Методы и пути повышения эффективности мониторинга правоприменения. Теоретико-правовые основы мониторинга правоприменения в российской федерации. Мониторинг правоприменения как действенное средство повышения качества правотворческой стратегии, тактики, тех

Применения права как особая форма его реализации. Применения права и иные формы его реализации (соблюдение, исполнение, использование).

Акты применения норм права. Применения права и мониторинг.

Понятие и особенности мониторинга правоприменения в Российской Федерации.

Разные подходы к определению мониторинга правоприменения в Российской Федерации. Сущность и содержание мониторинга правоприменения.

Понятие и характеристика принципов мониторинга правоприменения. Принципы демократизма, законности, гласности, научности, системности, планового и внепланового проведения, финансового обеспечения.

Субъекты и объекты мониторинга правоприменения. Классификация субъектов, осуществляющих мониторинга правоприменения. Виды объектов мониторинга правоприменения.

Министерство юстиции Российской Федерации как субъект мониторинга правоприменения.

Понятие и сущность функций мониторинга правоприменения. Функции наблюдения, информационного обеспечения, контроля, анализа, экспериментирования, программирования, прогнозирования, планирования.
Тема 2. Методология и методика мониторинга правоприменения

Особенности методологии и методики мониторинга правоприменения. Методологическое и прикладное значение мониторинга для реализации процесса правоприменения.

Виды мониторинга правоприменения: по отраслевому предназначению; по стадиям проведения; по субъектному составу; по времени действия; по уровню правоприменительной деятельности; по направленности результатов мониторинга; по характеру использования выводов. Текущий мониторинг и оперативный мониторинг правоприменения; плановый и внеплановый мониторинг правоприменения.

Системный характер мониторинга правоприменения. Деятельностный и функциональный подходы к решению проблем мониторинга правоприменения. Информационно-аналитический подход к решению задач мониторинга правоприменения.

Характеристика основных методов и средств, используемых субъектами мониторинга правоприменения: конкретно-социологический метод, информационный метод, статистические методы и средства ; метод контент-анализа, метод моделирования. Содержательная характеристика сравнительно-правового и конкретно-логического методов и средств в деятельности по мониторингу правоприменения.

Методики оценки показателей, используемых в ходе мониторинга правоприменения.

Методы и пути повышения эффективности мониторинга правоприменения в Российской Федерации.

Роль и полномочия Президента Российской Федерации в сфере мониторинга правоприменения.

Характеристика полномочий Правительства Российской Федерации в области мониторинга правоприменения .

Полномочия и функции иных федеральных органов исполнительной власти и органов государственного управления Российской Федерации в сфере мониторинга правоприменения.

Функции и направления деятельности Министерства юстиции Российской Федерации в сфере мониторинга правоприменения.

Деятельность Министерства юстиции Российской Федерации по ежегодной разработке проекта плана мониторинга правоприменения; подготовке проекта доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения; подготовке предложений по плану законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.

Полномочия и деятельность органов государственной власти и управления субъектов Российской Федерации в сфере мониторинга правоприменения.

Влияние решений Европейского суда по правам человека на мониторинг правоприменения в Российской Федерации.

Решения Конституционного суда Российской Федерации и мониторинг правоприменения. Деятельность Конституционного Суда по учету результатов правового мониторинга при решении вопросов о соответствии отдельных нормативно-правовых актов положениям Конституции Российской Федерации.

Полномочия Верховного суда Российской Федерации и мониторинг правоприменения. Деятельность Верховного суда Российской Федерации по учету результатов мониторинга при даче разъяснений по вопросам применения судебной практики.

Высший Арбитражный суд Российской Федерации и мониторинг правоприменения. Деятельность Высшего Арбитражного суда Российской Федерации по учету результатов мониторинга при даче разъяснений по вопросам применения арбитражной практики.
Тема 4. Характеристика стадий деятельности государственных органов по мониторингу правоприменения

Понятие и особенности стадий деятельности государственных органов по мониторингу правоприменения.

Характеристика стадий мониторинга правоприменения: сбор информации о практике применения нормативно-правовых актов; обобщение информации о результатах реализации нормативно-правовых актов; анализ информации о практике их реализации; оценка результатов применения нормативно-правовых актов; контроль за их применением; проведение мониторинговой экспертизы (включая антикоррупционную экспертизу актов и их проектов); обобщение и оформление выводов мониторинга правоприменения.

Особенности сбора, обобщения, анализа и оценки практики мониторинга правоприменения отдельных видов нормативно-правовых актов в Министерстве юстиции Российской Федерации. Проблема инкорпорации этих нормативно-правовых актов.

Учет и оценка практики применения нормативно-правовых актов СССР и РСФСР, сохраняющих свое действие на территории Российской Федерации.
Тема 5. Проблемы осуществления мониторинга правоприменения в целях обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативно-правовых актов Российской Федерации

Понятие и особенности деятельности органов государственной власти, управления и иных субъектов мониторинга правоприменения в целях обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативно-правовых актов Российской Федерации.

