виды правовых актов, количество внесённых изменений, дополнений в правовые акты и количество правовых актов, отменённых или признанных утратившими силу. А анализ правоприменения заключается в исследовании судебной практики на предмет наличия в действующем законодательстве правотворческих ошибок. Эти определения далеки от совершенства, но из них можно понять общее соотношений всех указанных понятий. То есть мониторинг законодательства и мониторинг правоприменения рассматриваются как составные части правового мониторинга, при этом они не идентичны друг другу.

Приведённый выше подход часто встречается в литературе, но на практике можно столкнуться и с другими вариантами. Так, определение того, чем является правовой мониторинг содержится в Законе г. Москвы "О правовых актах города Москвы". В соответствии с ним, правовой мониторинг – это систематический анализ и оценка реализации правовых актов, состояния отдельных сфер правового регулирования в городе Москве. А осуществляется правовой мониторинг осуществляется путем:

1. проведения экспертиз правовых актов;
2. аналитического обобщения данных правоприменительной и судебной практики о действии правовых актов;
3. проведения опросов общественного мнения по поводу содержания и действия правовых актов;
4. аналитического обобщения обращений граждан и их объединений в органы государственной власти по вопросам, затрагивающим действие правовых актов;
5. обмена между органами государственной власти информацией (сведениями) о действии правовых актов;
6. анализа и ведения учета судебных актов по делам об оспаривании правовых актов;
7. использования иных способов, не противоречащих федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, законам и иным нормативным правовым актам города Москвы.

Перейдём к непосредственному рассмотрению выявленных судебных решений.

Анализ судебной практики показал, что проблемы с разделением указанных выше понятий существуют у самых разных субъектов, осуществляющих мониторинг правоприменения или мониторинг законодательства.

Мониторинг правоприменения зачастую отождествляется даже судебными органами с мониторингом нормативных актов (мониторингом законодательства). В таких случаях сложно говорить о случайности, неточности и т.д., о чём свидетельствует та аргументация, которую суды сами приводят. Так, в одном из решений , суд апелляционной инстанции, соглашаясь с нижестоящим судом указывает следующее. В соответствии с Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» и Методикой осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 № 694 проводится мониторинг правоприменения, который предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) различных нормативных правовых актов.

Согласно части 2 статьи 27 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении своих полномочий обеспечивают соблюдение Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

При таких обстоятельствах апелляционная инстанция соглашается с доводами заинтересованных лиц о том, что обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации и федеральных законов осуществляется, в том числе, посредством мониторинга законодательства путем внесения изменений в изданные ранее акты, что является самоконтролем.

В результате, мониторинг правоприменения понимается как мониторинг законодательства, который является формой самоконтроля органов власти и выражается в том, что орган власти проверяет соответствие принятых им актов актам большей юридической силы, и, при необходимости, вносит изменения в свои акты.

Подобная проблема замечена и в деятельности органов местного самоуправления. В муниципальных актах, а также в деятельности ОМС понятия мониторинг правоприменения и мониторинг законодательства часто смешиваются или подменяют друг друга. В одном из проанализированных дел представители администрации муниципального образования, сообщая о причинах внесения изменений в один из муниципальных актов сообщили, что это было сделано в связи с проведением текущего мониторинга правовых актов администрации муниципального образования, согласно решения «Об утверждении порядка проведения органами местного самоуправления муниципального образования мониторинга правоприменения муниципальных нормативных правовых актов» и по сложившейся судебной практике рассмотрения вопросов данной категории дел .

Является ли правоприменительной деятельностью принятие нормативных актов, разработка и принятие которых предусмотрено иными нормативными правовыми актами?

В проанализированных решениях поднимается этот вопрос в отношении органов местного самоуправления. Принятие и непринятие таких актов отслеживается органами прокуратуры. Непринятие актов, в случаях, когда это предписано иным актом, например, федеральным законом, расценивается как бездействие. В одном из таких дел указывается: из материалов следует, что при проведении мониторинга правоприменительной деятельности в сфере недропользования прокуратурой Свердловской области установлено, что Администрацией Сысертского городского округа не разработан и не утвержден правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" . То есть, подобные нарушения выявляются в рамках мониторинга правоприменения.

Подобные по содержанию дела, в которых нарушения были выявлены Федеральной антимонопольной службой, имеют принципиальное отличие. В них указывается, что нарушения были выявлены не в рамках мониторинга правоприменения, а в рамках мониторинга правовых актов .

Проведение мониторинга правоприменения как должностная обязанность

В практике широко представлены споры, участникам которых являлись сотрудники органов власти, на которых было возложены осуществления мониторинга правоприменения, и которые были привлечены к дисциплинарной ответственности за ненадлежащее выполнения своих обязанностей. Эти дела интересны с точки зрения внутренней организации процесса мониторинга правоприменительной практики в государственных органах власти. Кроме этого обращает на себя внимание и то, что при этом понимается под мониторингом правоприменения.

ФАС редко, но тоже не всегда отличается правильным пониманием содержания деятельности по мониторингу правоприменения и мониторингу законодательства. Так, в соответствии с информацией, указанной в одном из дел , ФАС России направила запрос в Администрацию Липецкой области о предоставлении информации о должностном лице Администрации, ответственном за приведение нормативных правовых актов Администрации в соответствие с федеральными законами и не предпринимавшем в указанный период времени действий по отмене противоречащего ФЗ «О защите конкуренции» постановления Главы Администрации Липецкой области от 17.01.2000 №4 «О порядке проведения контроля качества и обязательной сертификации лекарственных средств на территории области».

Мы сейчас не будем останавливаться на том, что подразумевается под должностным лицом, ответственным за приведение НПА в соответствие с действующим законодательством, и какие именно действия по отмене акта Главы Администрации области он мог принять. Обратим внимание на ответ Администрации. В ответе Администрации Липецкой области указано, что таким должностным лицом является заместитель начальника Управления здравоохранения Липецкой области, в чьи обязанности входит осуществление мониторинга правоприменения законодательства , в том числе нормативных правовых актов Администрации Липецкой области. Как следует из протокола об административном правонарушении, данному должностному лицу, вменено в вину бездействие, выразившееся в том, что он в пределах своей компетенции в рамках мониторинга правоприменения законодательства :

1) своевременно не организовал работу по признанию утратившими силу противоречащих антимонопольному законодательству региональных нормативных правовых актов;

2) своевременно не организовал работу по внесению изменений в уставы ряда государственных учреждений.

В своем объяснении ответчик указал, что он недостаточно проводил мониторинг правоприменения в сфере обращения лекарственных средств из-за большого объема работы.

Суд признал данное лицо виновным в совершении правонарушения предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

Таким образом, ФАС и суд согласились с тем, что в рамках мониторинга правоприменения должностное лицо регионального органа власти должно проводить мониторинг законодательства для выявления противоречий региональных и федеральных нормативных правовых актов. При этом, такое должностное лицо должно принять меры по изменению или отмене региональных актов при выявлении противоречий, какие именно – не ясно.

Проведённый анализ выявленных подобных судебных дел позволяет говорить о некоторых особенностях, которые были нами замечены.

Во-первых, мониторинг может проводиться на основании распоряжения руководителя органа власти, безотносительно к иным актам, регулирующим проведение мониторинга правоприменения (например, Методике проведения мониторинга правоприменения или Плану мониторинга правоприменения). Так, например, Приказом руководителя Управления ЗАГС при Правительстве Республики Саха (Якутия)от 31 октября 2011 года «О мониторинге федерального законодательства и ревизии нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия), а также мониторинга правоприменения» в данном ведомстве было организовано проведение указанных действий и назначены лица, ответственные за эту работу . Обратим внимание на то, что проведение мониторинга правоприменения регламентировано тем же актом, что и мониторинг, и ревизия законодательства. При этом мониторинг правоприменения указан в последнюю очередь в качестве некого дополнения.

Во-вторых, понятия мониторинг законодательства и мониторинг правоприменения зачастую используются если и не как синонимичные, то как схожие по значению. Так, в одном из дел описывались должностные функции двух работников, при этом указывалось следующее: «проведение мониторинга правовых актов в сфере охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира - В. за период 2014-2015 годы не осуществлял мониторинга правоприменения, П. осуществляла мониторинг правовых актов за 2014 и 2015 годы, готовила соответствующие предложения в План мониторинга правоприменения» .

В-третьих, региональным законодательством проведение мониторинга правоприменения может быть возложено на отдельные органы исполнительной власти. При этом, обычно, регламентируются только сроки проведения мониторинга. Анализ практики показал, что реализация подобных требований выливается в то, что в соответствующем органе исполнительной власти данная работа поручается конкретному специалисту. Так, например, в одном из дел такой сотрудник настаивал на том, что ему было отписано к исполнению не распоряжение Губернатора Курганской области, в соответствии с которым должна быть проведена работа по мониторингу правоприменения нормативно-правовых актов Курганской области, а распоряжение, на основании которого были внесены изменения в вышеуказанное распоряжение, то есть установлен срок представления соответствующей информации в соответствии с планом мониторинга, с которым он так и не был ознакомлен, поскольку тот был отписан для исполнения другому специалисту . У таких работников возникает непонимание того, что именно им было поручено.

Отдельно стоит рассмотреть и то, как технически организован мониторинг правоприменения в деятельности сотрудников органов власти. В этом вопросе внимание привлекает обеспечение сотрудников доступом к информации, необходимой для проведения мониторинга. В судебной практике нами были выявлены несколько дел, где работники указывали на то, что не могли выполнить свои обязанности по осуществлению мониторинга правоприменения, так как их рабочие места были оснащены персональными компьютерами, на которых не были установлены специальные программы.

В первом таком деле участником спора был сотрудник ФССП России . На подобные заявления суд отметил следующее. «Довод истца о том, что на ее компьютере не было доступа к порталу ФССП России для размещения информации по мониторингу правоприменения, и не был установлен сервис технической поддержки, ввиду чего она не имела возможности отвечать на обращения специалистов территориальных отделов, и только после ее обращения со служебной запиской такой доступ был ей установлен, ввиду чего сам работодатель не обеспечил ее необходимыми средствами для выполнения указанных функций суд не принимает во внимание, поскольку в подобном бездействии истца не усматривает вины работодателя. Руководитель УФССП не может обладать информацией обеспечены ли подчиненные ей сотрудники необходимыми информационными базами и иными средствами, необходимыми для выполнения трудовой функции, и в данном случае ничто не мешало истцу проявить должную инициативу, стремление выполнить качественно возложенные на нее функции и обратиться с соответствующей служебной запиской не в момент рассмотрения настоящего, а ранее. Истец не отрицала того обстоятельства, что ее служебная записка по установлению ей доступа к порталу ФССП России и сервиса технической поддержки была исполнена в течение 1-2 дней, что по мнению суда свидетельствует о том, что работодатель не проигнорировал свои обязанности и в рекордно короткие сроки исполнил обращение истца. Между тем, суд приходит к выводу, что подобное равнодушное отношение к исполнению своих должностных обязанностей, не проявление должной и необходимой инициативы, в данном случае инициативы установить специальное программное обеспечение на персональном компьютере, свидетельствует как о соответствующем личном вкладе работника в обеспечение выполнения задач, возложенных на УФССП, так и качестве выполнения работником заданий и эффективности достигнутых результатов».

Во втором деле, сотрудник Правительства Рязанской области настаивал среди прочего на том, что не имел источников информации для исполнения поручения о проведении мониторинга правоприменения. Анализируя сложившуюся ситуацию суд пришёл к следующему выводу. Правила и порядок проведения мониторинга правоприменения установлены Методикой осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации. В соответствии с п. 6 указанной Методики при осуществлении мониторинга правоприменения используется: практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов; практика деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов; информация о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, поступившая от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, а также из Общественной палаты Российской Федерации, государственных корпораций, фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федерального закона; информация, поступившая из общественных, научных, правозащитных и иных организаций; информация, почерпнутая из средств массовой информации; информация, поступившая от граждан; информация, поступившая из иных источников. В судебном заседании установлено и не оспаривалось истцом, что все сотрудники отдела имели свободный доступ к официальным сайтам соответствующих органов и различным справочным правовым системам («Консультант», «Гарант»). Также в судебном заседании установлено, что в правовое управление в соответствии с государственными контрактами на оказание услуг по распространению периодических печатных изданий для обеспечения работы аппарата Правительства Рязанской области во втором полугодии 2014 г. и первом полугодии 2015 г. № своевременно доставлялись следующие периодические печатные издания: газета «Российская газета», газета «Комсомольская правда», газета «Рязанские ведомости», журнал «Новые законы и нормативные акты», «Бюллетень Министерства юстиции Федерации Российской Федерации», бюллетень «Собрание законодательства Российской», «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации», «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», доступ к которым имелся у сотрудников правового управления. Установлено и не оспаривается истцом наличие доступа к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», в которой имеются сайты периодических печатных изданий и иных средств массовой информации. Вместе с тем, при осуществлении анализа реализации законодательства возможно использование любой другой информации, поступившей из иных источников (п. «ж» Методики осуществления мониторинга). С просьбами об обеспечении отдела иными источниками информации в целях проведения анализа реализации законодательства истец к начальнику правового управления не обращался .

Антикоррупционная экспертиза и мониторинг правоприменения

Сегодня действует специальный Закон об антикоррупционной экспертизе . Этот акт устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Перечисляя субъектов, проводящих антикоррупционную экспертизу названы, в том числе, органы, организации, их должностные лица, которые проводят экспертизу соответствии с данным Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.

Указанный закон тесно связывает проведение антикоррупционной экспертизы с мониторингом правоприменения.

Так, статья 3 данного Закона, затрагивающая порядок проведения экспертизы, четыре раза упоминает мониторинг правоприменения.

1. Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
2. Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения .
3. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами, организациями, проводится органами, организациями, которым переданы полномочия реорганизованных и (или) упраздненных органов, организаций, .
4. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами, организациями, полномочия которых при реорганизации и (или) упразднении не переданы, проводится органом, к компетенции которого относится осуществление функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности, при мониторинге применения данных нормативных правовых актов .

Для нас интересны случаи 2-4. Забегая вперёд отметим, что в судебной практике массово представлены дела, в которых поднимается вопрос о проведении органами местного самоуправления мониторинга правоприменения для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принятых ими.

Принято специальное Постановление Правительства РФ , которое должно было закрепить правила и методику проведения такой экспертизы. Однако, анализ этого акта показывает, что его положения недостаточно затрагивают вопросы организации проведения антикоррупционной экспертизы различными субъектами, и не определяют место мониторинга правоприменения в этой деятельности.

Кроме этого, в Законе, в одном из положений указано, что антикоррупционная экспертиза проводится не только при мониторинге праовприменения, но и при проведении правовой экспертизы. Что это такое – отдельный вопрос. К примеру, положение Закона г. Москвы даёт определение этого понятия, распространяя его только на проекты НПА. Так, правовая экспертиза проектов правовых актов - исследование, направленное на определение соответствия проектов правовых актов общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, правовым актам более высокой юридической силы, требованиям юридической техники.

Изучение описанных вопросов на примере отобранных судебных решений позволило выявить несколько основных ситуаций, которые представлены в правоприменительной практике.

Если органы местного самоуправления антикоррупционные экспертизы принятых ими актов не проводят, то их бездействие признаётся противоречащим закону. Руководствуются при этом органы прокуратуры региональными и муниципальными нормативными актами, но в первую очередь обращают внимание на п. 2 ст. 6 Федерального закона № 273 - ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции», ст. 2, п. 3 ч. 1 и ч. 4 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ от 17 июля 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В таких делах заявители требуют обязать определённые органы местного самоуправления провести антикоррупционную экспертизу конкретных муниципальных актов в рамках мониторинга правоприменения.

Подобные требования (которые повторяют суды удовлетворяя их) выглядят примерно так:

Обязать администрацию Садовского сельского поселения Аннинского муниципального района Воронежской области в месячный срок в рамках мониторинга правоприменения нормативных правовых актов провести антикоррупционную экспертизу постановления №105 от 23.08.2011 «Об утверждении Положения о защите персональных данных работников администрации Садовского сельского поселения Аннинского муниципального района Воронежской области». Обязать Совет народных депутатов Садовского сельского поселения Аннинского муниципального района Воронежской области в месячный срок в рамках мониторинга правоприменения нормативных правовых актов провести антикоррупционную экспертизу решений:

- №34 от 25.08.2011 «О внесении изменений в решение Совета народных депутатов Садовского сельского поселения №20 от 26.06.2008 года «Об утверждении Положения по оплате труда выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих Садовского сельского поселения Аннинского муниципального района Воронежской области»;

- №36 от 25.08.2011 «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения муниципальных служащих Садовского сельского поселения Аннинского муниципального района Воронежской области» №35 от 25.08.2011 и т.д.

Неисполнение обязанности по проведению антикоррупционной экспертизы выявляется прокуратурой. При этом прокуратура может проверить не только отдельное муниципальное образования, а сразу несколько, после чего обратиться в суд по поводу бездействия каждого, в котором не соблюдаются указанные выше требования. К примеру, нами был обнаружен целый ряд однотипных дел, рассмотренных судами Кемеровской области, где было установлено незаконное бездействие ОМС сразу 9 муниципальных образований.

При выявлении подобного бездействия суд может как просто обязать ОМС проводить мониторинг муниципальных правовых актов, так и конкретизировать эту обязанность, например так: «осуществлять проведение мониторинга правоприменения положений муниципальных правовых актов, связанных с повседневными потребностями граждан, с целью выявления противоречий, избыточного регулирования и сложных для восприятия положений, которые способствуют проявлениям коррупции и тормозят развитие правовой грамотности граждан» .

Суды отметили отдельно, что проведение антикоррупционной экспертизы является обязанностью, а не правом организаций, принимающих нормативные правовые акты. Иными словами, суды на основании действующего законодательства придерживаются позиции, согласно которой проведение антикоррупционной экспертизы является обязательным. Сама антикоррупционная экспертиза актов проводится при их правовой экспертизе и при мониторинге их применения. То есть, мониторинг правоприменения это один из процессов, в рамках которого осуществляется антикоррупционная экспертиза акта. При этом, в силу п. 4 Указа Президента РФ от 20 мая 2011 года № 657, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления могут осуществлять мониторинг по собственной инициативе. Это положение порождает предположения о том, что ОМС участвуют в мониторинге правоприменения на добровольных началах. Однако эти положения следует толковать так, что указанные субъекты могут дополнительно добровольно проводить мониторинг правоприменения актов, принятых не ими. А проведение мониторинга нормативных правовых актов принятых ими самими является обязательным.

При рассмотрении подобных дел обычно также выясняется, что не принят муниципальный акт, регламентирующий проведение антикоррупционной экспертизы. Суды обращают внимание и на это, оценивая подобное как бездействие, противоречащее действующему законодательству. В резулятивной части решения при этом указывается, что орган местного самоуправления обязан разработать и принять нормативный правовой акт, регламентирующий порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов исполнительного органа муниципального образования . Учитывая, что сам суд указывает на необходимость проведения такой экспертизы в рамках мониторинга правоприменения, орган местного самоуправления должен будет отразить этот подход в том акте, который по решению суда он обязан разработать. Иными словами, все органы и организации должны иметь локальный нормативный правовой акт, регламентирующий порядок проведения мониторинга правоприменения принятого ими акта.