Методы выявления несоблюдения пределов компетенции органов государственной власти, управления и общественных организаций при издании нормативно-правовых актов. Методика выявления наличия в нормативно-правовых актах коррупциогенных факторов, а также неполноты правового регулирования общественных отношений, коллизий норм права и наличие ошибок юридико-технического характера.

Методика выявления искажений смысла положений нормативно-правовых актов в процессе их применения, а также методы выявления неправомерных и необоснованных решений в ходе применения нормативно-правовых актов.

Направления совершенствования деятельности государственных органов, связанных с принятием (изданием), изменением или признанием утратившими силу (отменой) нормативно-правовых актов Российской Федерации по результатам мониторинга правоприменения.
Тема 6. Проблемы осуществления мониторинга правоприменения в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов

Роль мониторинга правоприменения в реализации антикоррупционной политики Российской Федерации. Методы выявления, обобщения, анализа и оценки неправомерных коррупционных решений и действий (бездействий) должностных лиц при применении нормативных правовых актов.

Значение выявления в нормативно-правовых актах коррупциогенных факторов. Понятие и виды коррупциогенных факторов. Методика обобщения коррупциогенных факторов, встречающихся в нормативно-правовых актах. Методики статистического обобщения, анализа и оценки коррупциогенных факторов, выявленных в нормативно-правовых актах при проведении антикоррупционных экспертиз уполномоченными государственными органами и независимыми экспертами; методы выявления количества и характера зафиксированных коррупционных правонарушений в сфере действия нормативно-правовых актов, а также сроков приведения нормативно-правовых актов в соответствие с антикоррупционным законодательством Российской Федерации.

Методы профилактики и устранения коррупционных правонарушений, выявленных в ходе мониторинга правоприменения.

Выявления фактов наличия противоречий между нормативными правовыми актами общего и специального характера. Межведомственные противоречия в нормативно-правовых актах и их выявление. Проблема выявления наличия противоречий в нормативных правовых актах равной юридической силы, принятых в разные периоды времени. Методы выявления в нормативных правовых актах равной юридической силы ошибок юридико-технического характера.

Понятие и причины появления коллизий нормативно-правовых актов равной юридической силы. Виды этих коллизий и способы устранения. Публично-правовые споры.

Значение выявления наличия единой понятийно-терминологической системы в нормативных правовых актах равной юридической силы. Методы выявления смысловой тождественности юридических понятий.

Приемы и средства выявления и устранения дублирующих норм права в законах и иных нормативно-правовых актах равной юридической силы.
Гражданско-правовой профиль
Аннотация рабочей программы учебной дисциплины «Корпоративное право»

Целью изучения дисциплины «Корпоративное право» является формирование юридического мировоззрения у студентов, обучающихся по программе подготовки бакалавров юриспруденции, обладающих высоким уровнем теоретических знаний, и получение практических навыков работы в сфере правового обеспечения корпоративных форм предпринимательской деятельности.

• 
  обеспечение усвоения студентами знаний о предмете, методе и принципах корпоративного права, его месте в российской системе права;
• 
  формирование на основании этого четких представлений о юридических лицах, отвечающих признакам корпорации и их правовом положении;
• 
  уяснение правового статуса участников корпоративных правоотношений;
• 
  формирование научно обоснованных представлений сущности корпоративного управления и контроля;
• 
  получение студентами знаний о существенных корпоративных действиях, совершаемых в корпорациях;
• 
  обучение студентов умению анализировать и применять нормы корпоративного права, юридически грамотно отстаивать свою позицию.

а) нормотворческая (участие в подготовке нормативных правовых актов);

в) правоохранительная (обеспечение законности, правопорядка, безопасности личности, общества и государства; охрана общественного порядка; защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; предупреждение, пресечение, выявление, раскрытие и расследование правонарушений; защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц);

г) экспертно-консультационная (оказание юридической помощи, консультирование по вопросам права; осуществление правовой экспертизы нормативных правовых актов);

д) педагогическая (преподавание правовых дисциплин в образовательных учреждениях , кроме высших учебных заведений, осуществление правового воспитания).

а) знать :

• 
  законодательство об организации и функционировании корпораций, участвующие в предпринимательской деятельности;
• 
  доминирующие научные концепции по проблемам корпоративного права;
• 
  принципы и систему корпоративного управления и контроля;
• 
  правовое регулирование отдельных корпоративных действий;
• 
  особенности защиты корпоративных прав;

• 
  анализировать положения действующего законодательства, имеющего непосредственное отношение к регулированию организации и функционирования корпораций, участвующих в предпринимательской деятельности;
• 
  принимать правовые решения и совершать иные юридические действия в точном соответствии с действующим законодательством и правовой природой совершаемых действий;
• 
  анализировать судебно-арбитражную практику по корпоративным спорам;

• 
  поиска и подбора нормативно-правового материала и арбитражной практики;
• 
  составления документов правового характера, включая локальные акты корпораций и исковые заявления;

• 
  осознанием социальной значимости своей будущей профессии, достаточным уровнем профессионального правосознания (ОК-1);
• 
  способностью добросовестно исполнять профессиональные обязанности, соблюдать принципы этики юриста (ОК-2);
• 
  культурой мышления, способностью к обобщению, анализу, восприятию информации в сфере корпоративных отношений, постановке цели и выбору путей ее достижения (ОК-3);
• 
  способностью логически верно, аргументированно и ясно строить устную и письменную речь (ОК-5);
• 
  нетерпимым отношением к коррупционному поведению, уважительным отношением к праву и закону (ОК-6);
• 
  
• 
  способностью использовать основные положения и методы социальных, гуманитарных и экономических наук при решении социальных и профессиональных задач (ОК-8);
• 
  

• 
  способностью участвовать в разработке нормативных правовых актов (ПК-1);
• 
  
• 
  
• 
  способностью принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законом (ПК-4);
• 
  способностью применять правовые нормы (ПК-5);
• 
  готовностью к выполнению должностных обязанностей по обеспечению законности и правопорядка, безопасности личности, общества, государства
  (ПК-8);
• 
  способностью уважать честь и достоинство личности, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ПК-9);
• 
  способностью толковать правовые нормы (ПК-15);
• 
  способностью давать квалифицированные юридические консультации по вопросам корпоративных отношений как юрист, осуществляющий свою деятельность в сфере предпринимательства (ПК-16).

Понятие корпоративного права и его место в системе российского права. История становления и развития корпораций в России и за рубежом. Метод и принципы корпоративного права. Корпоративное право как институт законодательства. Корпоративное право как наука. Корпоративное право как учебная дисциплина.

Понятие и природа корпоративных правоотношений. Корпоративные правоотношения как особая разновидность гражданских правоотношений. Элементы структуры корпоративных правоотношений: объект, субъект. Содержание. Корпорация как условие существования корпоративных правоотношений. Классификация корпоративных правоотношений.
Тема 2. Источники корпоративного права

Права. Соотношение понятий «корпоративное законодательство» и «источники корпоративного права». Особенности источников корпоративного права. Система источников корпоративного права.

Конституционные основы организации и деятельности корпораций.

Роль Гражданского кодекса в системе источников корпоративного права. Федеральные законы, определяющие особенности правового статуса хозяйственных обществ. Иные нормативные правовые акты.

Внутренние документы корпорации (локальные акты) как источник корпоративного права. Роль и значение Кодекса корпоративного поведения.

Международно-правовые акты в системе регулирования корпоративных правоотношений. Обычаи делового оборота и корпоративные деловые обыкновения.

Роль судебной практики в развитии и деятельности корпораций.
Тема 3. Понятие и виды корпораций, участвующих в предпринимательской деятельности

Понятие и основные признаки корпорации. Виды корпораций. Хозяйственные общества: акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью как основные предпринимательские корпорации. Сравнительно-правовой анализ хозяйственных обществ и хозяйственных товариществ. Производственный кооператив. Предпринимательские объединения, созданные по корпоративному типу: холдинги, простое товарищество.

Участники корпорации как субъекты корпоративных правоотношений.
Тема 4. Имущественная основа деятельности хозяйственных обществ

Уставный капитал хозяйственных обществ: понятие, функции, размер, порядок формирования и изменения. Специфика правового регулирования уставного капитала в акционерном обществе. Понятие и виды корпоративных ценных бумаг. Акции: обыкновенные и привилегированные.

Облигации хозяйственных обществ. Основные отличия акции и облигации. Опцион эмитента. Выпуск и обращение корпоративных ценных бумаг.

Специфика правового регулирования уставного капитала в обществе с ограниченной ответственностью. Правовой режим доли участия в обществе с ограниченной ответственностью.

Понятие и сущность корпоративного управления и контроля. Участники корпоративного управления. Основные модели корпоративного управления. Принципы корпоративного управления. Конфликт интересов. Понятие и признаки органа корпорации. Классификация органов корпорации.

Система контроля за финансово-хозяйственной деятельностью хозяйственных обществ. Внутренний контроль в хозяйственном обществе. Ревизионная комиссия (ревизор). Комитет по аудиту совета директоров. Контрольно-ревизионная служба.

Внешний контроль. Понятие аудита. Обязательный аудит.

Понятие и признаки органов управления корпорации. Структура и компетенция органов управления корпорации.

Общее собрание акционеров (участников): статус, компетенция. Виды общих собраний. Порядок подготовки, созыва и проведения общих собраний.

Совет директоров (наблюдательный совет): формирование, компетенция, порядок принятия решений. Категории членов совета директоров. Структура совета директоров. Ответственность членов совета директоров.

Исполнительные органы хозяйственного общества. Формирование исполнительных органов. Состав и компетенция исполнительных органов.

Коллективный и единоличный исполнительный орган. Управляющая организация (управляющий) как единоличный исполнительный орган хозяйственного общества. Корпоративный секретарь общества.

Возникновение и прекращение прав акционера (участника). Удостоверение прав акционера (участника).

Корпоративные права акционера (участника). Сущность и виды корпоративных прав. Имущественные права участников хозяйственных обществ. Понятие, содержание и порядок осуществления. Ограничения на осуществление права на участие в распределении прибыли.

Неимущественные права участников хозяйственных обществ. Понятие и содержание неимущественных прав. Преимущественные права как элементы содержания корпоративных правоотношений. Дополнительные права участников общества с ограниченной ответственностью.