Прочие споры, представленные в практике незначительным числом дел

Оспаривание нормативных актов

Результаты мониторинга правоприменения указываются прокуратурой в качестве обоснования требований при оспаривании нормативных актов. Так, прокуратурой города Череповца в ходе мониторинга правоприменения было установлено, что абзац 7 пункта 2.1 Порядка выплаты денежной компенсации на оплату расходов по найму (поднайму) жилых помещений противоречит федеральному законодательству. Выплата денежной компенсации на оплату расходов по найму (поднайму) жилых помещений является муниципальной услугой, предоставление которой подлежит регулированию в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Прилагаемые заявителем сведения, указанные в абзаце 7 пункта 2.1 Порядка, не входят в перечень документов, определенный частью 6 статьи 7 указанного Закона. Документально оформленные сведения в данном случае подлежат самостоятельному получению органом, предоставляющим муниципальную услугу (управлением образования мэрии города) с использованием межведомственного информационного взаимодействия в порядке, установленном статьями 7.1, 7.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Рассматриваемый нормативный акт возлагает на граждан не предусмотренные федеральным законодательством обязанности . В данном случае мы видим, что прокуратурой было выявлено несоответствие одного нормативного акта другому, большей юридической силы. Это не является анализом правоприменения. В данном случае под мониторингом правоприменения скорее выступает мониторинг законодательства. Подобные дела с участием прокуратуры по поводу оспаривания нормативных актов встречались в ходе анализа неоднократно .

Результаты мониторинга правоприменения в нормотворчестве

В одном из дел проведённый мониторинг правоприменения был указан как одно из обстоятельств, позволивших создать новое нормативное регулирование, взамен того, которое было признано неэффективным. Так, предлагаемый в ранее действовавшей части 6 статьи 43 Закона о полиции порядок назначения и выплаты ежемесячной денежной компенсации сотрудникам органов внутренних дел в связи со значительным количеством условий для ее назначения (установление стойкой утраты трудоспособности, установление процента утраты трудоспособности, определение группы инвалидности) на практике оказался не в полной мере эффективным.

В целях исправления сложившейся ситуации и для установления нового механизма предоставления ежемесячной денежной компенсации рассматриваемой категории лиц, а также в соответствии с результатами мониторинга правоприменения был разработан, прошел все необходимые согласования, принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и подписан Президентом Российской Федерации Федеральный закон от 12 февраля 2015 г. N 15-ФЗ "О внесении изменения в статью 43 Федерального закона "О полиции" .

Мониторинг правоприменения как политическая деятельность

Деятельность по мониторингу правоприменения, которая своим итогом имеет отчёты о состоянии правоприменительной практики, предложения по совершенствованию действующего законодательства и т.д. рассматривается как подтверждение политической деятельности в делах по привлечению к ответственности по ст. 19.34 КоАП РФ.

Примеры такой политической деятельности:

Так, руководитель организации, являясь экспертом Общероссийского миграционного форума, принимала активное участие в выработке предложений форума по внесению изменений в действующее законодательство, которые были направлены в органы государственной власти.

С ее участием подготовлены следующие предложения: урегулировать правовой статус отдельных категорий трудовых мигрантов (миграционную амнистию), включая недокументированных мигрантов, въезд которым в Россию запрещен за совершение незначительных административных правонарушений; включить в п. 2 ст. 185.1 Гражданского кодекса Российской Федерации и п. 2 ст. 53 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации положения об обязанности удостоверения начальниками специальных учреждений временного содержания иностранных граждан ФМС России доверенностей находящимся в них иностранным гражданам и лицам без гражданства и приравнивания таких доверенностей к нотариально удостоверенным; содействовать внедрению идеи о создании муниципальной милиции .

В другом деле политической деятельностью были признаны подготовка и распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий материалов о несовершенстве законодательства и неэффективности правоприменения в сфере осуществления уголовного преследования преступников, публикация брошюр под названием "Создание спецподразделений СК РФ как способ решения проблемы неэффективного расследования пыток" и сборников "Правовой мониторинг апелляционного производства в порядке главы 45.1 УПК РФ: итоговые выводы" и "Правовой мониторинг судебной практики рассмотрения уголовных дел в апелляционной инстанции. Часть 2". Суд установил, что форма и характер преподнесения данной информации указывают на то обстоятельство, что Организация и ее участники не согласны с проводимой органами государственной власти Российской Федерации политикой в обозначенной сфере, дается отрицательная оценка их действиям в указанных направлениях в целях формирования у потенциальных читателей негативного общественного мнения .

Требования граждан и юридических лиц о проведении мониторинга правоприменения

В одном из дел заявитель настаивал на том, что ряд органов местного самоуправления и органов государственной власти не исполняют свои обязанности, а именно, они не осуществляют контроль и надзор за правоприменительной практикой с целью совершенствования правовой системы Российской Федерации и противодействия коррупции, а также не исполняют пункты 2, 3, 8, 9 Постановления Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации». Оценивая данные доводы суд отметил, что указанные нормы носят общий характер и их возможное несоблюдение не влечет нарушение прав хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности .

В практике встречаются и споры, где ответчиками выступают ряд юридических лиц и орган государственной власти. При этом к данному органу предъявляются требования, связанные с тем, что он не проводит мониторинг правоприменения в отношении деятельности различных юридических лиц. Примером такого органа власти может быть ФАС. Так, в одном из дел было заявлено требование признать право требовать исполнения Указа Президента РФ № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», приняв его к исполнению, признав власть Президента РФ, установленную Конституцией РФ .

На подобные требования суд ответил, что согласно п. 2 Положения о мониторинге правоприменения в РФ, утвержденного указом Президента РФ от 20.05.2011 г. № 657, указанный мониторинг направлен на обеспечение принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов РФ. Между тем, Истец ставит вопрос не о принятии, изменении или признании утратившими силу нормативных правовых актов РФ, а о соответствии деятельности коммерческих организации и органов власти действующему законодательству. Таким образом, проведение мониторинга правоприменения по требованию Истца не представляется возможным.

Мониторинг правоприменения?

Мониторинг правоприменения может (по мнению некоторых должностных лиц и органов власти) подразумевать и действия, которые сложно назвать связанными с анализом правоприменительной деятельности. Так, например, на основании распоряжения Губернатора от 05.07.2012 года № 254-р «О некоторых мерах по организации мониторинга правоприменения законодательства об административных правонарушениях в сфере благоустройства», которым на должностные лица возложена обязанность ежемесячно проводить мониторинг нарушений в сфере благоустройства, был проведён осмотра здания принадлежащего юридическому лицу, в ходе которого было выявлено совершенное директором нарушение установленных правилами благоустройства территории муниципального образования «город Ульяновск». требований к внешнему виду фасадов и ограждений зданий и сооружений . Подобное понимание порядка проведения мониторинга правоприменения выявлено в нескольких делах, рассмотренных в Ульяновской области .

Мониторинг правоприменения ассоциируют не только с мониторингом правовых актов, но и с другими понятиями. Так, положением о министерстве сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Краснодарского края, утвержденным постановлением главы администрации Краснодарского края от 28.06.2012 № 741, министерство «регулярно осуществляет мониторинг производственных показателей и текущего имущественного положения предприятий из отрасли перерабатывающей промышленности Краснодарского края». Как следует из указанного Положения в целях выполнения поставленных задач министерство в установленном законодательством порядке осуществляет, в том числе, следующие функции: проводит мониторинг мелиорированных земель, мониторинг состояния мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений, находящихся в государственной собственности Краснодарского края, участвует в проведении мониторинга плодородия земель сельскохозяйственного назначения, осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации и Краснодарского края мониторинг правоприменения нормативных правовых актов, принимаемых министерством .

Результаты мониторинга правоприменения как обоснование позиции по делу

Среди проанализированных дел был обнаружен только один спор, где результаты проведённого мониторинга правоприменения были использованы для обоснования заявленных требований. При этом суд принял заявленный довод. Суд сам указал: «заслуживают внимание доводы истца о том, что … докладом о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2013 год", подготовленным Правительством РФ в целях обеспечения реализации Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. N 657, подтверждается, что такая правоприменительная практика к настоящему времени сложилась» .

Основные выводы

1. Мониторинг правоприменения является деятельностью, цели, задачи, содержание и особенности которой понимаются самым различным образом как органами власти, так и организациями, и гражданами. Это порождает смешение и путаницу среди понятий мониторинг правоприменения, правовой мониторинг, мониторинг законодательства и т.д. Подобные проблемы наблюдаются не только на этапе применения актов, но и при создании НПА. Можно встретить одинаковые термины в разных НПА, за которыми будет скрыто совершенно отличное друг от друга значение. Причиной этому можно назвать отсутствие чётких определений этих понятий в федеральном законодательстве. Однако, необходимо признать, что это не единственная причина. Мы продемонстрировали случаи, когда, например, правоприменением называют то, что им не является и являться не могло. Это уже связано с профессиональной подготовкой тех лиц, которые допускают подобные ошибки.
2. Обобщая проанализированные споры, связанные с проведением антикоррупционной экспертизы НПА можно сделать вывод, что все органы и организации, принимающие НПА, должны осуществлять мониторинг их применения. Порядок проведения такого мониторинг должен быть регламентирован их собственным актом. И стоит отметить, что такие акты часто оказываются не приняты. А принятые акты могут существенно различаться, что затрудняет обобщение полученных разными субъектами результатов. Несмотря на то, что такой мониторинг правоприменения направлен на выявление только коррупциогенных факторов в актах отдельных органов и организаций, список этих факторов таков, что обобщение результатов такого мониторинга было бы крайне полезно для совершенствования действующего законодательства.
3. В тех делах, где анализировалась работа отдельных сотрудников органов власти по проведению мониторинга правоприменения не было встречено указаний на закрытые источники получения информации для анализа. Более того, в качестве таких источников были названы системы Консультант и Гарант, СМИ и др. Это вызывает вопросы о том, а как анализируется правоприменительная практика, не подлежащая размещению в открытых источниках. Ведь анализ такой практики доступен только для самого органа, осуществляющего правоприменение, а исключение её из числа источников информации для анализа делает результаты анализа неполными. А если достаточно анализа информации, размещённой в открытых источниках, то почему органами власти так мало внимания уделяется тем исследованиям по мониторингу правоприменения, которые проводятся в различных научных центрах и в основе которых лежит информация, полученная из тех же самых открытых источников.