Общая характеристика обязанностей акционеров (участников) хозяйственных обществ. Обязанности участников хозяйственных обществ по внесению вкладов. Обязанность участников хозяйственных обществ по неразглашению конфиденциальной информации. Иные обязанности участников хозяйственных обществ.
Тема 8. Особенности правового регулирования отдельных корпоративных действий

Сделки, совершаемые в процессе обычной хозяйственной деятельности. Понятие и признаки крупной сделки . Взаимосвязанные сделки. Порядок одобрения крупной сделки. Раскрытие информации о крупной сделке. Признание крупной сделки недействительной.

Правовой режим сделок, в совершении которых имеется заинтересованность. Понятие сделки с заинтересованностью. Лица, заинтересованные в сделке. Порядок совершения сделок с заинтересованностью. Последствия несоблюдения требований к сделке, в совершении которой имеется заинтересованность.

Правовой режим приобретения крупных пакетов акций. Виды предложений о приобретении более 30% обыкновенных акций акционерного общества.

Общая характеристика права на защиту. Понятие корпоративного конфликта и корпоративного спора. Корпоративные способы защиты прав: понятие и виды.

Исключение участника из общества с ограниченной ответственностью. Выход участника из общества с ограниченной ответственностью.

Общая характеристика корпоративных способов защиты прав акционеров . Отчуждение акций как корпоративный способ защиты прав акционеров.

Обжалование решений органов управления. Оспаривание акционерами (участниками) сделок, совершенных обществом.

Юрисдикционная и неюрисдикционная формы защиты корпоративных прав.

1. 
   Цели освоения учебной дисциплины

Целью изучения дисциплины «Коммерческое право» является формирование юридического мировоззрения у студентов, обучающихся по программе подготовки бакалавра юриспруденции, обладающих высоким уровнем теоретических знаний, получение практических навыков работы в области правового регулирования и правоприменения в сфере торгового оборота и успешного применения этих знаний в последующей практической деятельности.

При изучении дисциплины решаются следующие задачи:

1. 
   формирование правосознания будущих правоведов, позволяющего занимать твердые позиции в отстаивании режима законности;
2. 
   формирование у студентов представлений о путях развития права, регулирование отношений, складывающихся в сфере товарного рынка, о закономерностях развития соответствующих правовых конструкций;
3. 
   приобретение умения и навыков анализировать законодательство, регулирующее коммерческий оборот,
4. 
   формирование умения анализировать и толковать конкретные нормы коммерческого права;
5. 
   приобретение навыков решения конкретных юридических задач (казусов), отражающих общественные отношения в торговом обороте;
6. 
   формирование умения аргументированно и юридически грамотно обосновать свою позицию по дискуссионным вопросам, а также делать сравнительный анализ юридических документов.

Студенты должны знать такие общеправовые понятия, как «норма права», «правовой институт», «отрасль права», «публичное право», «частное право», «правоотношение», «субъективное право» и «субъективная обязанность», «юридический факт», «источник права и источник законодательства», «нормативный акт» и ряд других, а также уметь их использовать.

Студент должен уметь анализировать нормативные акты различной юридической силы, определяя соотношение между ними.

а) правоприменительная (обоснование и принятие в пределах должностных обязанностей решений, а также совершение действий, связанных с реализацией правовых норм);

б) правоохранительная (обеспечение законности, правопорядка, безопасности личности, общества и государства; охрана общественного порядка; защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; предупреждение, пресечение, выявление, раскрытие и расследование правонарушений; защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц);

в) экспертно-консультационная (оказание юридической помощи, консультирование по вопросам права; осуществление правовой экспертизы нормативных правовых актов);

г) организационно-управленческая (осуществление организационно-управленческих функций);

д) научно-исследовательская (проведение научных исследований по правовым проблемам; участие в проведении научных исследований в соответствии с профилем своей профессиональной деятельности;

е) педагогическая (преподавание правовых дисциплин в образовательных учреждениях, кроме высших учебных заведений, осуществление правового воспитания).

1. 
   Планируемые результаты освоения учебной дисциплины

а) знать:

• 
  предмет коммерческого права, его методологические основы, роль в общественной жизни и профессиональной деятельности юриста;

• 
  современные тенденции в развитии коммерческого права, их влияние на правовую сферу и деятельность юриста;
• 
  нормы законодательных и иных нормативных правовых актов по основным темам курса;
• 
  теоретические положения, изучаемые в рамках данной учебной дисциплины;

• 
  самостоятельно ориентироваться в практике применения положений коммерческого права;
• 
  разбираться в основных понятиях и теоретических положениях, изучаемых в рамках данной учебной дисциплины;

• 
  самостоятельной работы с учебной и научной литературой по коммерческому праву;
• 
  свободного оперирования понятиями и категориями коммерческого права;

• 
  стремлением к саморазвитию, повышению своей квалификации и мастерства (ОК-7);
• 
  способностью использовать основные положения и методы социальных, гуманитарных и экономических наук при решении социальных и профессиональных задач (ОК-8);
• 
  способностью анализировать социально значимые проблемы и процессы (ОК-9);

в нормотворческой деятельности:

• 
  способностью участвовать в разработке нормативно-правовых актов в соответствии с профилем своей профессиональной деятельности (ПК-1);

• 
  способностью осуществлять профессиональную деятельность на основе развитого правосознания, правового мышления и правовой культуры (ПК-2);
• 
  способностью обеспечивать соблюдение законодательства субъектами права (ПК-3);
• 
  способностью принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законом (ПК-4);
• 
  способностью применять нормативные правовые акты, реализовывать нормы материального и процессуального права в профессиональной деятельности (ПК-5);
• 
  способностью юридически правильно квалифицировать факты и обстоятельства (ПК-6);
• 
  навыками подготовки юридических документов (ПК-7);

• 
  способностью толковать различные правовые акты (ПК-15);
• 
  способностью давать квалифицированные юридические заключения и консультации в конкретных видах юридической деятельности (ПК-16).

1. 
   Содержание дисциплины (программы курса)

Радченко Владимир Иванович

кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист Российской Федерации, г. Москва

E-mail: [email protected]

Мониторинг правоприменения. Определение эффективности правового регулирования

Рассматривается методология разработки нормативных актов на основе мониторинга правоприменения существующих актов, методов выявления практического эффекта нормативных правовых актов. Показывается, что эффективность мониторинга повышается, если он сочетается с юридическим прогнозированием, определяются условия, которым должен соответствовать прогноз законодательства. Определяется структура правового акта.

Ключевые слова: коррупция, эффективность законодательства, статистические методы, экстраполяция, прогнозирование, общественное мнение, экспертные оценки.

Современное состояние российского законодательства пока еще во многом не отвечает общественным потребностям. В зависимости от того, насколько технологично и адекватно состоянию общества сформирована законодательная база, право (как совокупность правовых норм) может либо способствовать общественно-экономическому прогрессу, либо тормозить его и даже наносить обществу прямой ущерб. Поспешность в разработке и принятии законов, пренебрежение правилами юридической техники породили такие негативные явления, как недостаточная системная сбалансированность, пробельность, экономическая необеспеченность и несоответствие реалиям общественного развития многих конструкций российского законодательства. Мониторинг правоприменения включает в себя не только выявление негативных и позитивных сторон нормативного материала, но и поиск путей его совершенствования.

В отечественной юридической науке подробно разработаны вопросы о формах и методах определения эффективности законодательства. Как и любой другой вид научной деятельности, определение эффективности его применения предполагает использование определенной совокупности (системы) приемов и операций, ведущих к достижению поставленной цели.

Проблема методов выявления практического эффекта нормативных правовых актов неоднократно становилась предметом научных исследований в теории развития законодательства .

Методологию исследования эффективности правового регулирования можно выстроить следующим образом.

Для фактографических методов характерно базирование на фактически имеющемся материале об объекте мониторинга, информации об его прошлом развитии. Данная группа методов может быть реализована в следующей последовательности:

а) определение оптимально полного перечня фактографических данных об объекте мониторинга;

б) установление источников информации, содержащих в себе данные об исследуемом объекте (данные правового мониторинга, универсальные и специализированные базы данных о законодательстве и правоприменительной практике, например: данные судебных органов и органов исполнительной власти, электронных справочных правовых систем, налоговых органов, средств массовой информации, статистической информации и др.);

в) анализ и оценка (участниками рабочей группы или экспертами) полученных данных (ко-

личественных, качественных) об объекте в соответствии с целью мониторинга.

Практическое значение применения фактографических методов в деятельности по совершенствованию законодательства и эффективности его применения состоит в выявлении «болевых точек» и позитивных практик правового регулирования. Впоследствии полученный материал могут служить исходным материалом для подготовки сценариев развития нормативного поля, а также использоваться при определении возможных путей преодоления проблемных ситуаций и закрепления позитивных практик.

Статистический метод определяет совокупность приемов обработки количественной информации об объекте по принципу выявления содержащихся в ней математических закономерностей развития и математических взаимосвязей и характеристик с целью получения оптимальных моделей нормативного регулирования. Отдельные статистические приемы (построение различных видов графиков, диаграмм динамического развития объекта прогнозирования и т.д.) могут использоваться при применении фактографических, а также при экстраполяции сложившихся тенденций развития законодательства и эффективности его применения.

Экстраполяция является важным исследовательским методом и характеризуется перенесением прошлого и настоящего состояния исследуемого объекта на его будущее состояние1. Широкое использование экстраполяция находит в аналитической работе, при постановке диагноза, осуществлении прогнозирования . Экстраполяция, осуществляемая при построении сценариев развития законодательства и эффективности его применения, характеризуется распространением выводов, полученных при изучении прошлого и текущего состояния исследуемого объекта (в конкретных временных и пространственных рамках) на его будущее состояние.

Так, в период с 1991 по 2001 годы судимость в России выросла с 593 тыс. человек до 1млн. 244тыс человек, а число осужденных к лишению свободы - с 207 тыс. до 368 тыс. Применяя метод экстраполяции, можно было прогнозировать, что к 2011 году судимость достигнет 2,5 млн. человек, а приговоренных к лишению свободы - 655 тыс. Эта тенденция была пресечена введением

1 См., например: Новый энциклопедический словарь М., 2002. С. 1391, Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцев Е.Б. Современный экономический словарь. М., 1997. С. 400 и т.д.

в действие двух федеральных законов: Кодекса об административных правонарушениях (от 20 декабря 2001 г. № 195-ФЗ) и о внесении изменений и дополнен в Уголовный кодекс (от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ), которыми многие деяния были декриминализованы, а санкции ряда статей УК РФ существенно смягчены. В результате в 2003 и 2004 годах число осужденных сократилось на треть, а приговоренных к лишению свободы - более чем на 100 тыс. человек, и, несмотря на некоторый рост в последующие годы, эти показатели в 2009 году остаются значительно более низкими, чем в 2001 году.

Применение метода экстраполяции при определении эффективности правового регулирования дает возможность сопоставить достигнутые результаты применения исследуемых норм права с тенденциями, существовавшими до их введения, определить направления развития объекта мониторинга, имеющих стержневое значение для построения оптимальной модели правового регулирования. Вместе с тем, не стоит и абсолютизировать метод экстраполяции, поскольку он определяет развитие объекта, не учитывая последующего воздействия на данный объект различных факторов внешнего порядка.

Метод сравнительного правоведения целесообразно использовать для определения результативности нормативного регулирования общественных отношений:

1) на национальном уровне - с учетом соответствующих практик зарубежных государств, в том случае, если предмет прогнозирования имеет там развитое правовое регулирование;

2) на уровне субъектов федерации - с учетом практик других субъектов федерации.

По нашему мнению, компаративистский подход в деятельности по мониторингу законодательства и его эффективности может быть применен в следующей последовательности:

> сбор и анализ информации о состоянии и развитии законодательства зарубежных стран (субъектов федерации), практики его применения;

> оценка объективности отражения общественных потребностей в законодательстве зарубежных стран (других субъектов федерации);

> согласование общепризнанных принципов и норм международного права с национальным законодательством и практикой его применения;

> изучение и сопоставление зарубежного и национального опыта по использованию пра-

вил и приемов юридической техники при разработке нормативных правовых актов; У анализ и оценка сравнительно-правовых данных о состоянии правового регулирования (своего и «чужого» законодательства) и практики его применения; У составление рекомендаций и оптимальной модели, учитывающей достижения «чужого» правового решения.

Сравнительное правоведение особенно полезно при мониторинге правового регулирования экономических и социальных сфер общественной жизни.

В случае необходимости при изучении эффективности применения законодательства могут использоваться методы математического моделирования (построение математической модели развития объекта на основе выявленных математических и фактических данных). Применение указанных методов во многом обусловлено резко увеличивающимся объемом информации, усложнением логических цепей, повышением требований к четкости выводов и надежности прогноза, развитием сложных систем и другими факторами. Основой математического моделирования служит статистический материал, отражающий количественный аспект исследуемых явлений и процессов.

Не всегда имеются условия для применения математического аппарата при прогнозировании правовых объектов (например, законодательство о культуре, о религии и т. п.). Вместе с тем, там, где применение математических моделей при мониторинге законодательства возможно, они дают более объективную картину эффективности правового регулирования и позволяют рассчитать достаточно точную цель для изменения нормативной базы.

Роль экспертных оценок и социологических исследований в исследовании эффективности правового регулирования

Особое место при мониторинге законодательства и последующего преодолении его дефектов принадлежит независимым экспертным оценкам и социологическим исследованиям с целью изучения общественного мнения. Если экспертные оценки представляют как бы взгляд на объект сверху или со стороны, то социологические исследования - это, прежде всего, взгляд снизу, т.е. оценка правового регулирования людьми, которых оно непосредственно касается.

Компетентные оценки специалистов используются при анализе эффективности конкретных норм права, состояния законности, направленности правового сознания населения, при решении актуальных проблем общей теории права2. Существуют различные виды метода экспертных оценок: метод мозгового штурма, метод Дельфи и т. д.3.

Метод мозгового штурма - один из наиболее известных методов коллективного поиска решений. Принято считать автором метода А.Осборна (США), мозговой штурм применяется для быстрого решения сложных проблем с конца 30-х годов прошлого века. Цель метода (иногда его называют мозговой атакой) - получение возможно большего количества идей решения проблемы в ограниченное время.

Схема метода. Отбираются две группы специалистов, одна для генерации идей, другая для оценки генерированных ими идей (каждая обычно из 4-8 человек); потом уточняется задача, требующая решения, после чего группа генерации выдвигает коллективно возможно большее количество идей, при этом количество идей важнее, чем их качество. На этапе генерации критика идей запрещена, приветствуются любые идеи и каждая из них должна быть развита, даже если на первый взгляд она кажется сомнительной. Все выдвинутые идеи фиксируются и затем редактируются. Психологической базой метода является снятие барьера психологической инерции в результате запрета критики и поощрения самых неординарных высказываний.

На этапе оценки идей отбрасываются заведомо ошибочные и нереальные идеи. Наиболее ценные идеи развиваются, преобразовываются в реальные предложения по решению проблемы.

Мозговой штурм может использоваться как для разработки законодательного решения проблемы, так и для выявления недостатков существующего правового регулирования4.