Список проанализированных судебных решений:

1. Апелляционное определение Белгородского областного суда от 17.05.2016 N 33-2089/2016;
2. Апелляционное Определение Верховного суда Республики Соха (Якутия) от 8 октября 2014 года по делу № 33-3533-14;
3. Апелляционное определение Вологодского областного суда от 05.07.2017 N 33-3379/2017;
4. Апелляционное определение Вологодского областного суда от 1 августа 2014 года по делу № 33-3615-2014;
5. Апелляционное определение Вологодского областного суда от 28 сентября 2012 года по делу № 33-4082-2012;
6. Апелляционное определение Вологодского областного суда от 30 октября 2013 года по делу № 33-4493-2013;
7. Апелляционное определение Курганского областного суда от … по делу № 33-747-2013;
8. Определение АС Новгородской области от 11 июля 2013 года по делу № А44-1691-2013;
9. Постановление Верх-Исетского районного суда города Екатеринбурга от 08.02.2017 по делу N 5-18/2017;
10. Постановление Киреевского районного суда г. Тулы от 4 июля 2016 года по делу №;
11. Постановление Мирового судьи судебного участка № 2 Вологодской области от 17 мая 2016 года по делу № 5-2-421-2016;
12. Постановление Мирового судьи судебного участка № 4 Заволжского судебного района города Ульяновска от 27 ноября 2014 года по делу № 5-665-2014;
13. Постановление Одиннадцатого ААС от 28 июля 2011 года по делу № А65-5131-2011;
14. Постановление Одиннадцатого ААС от 30 апреля 2013 года по делу № А65-31738-2012;
15. Постановление Первого ААС от 20 июля 2015 года по делу № А11-7594-2014;
16. Постановление Пятнадцатого ААС от 6 мая 2015 года по делу № А32-2537-2013 (15АП-5480-2015);
17. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.05.2015 N 15АП-5480/2015 по делу N А32-2537/2013;
18. Постановление Седьмого ААС от 20 мая 2013 года по делу № А27-13195-2012;
19. Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.11.2017 N 17АП-16709/2017-АК по делу N А60-34608/2017;
20. Постановление ФАС Поволжского округа от 20 октября 2011 года по делу № А65-5131-2011;
21. Постановление Шестнадцатого ААС от 17 марта 2014 года по делу № А25-1513-2013;
22. Решение Аннинского районного суда Воронежской области от 12 декабря 2011 года по делу № 2-636-2011;
23. Решение Аннинского районного суда Воронежской области от 9 декабря 2011 года по делу № 2-641-2011;
24. Решение АС Владимирской области от 23 марта 2015 года по делу № А11-7594-2014;
25. Решение АС Карачаево-Черкесской Республики от 23 декабря 2013 года по делу № А251513-2013;
26. Решение АС Липецкой области от 26 апреля 2013 года по делу № А36-886-2013;
27. Решение АС Нижегородской области от 17 ноября 2011 года по делу № А43-17549-2011;
28. Решение АС Нижегородской области от 28 августа 2013 года по делу № А43-7678-2013;
29. Решение АС Республики Татарстан от 13 мая 2011 года по делу № А65-5131-2011;
30. Решение АС Республики Татарстан от 18 февраля 2013 года по делу № А65-31738-2012;
31. Решение Выселковского районного суда Краснодарского края от 19 августа 2014 года по делу № 2-1098-14;
32. Решение Ессентукского городского суда Ставропольского края от 18 июня 2014 года по делу №;
33. Решение Заводского районного суда г. Орла от 27 марта 2015 года по делу № 2-440-2015;
34. Решение Куйбышевского районного суда Новосибирской области от 15 июня 2012 года по делу № 2-613-2012;
35. Решение Кызылского городского суда Республики Тыва от 17 февраля 2015 года по делу № 12-251-2015 (5-1125-14);
36. Решение Ленинского районного суда г. Пензы от 15 января 2013 года по делу №;
37. Решение Ленинского районного суда г. Ульяновска от 26 июня 2015 года по делу № 12-402-2015;
38. Решение Ленинского районного суда города Ульяновска от 16.06.2015 по делу N 12-366/15;
39. Решение Липецкого областного суда от 21 ноября 2017 года по делу № 3а-40-2017;
40. Решение Нехаевского районного суда Вологодской области от 18 октября 2013 года по делу №;
41. Решение Новокузнецкого районного суда Кемеровской области от … по делу № ;
42. Решение Новоселицкого районного суда Ставропольского края от 19 апреля 2017 года по делу № «а-180-17;
43. Решение Октябрьского районного суда г. Владимира от 14 января 2014 года по делу № 12-30-2014;
44. Решение Печёрского районного суда Псковской области по делу № 2-82-2012;
45. Решение Смольнинского районного суда города Санкт-Петербурга от 31.05.2016 по делу N 2-1882/2016~М-1388/2016;
46. Решение Советского районного суда г. Нижний Новгород от … по делу № 2-2209-2015;
47. Решение Советского районного суда г. Рязани от 28 мая 2015 года по делу №;
48. Решение Советского районного суда города Нижнего Новгорода от 03.04.2015 по делу N 2-2209/2015~М-1111/2015;
49. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1520/2016;
50. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1521/2016;
51. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1522/2016;
52. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1523/2016;
53. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1524/2016;
54. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1525/2016;
55. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1526/2016;
56. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1527/2016;
57. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-680/2017
58. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-679/2017;
59. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-681/2017;
60. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-682/2017;
61. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-683/2017;
62. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-684/2017;
63. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-685/2017;
64. Решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 14 мая 2014 года по делу № 2-3683-2014;
65. Решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 2 августа 2012 года по делу №;
66. Решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 5 августа 2013 года по делу № 2-4899-2013;
67. Решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 6 августа 2014 года по делу № 2-6418-14.

Приказ Генпрокуратуры России от 17.09.2007 N 144

Приказ Минтруда России от 12.01.2015 N 1

Экспертиза: юридический словарь-справочник под ред. Малько А.В. Проспект, 2017

Юридическая техника: юридический словарь-справочник 2-е издание под ред. Малько А.В. Проспект, 2017

Ст. 30 Закона г. Москвы от 08.07.2009 N 25 "О правовых актах города Москвы"

Решение Аннинского районного суда Воронежской области от 9 декабря 2011 года по делу № 2-641-2011; Решение Аннинского районного суда Воронежской области от 12 декабря 2011 года по делу № 2-636-2011 Постановление Первого ААС от 20 июля 2015 года по делу № А11-7594-2014

Постановление Мирового судьи судебного участка № 4 Заволжского судебного района города Ульяновска от 27 ноября 2014 года по делу № 5-665-2014

Москва, 14.05.2009г., 10:00
Московская городская Дума

Тезисы выступления на Пятом межрегиональном научно-практическом семинаре «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах РФ: опыт и пути совершенствования»

Институализация системы правового мониторинга в Российской Федерации и субъектах РФ

Снизить степень разбалансированности в механизмах принятия и реализации политико-правовых решений может система мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Она необходима как инструмент оценки эффективности проводимых преобразований в системе конституционных ценностей и как механизм, способствующий своевременному реагированию на несовершенство правового регулирования и проблемы правоприменительной практики. Осуществление стратегически мотивированной, взвешенной правотворческой деятельности невозможно без осуществления в масштабах страны комплексного анализа всех сфер общественных отношений, нормативных правовых актов и практики их применения.

Необходимо сформировать систему, обеспечивающую реализацию основополагающего конституционного принципа, определяющего сущность государства, государственной власти и государственной деятельности публичных институтов Российской Федерации: права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием; признание, соблюдение и защита прав и свобод граждан - обязанность государства.

Некоторые шаги в создании этой системы уже приняты на уровне Российской Федерации и субъектов Федерации.

Так, в частности, предложенная в результате анализа правоприменения многими специалистами модель "досье закона" нашла свое развитие в различных формах, разрабатываемых и применяемых государственными и общественными институтами, информационно-справочными системами как на уровне государственной власти Российской Федерации, так и на уровне государственной власти субъектов Федерации, а также в системе местного самоуправления.

Субъектами мониторинга закона предлагается считать органы государственной власти, иные государственные органы и их должностные лица, а также специально созданные указанными органами структуры, которые в соответствии с законодательством обладают полномочиями по осуществлению государственного контроля за состоянием законодательства.

Среди организационных мероприятий, направленных на организацию мониторинга закона и обеспечивающих его эффективное проведение, можно назвать, например, следующие: создание специальных органов или подразделений для осуществления мониторинга закона; обеспечение взаимодействия субъектов и участников мониторинга закона в ходе его проведения; обеспечение необходимого и достаточного организационного сопровождения деятельности субъектов и участников мониторинга закона. Также необходимо создание специализированных субъектов и участников мониторинга либо органов или структурных подразделений в составе субъектов и участников мониторинга. Например, в целях организации макроанализа состояния законодательства РФ, а также для выработки и утверждения методологии мониторинга правовой системы предлагается создать Всероссийский центр мониторинга права под патронатом Президента РФ и при активном участии Федерального Собрания. Мы знаем, что уже было принято решение о создании Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики при Совете Федерации Федерального Собрания РФ.

Говоря об участниках мониторинга права в более широком смысле, я бы хотел все-таки остановиться на тех субъектах мониторинга, на которых направлено действие того или иного закона. Сейчас мы говорим все-таки больше о контроле за правоприменением сверху (контроль самих правоприменителей или законодателей) или со стороны (контроль научного сообщества и выработка рекомендаций). На мой взгляд, необходимым элементом правового мониторинга должна быть оценка воздействия самих субъектов воздействия того или иного нормативного акта. И в данном случае эта оценка может быть получена только на основе обратной связи субъектов РФ с этой группой участников мониторинга. Эта обратная связь может быть выстроена либо в виде приема и оценки соответствующей информации (обращений, заявлений либо жалоб относительно практики применения того или иного нормативного акта) либо в виде получения статистической информации (своеобразных опросников, рассылаемых по выборке из тех субъектов, на кого направлено действие нормативного акта, оцениваемого с точки зрения эффективности его применения). В целом, необходимо построение системы обратной связи для выявления так называемой правоприменительной реакции субъекта воздействия нормативного акта. Без этой системы, являющейся неотъемлемой частью правового мониторинга, невозможно получить объективную информацию об эффективности правоприменения и, в конечном счете, оценить эффективность всего российского законодательства.