Метод Дельфи применяется с 50-х годов ХХ века, его авторы О. Холмер, Т. Гордон и др.(США). Суть метода в следующем. В отличие

2 Социология права: Учебное пособие / Под ред В.М. Сырых. М., 2002. С. 445.

3 См. более подробно о разновидностях метода экспертных оценок: Павлодский Е.А. Опыт прогнозирования эффективности правового акта с помощью экспертных оценок // Труды ВНИИСЗ. 1988. Вып 41. С. 72.

4 См. Кузьмин А.М. Мозговой штурм./Методы менеджмента качества, №1,2003; Дж.К.Джонс. Методы проектирования. М.Мир. 1986.

от традиционного подхода к достижению согласованности мнений экспертов в ходе открытой дискуссии метод Дельфи основан на анонимном обмене мнениями между членами экспертной группы. Это позволяет избежать таких негативных явлений, как следование мнению наиболее авторитетных участников группы, присоединение к мнению большинства и т.п. В методе Дельфи непосредственный обмен мнениями заменяется детально разработанной программой индивидуальных опросов, проводимых обычно в форме анкетирования. Ответы экспертов обобщаются и вместе с новой дополнительной информацией поступают в распоряжение экспертов, после чего они уточняют свои первоначальные ответы. Такая процедура может повторяться несколько раз до достижения приемлемой сходимости позиций экспертов.

Метод Дельфи требует значительного ресурса времени, поэтому его применение целесообразно только при выработке правовых решений по крупным проблемам.

Применительно к юридическому мониторингу можно говорить о трех видах экспертиз:

> привлечение специалистов-экспертов к решению вопросов, возникающих на стадии исследования объекта;

> социальная и экономическая экспертная оценка итогов мониторинга нормативных правовых актов;

> правовая экспертиза законодательных решений, предлагаемых субъектами мониторинга, в том числе на наличие пробелов в правовом регулировании, выявление коррупциогенных факторов и иных нарушений юридической техники.

Выбирая экспертов, исследовательская группа руководствуется тем, что при мониторинге отраслевого регулирования фундаментом оценки действенности исследуемых правовых норм и прогноза предлагаемых изменений становится мнение специалистов, базирующееся на их профессиональном, научном и практическом опыте. Вместе с тем, у экспертных оценок существует недостаток, обусловленный тем, что в их основе лежит субъективное мнение. Поэтому при использовании данного метода следует учитывать, что точность экспертных оценок напрямую зависит от компетентности привлекаемых специалистов и четкости ответов на рассматриваемые вопросы. Преодолению субъективизма служат и указанные выше методы мозгового штурма и Дельфи. В процессе составления сценариев правового регулирования экспертов

приглашают для решения различных задач: для уточнения формализованной правовой модели, для прогностической оценки объекта, и, наконец, для проверки точности предлагаемых правовых решений5. К экспертным оценкам развития законодательства и эффективности его применения, как в ходе правового мониторинга, так и при оценке его результатов могут быть привлечены: специалисты узкого профиля, не работающие в учреждениях или организациях, осуществляющих или заказавших исследования; практические работники, профессионально занимающиеся изучением эффективности законодательства.

Содержание экспертиз, проводимых в процессе оценки сценариев развития законодательства, предлагаемых по итогам мониторинга, должно существенно отличаться от заключений специалистов, принятых в практике законотворчества. Так, финансовые последствия принятия законопроекта, излагаемые в составляемом специалистами финансово-экономическом обосновании, сейчас сведены только к одной теме -какие дополнительные расходы потребуются из бюджета для реализации закона. Финансовая экспертиза при оценке предлагаемых правовых моделей должна ответить на весь комплекс экономических вопросов, связанных с предлагаемыми изменениями законодательства: каким будет общий экономический эффект от реализации закона, источники покрытия дополнительных расходов при отрицательном балансе, насколько общий народно-хозяйственный эффект оправдывает дополнительные расходы бюджета и т.п.

Основными видами метода экспертных оценок являются: индивидуальная экспертная оценка (использование в качестве источника информации одного эксперта) и групповая (коллективная) экспертная оценка (выявление обобщенной аналитической оценки экспертной группы относительно объекта мониторинга).

Целью индивидуальных и групповых (коллективных) экспертных оценок является:

> выявление мнений экспертов по количественным и качественным характеристикам объекта прогнозного исследования, тенденциям его альтернативного развития;

> анализ и обобщение результатов прогнозного исследования, представленных рабочей группой.

К способам выявления мнений экспертов относятся:

5 Бешелев С.Д., Гурвич Ф.Г. Математико-статистиче-ские методы экспертных оценок. М., 1980. С. 9-11.

У интервью (беседа эксперта с прогнозистом по

схеме «вопрос-ответ»); У анкетирование (выявление мнений экспертов относительно объекта мониторинга как в плане развития законодательства так и эффективности его применения на основе специально разработанного опросного листа); У экспертные заключения (оценка экспертом материалов мониторинга в целом).