А иначе практически неосуществимо планирование приоритетов законодательной и дугой правотворческой работы. То есть реализация законодательных решений осуществляется неэффективно, а заявленные цели достигаются не всегда. При этом нестабильность законодательства наносит ущерб обществу. В условиях постоянно изменяющегося законодательства ни граждане России, ни деловое сообщество не в состоянии спланировать свою жизнь даже на среднесрочную перспективу. Это подрывает доверие общества к власти, порождает чувство неуверенности в завтрашнем дне, заставляет каждого решать только текущие задачи, не задумываясь о грядущих поколениях, так что нам есть над чем работать в законодательном плане.

Радченко Владимир Иванович

кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист Российской Федерации, г. Москва

E-mail: [email protected]

Мониторинг правоприменения. Определение эффективности правового регулирования

Рассматривается методология разработки нормативных актов на основе мониторинга правоприменения существующих актов, методов выявления практического эффекта нормативных правовых актов. Показывается, что эффективность мониторинга повышается, если он сочетается с юридическим прогнозированием, определяются условия, которым должен соответствовать прогноз законодательства. Определяется структура правового акта.

Ключевые слова: коррупция, эффективность законодательства, статистические методы, экстраполяция, прогнозирование, общественное мнение, экспертные оценки.

Современное состояние российского законодательства пока еще во многом не отвечает общественным потребностям. В зависимости от того, насколько технологично и адекватно состоянию общества сформирована законодательная база, право (как совокупность правовых норм) может либо способствовать общественно-экономическому прогрессу, либо тормозить его и даже наносить обществу прямой ущерб. Поспешность в разработке и принятии законов, пренебрежение правилами юридической техники породили такие негативные явления, как недостаточная системная сбалансированность, пробельность, экономическая необеспеченность и несоответствие реалиям общественного развития многих конструкций российского законодательства. Мониторинг правоприменения включает в себя не только выявление негативных и позитивных сторон нормативного материала, но и поиск путей его совершенствования.

В отечественной юридической науке подробно разработаны вопросы о формах и методах определения эффективности законодательства. Как и любой другой вид научной деятельности, определение эффективности его применения предполагает использование определенной совокупности (системы) приемов и операций, ведущих к достижению поставленной цели.

Проблема методов выявления практического эффекта нормативных правовых актов неоднократно становилась предметом научных исследований в теории развития законодательства .

Методологию исследования эффективности правового регулирования можно выстроить следующим образом.

Для фактографических методов характерно базирование на фактически имеющемся материале об объекте мониторинга, информации об его прошлом развитии. Данная группа методов может быть реализована в следующей последовательности:

а) определение оптимально полного перечня фактографических данных об объекте мониторинга;

б) установление источников информации, содержащих в себе данные об исследуемом объекте (данные правового мониторинга, универсальные и специализированные базы данных о законодательстве и правоприменительной практике, например: данные судебных органов и органов исполнительной власти, электронных справочных правовых систем, налоговых органов, средств массовой информации, статистической информации и др.);

в) анализ и оценка (участниками рабочей группы или экспертами) полученных данных (ко-

личественных, качественных) об объекте в соответствии с целью мониторинга.

Практическое значение применения фактографических методов в деятельности по совершенствованию законодательства и эффективности его применения состоит в выявлении «болевых точек» и позитивных практик правового регулирования. Впоследствии полученный материал могут служить исходным материалом для подготовки сценариев развития нормативного поля, а также использоваться при определении возможных путей преодоления проблемных ситуаций и закрепления позитивных практик.

Статистический метод определяет совокупность приемов обработки количественной информации об объекте по принципу выявления содержащихся в ней математических закономерностей развития и математических взаимосвязей и характеристик с целью получения оптимальных моделей нормативного регулирования. Отдельные статистические приемы (построение различных видов графиков, диаграмм динамического развития объекта прогнозирования и т.д.) могут использоваться при применении фактографических, а также при экстраполяции сложившихся тенденций развития законодательства и эффективности его применения.

Экстраполяция является важным исследовательским методом и характеризуется перенесением прошлого и настоящего состояния исследуемого объекта на его будущее состояние1. Широкое использование экстраполяция находит в аналитической работе, при постановке диагноза, осуществлении прогнозирования . Экстраполяция, осуществляемая при построении сценариев развития законодательства и эффективности его применения, характеризуется распространением выводов, полученных при изучении прошлого и текущего состояния исследуемого объекта (в конкретных временных и пространственных рамках) на его будущее состояние.

Так, в период с 1991 по 2001 годы судимость в России выросла с 593 тыс. человек до 1млн. 244тыс человек, а число осужденных к лишению свободы - с 207 тыс. до 368 тыс. Применяя метод экстраполяции, можно было прогнозировать, что к 2011 году судимость достигнет 2,5 млн. человек, а приговоренных к лишению свободы - 655 тыс. Эта тенденция была пресечена введением

1 См., например: Новый энциклопедический словарь М., 2002. С. 1391, Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцев Е.Б. Современный экономический словарь. М., 1997. С. 400 и т.д.

в действие двух федеральных законов: Кодекса об административных правонарушениях (от 20 декабря 2001 г. № 195-ФЗ) и о внесении изменений и дополнен в Уголовный кодекс (от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ), которыми многие деяния были декриминализованы, а санкции ряда статей УК РФ существенно смягчены. В результате в 2003 и 2004 годах число осужденных сократилось на треть, а приговоренных к лишению свободы - более чем на 100 тыс. человек, и, несмотря на некоторый рост в последующие годы, эти показатели в 2009 году остаются значительно более низкими, чем в 2001 году.

Применение метода экстраполяции при определении эффективности правового регулирования дает возможность сопоставить достигнутые результаты применения исследуемых норм права с тенденциями, существовавшими до их введения, определить направления развития объекта мониторинга, имеющих стержневое значение для построения оптимальной модели правового регулирования. Вместе с тем, не стоит и абсолютизировать метод экстраполяции, поскольку он определяет развитие объекта, не учитывая последующего воздействия на данный объект различных факторов внешнего порядка.

Метод сравнительного правоведения целесообразно использовать для определения результативности нормативного регулирования общественных отношений:

1) на национальном уровне - с учетом соответствующих практик зарубежных государств, в том случае, если предмет прогнозирования имеет там развитое правовое регулирование;

2) на уровне субъектов федерации - с учетом практик других субъектов федерации.

По нашему мнению, компаративистский подход в деятельности по мониторингу законодательства и его эффективности может быть применен в следующей последовательности:

> сбор и анализ информации о состоянии и развитии законодательства зарубежных стран (субъектов федерации), практики его применения;

> оценка объективности отражения общественных потребностей в законодательстве зарубежных стран (других субъектов федерации);

> согласование общепризнанных принципов и норм международного права с национальным законодательством и практикой его применения;

> изучение и сопоставление зарубежного и национального опыта по использованию пра-

вил и приемов юридической техники при разработке нормативных правовых актов; У анализ и оценка сравнительно-правовых данных о состоянии правового регулирования (своего и «чужого» законодательства) и практики его применения; У составление рекомендаций и оптимальной модели, учитывающей достижения «чужого» правового решения.

Сравнительное правоведение особенно полезно при мониторинге правового регулирования экономических и социальных сфер общественной жизни.

В случае необходимости при изучении эффективности применения законодательства могут использоваться методы математического моделирования (построение математической модели развития объекта на основе выявленных математических и фактических данных). Применение указанных методов во многом обусловлено резко увеличивающимся объемом информации, усложнением логических цепей, повышением требований к четкости выводов и надежности прогноза, развитием сложных систем и другими факторами. Основой математического моделирования служит статистический материал, отражающий количественный аспект исследуемых явлений и процессов.

Не всегда имеются условия для применения математического аппарата при прогнозировании правовых объектов (например, законодательство о культуре, о религии и т. п.). Вместе с тем, там, где применение математических моделей при мониторинге законодательства возможно, они дают более объективную картину эффективности правового регулирования и позволяют рассчитать достаточно точную цель для изменения нормативной базы.

Роль экспертных оценок и социологических исследований в исследовании эффективности правового регулирования

Особое место при мониторинге законодательства и последующего преодолении его дефектов принадлежит независимым экспертным оценкам и социологическим исследованиям с целью изучения общественного мнения. Если экспертные оценки представляют как бы взгляд на объект сверху или со стороны, то социологические исследования - это, прежде всего, взгляд снизу, т.е. оценка правового регулирования людьми, которых оно непосредственно касается.

Компетентные оценки специалистов используются при анализе эффективности конкретных норм права, состояния законности, направленности правового сознания населения, при решении актуальных проблем общей теории права2. Существуют различные виды метода экспертных оценок: метод мозгового штурма, метод Дельфи и т. д.3.

Метод мозгового штурма - один из наиболее известных методов коллективного поиска решений. Принято считать автором метода А.Осборна (США), мозговой штурм применяется для быстрого решения сложных проблем с конца 30-х годов прошлого века. Цель метода (иногда его называют мозговой атакой) - получение возможно большего количества идей решения проблемы в ограниченное время.

Схема метода. Отбираются две группы специалистов, одна для генерации идей, другая для оценки генерированных ими идей (каждая обычно из 4-8 человек); потом уточняется задача, требующая решения, после чего группа генерации выдвигает коллективно возможно большее количество идей, при этом количество идей важнее, чем их качество. На этапе генерации критика идей запрещена, приветствуются любые идеи и каждая из них должна быть развита, даже если на первый взгляд она кажется сомнительной. Все выдвинутые идеи фиксируются и затем редактируются. Психологической базой метода является снятие барьера психологической инерции в результате запрета критики и поощрения самых неординарных высказываний.

На этапе оценки идей отбрасываются заведомо ошибочные и нереальные идеи. Наиболее ценные идеи развиваются, преобразовываются в реальные предложения по решению проблемы.

Мозговой штурм может использоваться как для разработки законодательного решения проблемы, так и для выявления недостатков существующего правового регулирования4.

Метод Дельфи применяется с 50-х годов ХХ века, его авторы О. Холмер, Т. Гордон и др.(США). Суть метода в следующем. В отличие

2 Социология права: Учебное пособие / Под ред В.М. Сырых. М., 2002. С. 445.

3 См. более подробно о разновидностях метода экспертных оценок: Павлодский Е.А. Опыт прогнозирования эффективности правового акта с помощью экспертных оценок // Труды ВНИИСЗ. 1988. Вып 41. С. 72.

4 См. Кузьмин А.М. Мозговой штурм./Методы менеджмента качества, №1,2003; Дж.К.Джонс. Методы проектирования. М.Мир. 1986.

от традиционного подхода к достижению согласованности мнений экспертов в ходе открытой дискуссии метод Дельфи основан на анонимном обмене мнениями между членами экспертной группы. Это позволяет избежать таких негативных явлений, как следование мнению наиболее авторитетных участников группы, присоединение к мнению большинства и т.п. В методе Дельфи непосредственный обмен мнениями заменяется детально разработанной программой индивидуальных опросов, проводимых обычно в форме анкетирования. Ответы экспертов обобщаются и вместе с новой дополнительной информацией поступают в распоряжение экспертов, после чего они уточняют свои первоначальные ответы. Такая процедура может повторяться несколько раз до достижения приемлемой сходимости позиций экспертов.

Метод Дельфи требует значительного ресурса времени, поэтому его применение целесообразно только при выработке правовых решений по крупным проблемам.

Применительно к юридическому мониторингу можно говорить о трех видах экспертиз:

> привлечение специалистов-экспертов к решению вопросов, возникающих на стадии исследования объекта;

> социальная и экономическая экспертная оценка итогов мониторинга нормативных правовых актов;

> правовая экспертиза законодательных решений, предлагаемых субъектами мониторинга, в том числе на наличие пробелов в правовом регулировании, выявление коррупциогенных факторов и иных нарушений юридической техники.

Выбирая экспертов, исследовательская группа руководствуется тем, что при мониторинге отраслевого регулирования фундаментом оценки действенности исследуемых правовых норм и прогноза предлагаемых изменений становится мнение специалистов, базирующееся на их профессиональном, научном и практическом опыте. Вместе с тем, у экспертных оценок существует недостаток, обусловленный тем, что в их основе лежит субъективное мнение. Поэтому при использовании данного метода следует учитывать, что точность экспертных оценок напрямую зависит от компетентности привлекаемых специалистов и четкости ответов на рассматриваемые вопросы. Преодолению субъективизма служат и указанные выше методы мозгового штурма и Дельфи. В процессе составления сценариев правового регулирования экспертов

приглашают для решения различных задач: для уточнения формализованной правовой модели, для прогностической оценки объекта, и, наконец, для проверки точности предлагаемых правовых решений5. К экспертным оценкам развития законодательства и эффективности его применения, как в ходе правового мониторинга, так и при оценке его результатов могут быть привлечены: специалисты узкого профиля, не работающие в учреждениях или организациях, осуществляющих или заказавших исследования; практические работники, профессионально занимающиеся изучением эффективности законодательства.

Содержание экспертиз, проводимых в процессе оценки сценариев развития законодательства, предлагаемых по итогам мониторинга, должно существенно отличаться от заключений специалистов, принятых в практике законотворчества. Так, финансовые последствия принятия законопроекта, излагаемые в составляемом специалистами финансово-экономическом обосновании, сейчас сведены только к одной теме -какие дополнительные расходы потребуются из бюджета для реализации закона. Финансовая экспертиза при оценке предлагаемых правовых моделей должна ответить на весь комплекс экономических вопросов, связанных с предлагаемыми изменениями законодательства: каким будет общий экономический эффект от реализации закона, источники покрытия дополнительных расходов при отрицательном балансе, насколько общий народно-хозяйственный эффект оправдывает дополнительные расходы бюджета и т.п.

Основными видами метода экспертных оценок являются: индивидуальная экспертная оценка (использование в качестве источника информации одного эксперта) и групповая (коллективная) экспертная оценка (выявление обобщенной аналитической оценки экспертной группы относительно объекта мониторинга).

Целью индивидуальных и групповых (коллективных) экспертных оценок является:

> выявление мнений экспертов по количественным и качественным характеристикам объекта прогнозного исследования, тенденциям его альтернативного развития;

> анализ и обобщение результатов прогнозного исследования, представленных рабочей группой.

К способам выявления мнений экспертов относятся:

5 Бешелев С.Д., Гурвич Ф.Г. Математико-статистиче-ские методы экспертных оценок. М., 1980. С. 9-11.

У интервью (беседа эксперта с прогнозистом по

схеме «вопрос-ответ»); У анкетирование (выявление мнений экспертов относительно объекта мониторинга как в плане развития законодательства так и эффективности его применения на основе специально разработанного опросного листа); У экспертные заключения (оценка экспертом материалов мониторинга в целом).

В настоящее время достаточно развита система экспертизы проектов нормативных правовых актов в органах юстиции. Одной из функций Общественной палаты Российской Федерации стало проведение общественных экспертиз законопроектов. Очевидно, при юридическом мониторинге содержание экспертиз должно носить более широкий характер, поскольку они должны оценивать различные варианты правового решения проблемы и проводиться на основе научно разработанных методик, которые могут включать в себя и уже накопленный опыт экспертиз проектов нормативного характера.

Наряду с экспертными оценками практический интерес при подготовке прогноза развития законодательства и практики его применения имеет изучение общественного мнения, что особенно необходимо при составлении прогноза изменений правового регулирования, затрагивающих интересы широкого круга лиц. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года большое место занимают проблемы развития человеческого потенциала, что связано с модернизацией практически всех сфер социального развития и, следовательно, с существенным обновлением социального законодательства. Опыт недавнего прошлого свидетельствует, что неудачные правовые решения социальных проблем могут стать источником серьезной социальной напряженности (например, законодательство о монетизации льгот). Поэтому при мониторинге законодательства, регулирующего эти сферы, очень важно знать и учитывать мнения людей, которых исследуемое законодательство касается.

Для изучения общественного мнения применяются социологические методы.

В частности, общественное мнение может выявляться посредством социологических опросов, а также публичных слушаний, собраний, научных и практических конференций, общественных дискуссий в средствах массовой информации и т. п.

Так, при выявлении общественного мнения относительно объекта мониторинга могут быть поставлены следующие вопросы: У какова мнение общественности об эффективности действующего закона: положительное, нейтральное или отрицательное? У насколько выполняются нормативные предписания, содержащиеся в исследуемом законе?

Целесообразно изучение общественного мнения и относительно предлагаемых по результатам мониторинга изменений законодательства, регулирующего социальные проблемы, в частности:

У способны ли содержащиеся в проекте закона нормативные предписания обеспечить эффективное устранение недостатков правового регулирования? У какие отрицательные последствия могут повлечь предлагаемые в законопроекте законодательные решения? и т.д.

Проведение социологических исследований целесообразно как на стадии составления прогноза, так и при оценке результатов прогнозирования.

Выработка мер по совершенствованию законодательства

Эффективность мониторинга повышается, если он сочетается с юридическим прогнозированием. Мониторинг выявляет недостатки правового регулирования, прогноз позволяет найти наиболее оптимальные пути их преодоления.

Важным средством совершенствования законодательства является системное научное прогнозирование его развития. Советская, а затем и российская юридическая наука проводила исследования и юридического прогнозирования в целом, и прогнозирования эффективности нормативных правовых актов. Этим проблемам посвящены работы таких крупных правоведов, как В. П. Казимирчук, В. Н. Кудрявцев, В. И. Никитинский, И. С. Самощенко, М. Д. Шарго-родский, В. В. Глазырин, Т. Г. Морщакова, Е. А. Павлодский, О. А. Гаврилов, В. М. Сырых и дру-гих6, а также более поздние работы .

6 Казимирчук В.П. Право и методы его изучения. М., 1965; Казимирчук В.П. Социологические исследования в праве: проблемы и перспективы // Советское государство и право. 1967. № 10; Самощенко И.С., Никитинский В.И. О результатах действия норм права: Ученые записки ВНИИСЗ. М., 1970. Вып. 20; Самощенко И.С., Никитинский В.И., Венгеров А.Б. Об основах методологии и методики

К сожалению, многие научные разработки в этой сфере оказались невостребованными практикой современного законотворчества. Возможно, это объясняется тем, что вышеупомянутые разработки не были доведены до стадии практических рекомендаций, выполнение которых стало бы обязательным элементом процесса правотворчества, для чего необходимо директивное закрепление системы правил научного прогнозирования как при разработке перспективных планов развития законодательства, так и при разработке проектов конкретных нормативных правовых актов. В идеале любой значимый законопроект, вносимый в законодательный орган, должен сопровождаться не только финансово-экономическим обоснованием, но и материалами прогнозирования, проведенного по установленным нормативам независимыми исследователями. Наличие научного прогноза (в известной мере это относится не только к юридическому прогнозу) позволит преодолеть субъективизм авторов законопроекта, даст возможность законодателю оценить весь комплекс последствий принятия законопроекта, снизит негативные последствия от неудачных законодательных решений.

Представляется, что прогноз законодательства должен соответствовать следующим требованиям:

1) исследования возможных вариантов развития прогнозируемого объекта (отдельного

изучения эффективности действия правовых норм // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 25. М., 1971; Шар-городский М.Д. Прогноз и правовая наука // Правоведение. 1971. № 1; Кудрявцев В.Н. Понятие и класи-ификация условий эффективного действия правовых норм // В кн.: Эффективность правовых норм. М., 1980; Глазырин В.В., Лапаева В.В., Морщакова Т.Г., Павлодский Е.А., Сырых В.М., Чеснокова М.Д., Яни С.А. Методология и методика прогнозирования эффективности действия правовых норм. М., 1986 (депонировано в ИНИОН АН СССР, № 25756); Сырых В.М. Прогнозирование эффективности норм права на стадии их разработки // Труды ВНИИСЗ. Вып. 36. М., 1987; Глазырин В.В. Прогнозирование эффективности правовых норм: возможный подход // Труды ВНИИСЗ. Вып. 41. М., 1988; Павлодский Е.А. Опыт прогнозирования эффективности правового акта с помощью экспертных оценок // Труды ВНИИСЗ. Вып. 41. М., 1988; Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993; Кудрявцев В.Н., Казимирчук В.П. Современная социология права. М., 1995; Социология права: Учебное пособие / Под ред. В.М. Сырых. М., 2002.

закона либо их группы) с целью определения наиболее оптимального решения;

2) проведение опирающегося на фактические и эмпирические данные расчета позитивных и негативных последствий решения проблемы по каждому из возможных вариантов;

3) изменение сложившегося правового регулирования не только решает определенные проблемы, но и нередко связано с появлением определенных отрицательных моментов. В связи с этим неотъемлемой частью прогноза является прогнозирование эффективности решения, предлагаемого его авторами;

4) поскольку на результаты прогнозирования оказывают влияние взгляды разработчиков прогноза, для объективной оценки его результатов необходимо привлечение независимых экспертов;

5) в тех случаях, когда объект прогнозирования затрагивает интересы широких слоев населения либо касается жизненно важных областей экономики и политики, частью материалов прогнозирования целесообразно изучение общественного мнения;

6) существенным элементом прогноза должна стать проверка предлагаемого законодательного решения на коррупциогенность, а также на полноту регулирования с целью недопущения пробелов в законе.

Перечисленные выше позиции следует рассматривать как обязательные правила при составлении прогноза. Вместе с тем, в зависимости от характера и объема прогнозируемого объекта могут использоваться факультативные правила. Например, если предмет прогнозирования имеет развитое правовое регулирование за рубежом, то целесообразно применение методов сравнительного правоведения; при прогнозировании законодательства, касающегося хозяйственно-экономических отношений либо связанного со значительным вмешательством в сферу социальных отношений может использоваться математическое моделирование, статистические приёмы и т. д.

Прогнозирование должно опираться на мониторинг действующих правовых норм, что необходимо, в частности, для сохранения оправдавших себя на практике правовых конструкций. Одновременно он является важнейшим определителем сфер правового регулирования, требующих нового правового решения.

Юридический прогноз не является «вещью в себе». Предмет прогнозирования связан со смежными секторами правового поля, взаи-

мосвязь с которыми должна учитываться при составлении прогноза. Еще более важна связь с социальными, политическими и экономическими факторами. Нередко прогноз законодательства является составной частью общественно-политического планирования или прогнозирования, при этом общественно-политические цели являются определяющими. Например, если говорить о прогнозировании законодательства, обеспечивающего реализацию Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., то юридический компонент обусловлен социальными и экономическими параметрами, обозначенными в Концепции. Задачей разработчиков юридического прогноза в данном случае является выявление наиболее рационального правового решения, обеспечивающего достижения целей, намеченных Концепцией.

Прогноз по своему содержанию существенно отличается от планов и программ. Если последние содержат безальтернативные цели (обязательные - в планах, перспективные - в программах), то прогноз всегда многовариантен, содержит исследование альтернативных возможностей решения поставленной задачи. Это позволяет законодателю либо согласиться с одним из предложенных разработчиками прогноза вариантом, либо избрать иной путь решения проблемы.

В отличие от пояснительных записок, прилагаемых к законопроектам и отражающих безальтернативную точку зрения их авторов, прогноз содержит анализ различных вариантов законодательного решения проблемы и обосновывает вероятную эффективность каждого варианта.

Бесспорно, введение прогнозирования в качестве обязательного элемента законотворчества связано с некоторым замедлением и с неизбежным удорожанием процесса принятия закона. Однако опыт применения поспешно принятых законов, приводивших к большим общественным и экономическим потерям, свидетельствует о том, что экономия на прогнозировании приводит к многократно большим убыткам. К примеру, переход к рыночной экономике в начале 90-х годов прошлого века сопровождался принятием парламентом ряда рыночных законов и изданием соответствующих указов Президента РФ. Спешка и недостаточная продуманность этих актов стали одной из главных причин многолетнего снижения внутреннего валового продукта, галопирующей инфляции и резкого падения уровня жизни большинства граждан России.

Вероятно, негативные последствия были бы значительно мягче, если бы разработка рыночных нормативных правовых актов осуществлялась на базе соответствующих прогнозных исследований, основанных на расчете положительных и отрицательных сторон различных вариантов правовых решений поставленной задачи общественно-политического характера.

Для внедрения юридического прогнозирования в практику законотворчества необходима разработка соответствующей научно обоснованной методики. Далее рассматриваются такие ее аспекты как субъекты прогнозирования, методы составления юридического прогноза, роль экспертных оценок и социологических исследований в процессе прогнозирования, этапы прогнозирования.

Разумеется, речь идет о базовой методике, В зависимости от предмета прогнозирования могут применяться дополнительные приемы, использоваться специфические формы составления прогноза.

Состав рабочих групп, непосредственно разрабатывающих прогнозы, может варьироваться в зависимости от поставленной задачи и предмета прогнозного исследования. Прогнозирование развития отрасли права потребует привлечения не только юристов, владеющих спецификой правового регулирования объекта отрасли, но и специалистов, способных оценить перспективы развития данного объекта и связанные с этим социальные и экономические проблемы. Задачей юристов в этом случае становится определение наиболее рациональных правовых моделей, которые должны обеспечить достижение наиболее динамичного развития объекта. Например, в случае возникновения необходимости прогнозирования развития энергетического права юридический прогноз должен основываться на оценках экономистов и управленцев, занятых в энергетическом хозяйстве страны, участие которых в составе рабочих групп целесообразно для оценки эффективности предлагаемых юристами правовых решений. В тоже время прогнозирование отдельных законов и эффективности применения прогнозируемых норм в ряде случаев возможно только силами юристов (например, в сфере уголовно-правового регулирования), в других случаях может потребоваться привлечение специалистов иных отраслей науки.

Для разработки прогноза могут привлекаться: представители научных учреждений и организаций, специалисты, обладающие знаниями из различных областей науки; специалисты

органов государственной власти; представители негосударственных, общественных учреждений и организаций, бизнес-структур, привлекаемые к прогнозной деятельности органами государственной власти либо осуществляющие ее по собственной инициативе. Особенности субъектного построения деятельности по прогнозированию развития законодательства и эффективности его применения обусловлены участием в прогнозных исследованиях специалистов органов государственной власти, представителей негосударственных структур. В государственной сфере субъектами реализации функции прогнозирования, как правило, являются органы исполнительной власти. Помимо субъектов государственного управления в прогнозные исследования в области права в последнее время активно включаются и хозяйствующие субъекты, создающие свои структурные подразделения по вопросам юридического прогнозирования. Услуги по юридическому прогнозированию становятся предметом деятельности многочисленных консалтинговых компаний.

Методы прогнозирования во многом совпадают с методами, используемыми при мониторинге законодательства, описанными выше.

Конечной целью правового мониторинга является приведение законодательства в соответствие с общественными потребностями. Результативность этой работы зависит от того насколько планомерно и последовательно проводится исследование проблемы, насколько разработчики проблемы используют в своей деятельности рекомендованные наукой приемы и методы.

Процесс мониторинга законодательства и практики его применения состоит из определенных этапов.

Представляется, следует выделять следующие этапы этого процесса.

На первом этапе выявляется потребность в осуществлении мониторинга. Необходимость проведения исследования определяется, исходя из степени актуальности и значимости объекта, определяемых на основе данных о результативности его применения, анализа иных факторов. Решение о проведении мониторинга принимается заинтересованным органом государственной власти, государственным учреждением или организацией, а также негосударственными организациями (общественными учреждениями и организациями, бизнес-структурами и т. д.) По общему правилу субъект, выявивший потребность в осуществлении прогнозного исследо-

вания, становится заказчиком исследования об эффективности правового регулирования и разработке эффективности его применения..

На втором этапе, который имеет преимущественно организационный характер, определяется исполнитель исследования, при необходимости заключается соответствующий договор. Исполнитель может быть определен двумя способами: через проведение конкурса (если предполагается, что проводить исследование должна организация или учреждение) или с помощью индивидуального подбора участников (если исполнителем будет рабочая группа, созданная с учетом объекта прогнозирования). Итогом второго этапа является заключение договора на выполнение научно-исследовательских работ по мониторингу законодательства и практики его применения.

На третьем этапе составляется программа исследования. В программе должен быть определен объект мониторинга, субъекты, его осуществляющие, поставлены цель и задачи исследования, указаны его принципы и структура и т.д. Кроме того, необходимо отразить предварительный расчет по организационно-техническому и финансово-экономическому обеспечению проведения исследования.

На четвертом этапе осуществляется непосредственное изучение объекта мониторинга на основе обозначенных в программе исследования целей и задач. Данный этап является базовым. Исследователями в процессе мониторинга может быть выдвинута рабочая гипотеза о возможных вариантах будущего состояния, динамики развития объекта, принципиальные предложения об устранении выявленных недостатков правового регулирования (будучи предложенной на более ранних стадиях, они могут содержаться и в программе исследования).

Первоначально проводится оценка и анализ факторов, вызванных применением исследуемого законодательства, оценивается действенность практики его применения По содержанию следует отметить экономические, социальные, политические, культурные, правовые, идеологические, религиозные, демографические, и иные факторы.

В дальнейшем на основании мониторинга действующего законодательства исследователи осуществляют общий анализ развития законодательства, выявляют основные тенденции его развития. После проведения общего анализа происходит переход к детальному исследованию, в частности, рассматриваются особенности от-

дельных правовых норм объекта. Исследователи определяют дефекты исследуемых норм, отмечают их позитивные стороны, выдвигают предложения по совершенствованию содержания и формы отдельных правовых норм в связи с недостатками, выявленными прежде всего в процессе применения этих норм. На этом этапе определяется соответствие правого регулирования существующим общественными потребностям.

На пятом этапе оформляются результаты исследования, предлагаются конкретные варианты совершенствования объекта мониторинга. Перед тем как определить окончательные результаты исследования социально значимого объекта, целесообразно выявить общественное мнение относительно эффективности действующих нормативных правовых актов и предлагаемых изменениях в правовом регулировании. Выявление общественного мнения следует сделать обязательным элементом процесса прогнозирования в случае, если вопросы, по которым проводится прогнозное исследование, представляются имеющими большое общественное значение. Кроме того, на данном этапе возможно привлечение внешних экспертов для дачи независимой оценки предварительным выводам прогнозного исследования (это может быть предусмотрено договором).

Итоговый вариант результатов исследования составляется с учетом общественного мнения и заключения привлеченных внешних экспертов. По результатам проведенного прогнозного исследования может быть построена прогнозная нормативная модель будущего состояния объекта, а также даны конкретные рекомендации по оптимальной модели развития законодательства и практики его применения.

Представляется целесообразным в результате мониторинга при выявлении дефектов правового регулирования наряду с общим рекомендациями о необходимости изменений этого регулирования, разрабатывать проект соответствующего нормативного правового акта. Как показывает практика, нередко при повторном мониторинге обнаруживаются те же недостатки правовых актов, что и выявленные при предыдущем мониторинге.

На шестом этапе, происходит техническое оформление результатов исследования и их последующая передача заказчику. Если мониторинг сопровождался прогнозным исследованием, то вместе с материалами мониторинга заказчику направляется и прогнозный продукт в виде результата прогнозного исследования, ко-

торый может использовать прогнозные оценки и рекомендации для составления и оценки конкретных законопроектов, разработки концепций развития законодательства, выработки предложений по совершенствованию правоприменительной практики. При этом необходимо учитывать, что на практике возможна ситуация, когда будут представлены несколько альтернативных вариантов прогноза развития законодательства и практики его применения. В этом случае заказчику направляются как основной, так и альтернативные варианты, что дает возможность органу или должностному лицу, принимающему нормативный акт, дать более полную оценку предложенному правовому решению.

При разработке нормативного правового акта, если его принятие требуется для устранения выявленных мониторингом дефектов правового регулирования, следует придерживаться ряда правил. Отечественная юридическая наука уделяла исследованиям законодательной техники большое внимание7. Ниже мы остановимся на важнейших ее положениях.

Проект акта не должен содержать норм, нарушающих права и свободы человека, гарантированные Конституцией РФ, международными правовыми актами и законами РФ.

Он должен соответствовать социальным реалиям8, быть экономически обоснованным, его выполнение должно быть обеспечено материальными ресурсами. Кроме того затраты и потери, связанные с его реализацией, как правило, должны быть компенсированы в результате применения предложенного правового регулирования. Данное правило носит относительный характер при регулировании некоторых сфер общественной жизни (например, борьба с преступностью) и социальных проблем.

7 Алексеев С.С. Общая теория права.Т.2. М.1982., Законодательная техника (сборник) под редакцией Тихомирова Ю.А.. М.2000; Пиголкин А.С. Совершенствование законодательной техники // Советское государство и право. 1968. №1; Тихомиров Ю.А. О правилах законодательной техники // Журнал российского права 1999.№11; Власенко Н.А. Язык права. Иркутск,1997; Кошанина Т.В. Юридическая техника. М.2007: Боголюбов С.А. Язык правоприменительных актов // Экологическое право. 2007.№1; Бабаев В.К. Правотворчество в современном Российском государстве / в кн. Теория государства и права под редакцией Бабаева В.К./ М.1999; Иеринг Р. Юридическая техника. СПб.1906; Черданцев А.Ф. Юридические конструкции, их роль в науке и практике // Правоведение. 1972.№3; Юков М.К. Место юридической техники в правотворчестве // Правоведение. 1979.№5.

8 Прозоров В.Ф. Качество и эффективность хозяй-

ственного законодательства в условиях рынка. М.1991.

В проекте не должны содержаться нормы, ведущие к избыточному государственному регулированию и контролю общественной и экономической жизни, что ограничивает инициативу субъектов гражданского общества и приводит к раздуванию численности контролирующих и регулирующих служб.

Проект нормативного правового акта также должен отвечать основным требованиям юридической техники:

> закон должен достаточно полно регулировать свой участок жизни общества. Полнота предполагает, что в нем будут урегулированы все элементы правоотношений: объекты, субъекты, их права и обязанности, санкции на случай нарушения прав участников правоот-ношений.9 Однако, следует иметь ввиду, что частноправовые отношения регулируются самими их участниками, государство только защищает права участников этих отношений в соответствии с выработанными ими нормами;

> следует избегать коллизий как внутри нормативного акта, так и с иными действующими правовыми документами;

> эффективность законодательного акта снижается при обилии отсылочных (бланкетных) норм, в результате чего правовое регулирование фактически происходит не по воле законодателя, а по воле органа, издающего подзаконный нормативный правовой акт;

> нормативный правовой акт должен быть ясным. Употребление терминов и понятий, допускающих их двоякое толкование («злостное неисполнение», «недобросовестное исполнение», «аморальный проступок», «поступок, порочащий честь и достоинство» и т.п.) делает неясным круг прав и обязанностей, приводит к ошибкам при применении права. При определении прав должностных лиц следует избегать неопределенностей по формуле

Литература

1. Глазырин В. В. Прогнозирование эффективности правовых норм: возможный подход // Труды ВНИИСЗ. 1988. Вып. 41.

2. Никитинский В.И., Глазырин В.В., Казаринова С.Е. О методике измерения эффективности правовых норм // Советское государство и право. 1975. № 9. С. 27-30.

3. Никитинский В.И., Самощенко И.С. Понятие эффективности правовых норм // В книге «Эффективность правовых норм». М., 1980. С. 49.

4. Шаргородский М.Д. Прогноз и правовая наука // Правоведение. 1971. № 1. С. 71.

9 КашанинаТ.В.. Юридическая техника. М.,2008.

«вправе», «может», необоснованно расширяющих усмотрение представителя власти в ущерб интересам граждан;

> правовые нормы должны быть четко изложены. Сутью правового регулирования является установление определенных правил поведения для субъектов соответствующих правоотношений. Регулятивные нормы делятся на запреты, предписания и дозволения10. Запреты прямо не допускают некоторые действия, предписания обязывают к совершению определенных действий, дозволения разрешают определенное поведение. Нечеткое изложение этих норм, неясности в механизме их использования, отсутствие санкций за их невыполнение приводят на практике к обесцениванию правового регулирования;

> юридические термины должны употребляться в том смысле, в каком они употребляются в базовом отраслевом законе. К сожалению, это правило не всегда соблюдается, например, термин «доход» употребляется в действующем законодательстве и как валовая денежная выручка, и как прибыль, и как суммы, подлежащие налогообложению;

> нормативный правовой акт не должен содержать норм коррупциогенного характера. Эта проблема достаточно полно освещена в трудах отечественных правоведов , учитывая распространенность коррупции, эта работа становится важнейшим направлением законодательной техники.

Таким образом, работа по совершенствованию законодательства должна сочетать мониторинг действующих правовых норм, прогнозные исследования наиболее эффективных путей устранения выявленных мониторингом недостатков правового регулирования, соблюдение требований юридической техники при разработке нормативных правовых актов.

5. Правовой мониторинг. Под редакцией Тихомирова Ю.А. и Горохова Д.Б. М.. 2009.

6. Кочергин А.А., Кочергин А.Н. Методологический арсенал науки: Монография. Голицыно, 2004. С. 195.

7. Радченко В.И., Чернобель Г.Т. и др. Практические вопросы прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм // Журнал российского права. 2008 №12.

8. Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н. Право против коррупции // Журнал российского права 2007. №5.

9. Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М. 2007.

10. Астанин В.В. Антикоррупционная политика России. Криминологические аспекты. М.2009.

10 Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты. М. 1980.

11. Анализ коррупционности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенно-сти законодательного акта / Краснов М.А., Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. и др. Центр Стратегических Разработок. М.2004.

12. Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права 2007. №5.

13. Лопатин В.Н. О системном подходе в антикоррупционной политике // Государство и право. 2001, №7

14. Макаренко Г.И. Россия - родина академий // Мир связи и информации. 1995. №3. С.10-12

1. Glazy4rin V.V. Prognozirovanie effektivnosti pravovy4kh norm: vozmozhnyT podhod // Trudy4 VNIISZ. 1988. Vy4p. 41. ^

2. Nikitinskii4 V.I., Glazy4rin V.V., Kazarinova S.E. O metodike izmereniia effektivnosti pravovy4kh norm // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. 1975. № 9. S. 27-30.

3. Nikitinskii4 V.I., Samoshchenko I.S. Poniatie effektivnosti pravovy4kh norm // V knige «E4ffektivnost4 pravovy4kh norm». M., 1980. S. 49.

4. Shargorodskii4 M.D. Prognoz i pravovaia nauka // Pravovedenie. 1971. № 1. S. 71.

5. Pravovoi4 monitoring. Pod redaktciei4 Tihomirova Iu.A. i Gorohova D.B. M.. 2009.

6. Kochergin A.A., Kochergin A.N. Metodologicheskii4 arsenal nauki: Monografiia. Golitcy4no, 2004. S. 195.

7. Radchenko V.I., ChernobeP G.T. i dr. Prakticheskie voprosy4 prognozirovaniia zakonodatel4stva i e4ffektivnosti primeneniia prognoziruemy4kh norm // Zhurnal rossii4skogo prava. 2008 №12.

8. Tihomirov Iu.A., Trikoz E.N. Pravo protiv korruptcii // Zhurnal rossii4skogo prava 2007. №5.

9. Tihomirov Iu.A. Upravlenie na osnove prava. M. 2007.

10. Astanin V.V. Antikorruptcionnaia politika Rossii. Kriminologicheskie aspekty4. M.2009.

11. Analiz korruptcionnosti zakonodatePstva: Pamiatka e4kspertu po pervichnomu analizu korruptciogennosti zakonodatel4nogo akta / Krasnov M.A., Tihomirov Iu.A., Talapina E4.V. i dr. Centr Strategicheskikh Razrabotok. M.2004.

12. Talapina E4.V. Ob antikorruptcionnoi4 e4kspertize // Zhurnal rossii4skogo prava 2007. №5.

13. Lopatin V.N. O sistemnom podhode v antikorruptcionnoi4 politike // Gosudarstvo i pravo. 2001, №7

14. Makarenko G.I. Rossiia - rodina akademii4 // Mir sviazi i informatcii. 1995. №3. S.10-12