В настоящее время достаточно развита система экспертизы проектов нормативных правовых актов в органах юстиции. Одной из функций Общественной палаты Российской Федерации стало проведение общественных экспертиз законопроектов. Очевидно, при юридическом мониторинге содержание экспертиз должно носить более широкий характер, поскольку они должны оценивать различные варианты правового решения проблемы и проводиться на основе научно разработанных методик, которые могут включать в себя и уже накопленный опыт экспертиз проектов нормативного характера.

Наряду с экспертными оценками практический интерес при подготовке прогноза развития законодательства и практики его применения имеет изучение общественного мнения, что особенно необходимо при составлении прогноза изменений правового регулирования, затрагивающих интересы широкого круга лиц. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года большое место занимают проблемы развития человеческого потенциала, что связано с модернизацией практически всех сфер социального развития и, следовательно, с существенным обновлением социального законодательства. Опыт недавнего прошлого свидетельствует, что неудачные правовые решения социальных проблем могут стать источником серьезной социальной напряженности (например, законодательство о монетизации льгот). Поэтому при мониторинге законодательства, регулирующего эти сферы, очень важно знать и учитывать мнения людей, которых исследуемое законодательство касается.

Для изучения общественного мнения применяются социологические методы.

В частности, общественное мнение может выявляться посредством социологических опросов, а также публичных слушаний, собраний, научных и практических конференций, общественных дискуссий в средствах массовой информации и т. п.

Так, при выявлении общественного мнения относительно объекта мониторинга могут быть поставлены следующие вопросы: У какова мнение общественности об эффективности действующего закона: положительное, нейтральное или отрицательное? У насколько выполняются нормативные предписания, содержащиеся в исследуемом законе?

Целесообразно изучение общественного мнения и относительно предлагаемых по результатам мониторинга изменений законодательства, регулирующего социальные проблемы, в частности:

У способны ли содержащиеся в проекте закона нормативные предписания обеспечить эффективное устранение недостатков правового регулирования? У какие отрицательные последствия могут повлечь предлагаемые в законопроекте законодательные решения? и т.д.

Проведение социологических исследований целесообразно как на стадии составления прогноза, так и при оценке результатов прогнозирования.

Выработка мер по совершенствованию законодательства

Эффективность мониторинга повышается, если он сочетается с юридическим прогнозированием. Мониторинг выявляет недостатки правового регулирования, прогноз позволяет найти наиболее оптимальные пути их преодоления.

Важным средством совершенствования законодательства является системное научное прогнозирование его развития. Советская, а затем и российская юридическая наука проводила исследования и юридического прогнозирования в целом, и прогнозирования эффективности нормативных правовых актов. Этим проблемам посвящены работы таких крупных правоведов, как В. П. Казимирчук, В. Н. Кудрявцев, В. И. Никитинский, И. С. Самощенко, М. Д. Шарго-родский, В. В. Глазырин, Т. Г. Морщакова, Е. А. Павлодский, О. А. Гаврилов, В. М. Сырых и дру-гих6, а также более поздние работы .

6 Казимирчук В.П. Право и методы его изучения. М., 1965; Казимирчук В.П. Социологические исследования в праве: проблемы и перспективы // Советское государство и право. 1967. № 10; Самощенко И.С., Никитинский В.И. О результатах действия норм права: Ученые записки ВНИИСЗ. М., 1970. Вып. 20; Самощенко И.С., Никитинский В.И., Венгеров А.Б. Об основах методологии и методики

К сожалению, многие научные разработки в этой сфере оказались невостребованными практикой современного законотворчества. Возможно, это объясняется тем, что вышеупомянутые разработки не были доведены до стадии практических рекомендаций, выполнение которых стало бы обязательным элементом процесса правотворчества, для чего необходимо директивное закрепление системы правил научного прогнозирования как при разработке перспективных планов развития законодательства, так и при разработке проектов конкретных нормативных правовых актов. В идеале любой значимый законопроект, вносимый в законодательный орган, должен сопровождаться не только финансово-экономическим обоснованием, но и материалами прогнозирования, проведенного по установленным нормативам независимыми исследователями. Наличие научного прогноза (в известной мере это относится не только к юридическому прогнозу) позволит преодолеть субъективизм авторов законопроекта, даст возможность законодателю оценить весь комплекс последствий принятия законопроекта, снизит негативные последствия от неудачных законодательных решений.

Представляется, что прогноз законодательства должен соответствовать следующим требованиям:

1) исследования возможных вариантов развития прогнозируемого объекта (отдельного

изучения эффективности действия правовых норм // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 25. М., 1971; Шар-городский М.Д. Прогноз и правовая наука // Правоведение. 1971. № 1; Кудрявцев В.Н. Понятие и класи-ификация условий эффективного действия правовых норм // В кн.: Эффективность правовых норм. М., 1980; Глазырин В.В., Лапаева В.В., Морщакова Т.Г., Павлодский Е.А., Сырых В.М., Чеснокова М.Д., Яни С.А. Методология и методика прогнозирования эффективности действия правовых норм. М., 1986 (депонировано в ИНИОН АН СССР, № 25756); Сырых В.М. Прогнозирование эффективности норм права на стадии их разработки // Труды ВНИИСЗ. Вып. 36. М., 1987; Глазырин В.В. Прогнозирование эффективности правовых норм: возможный подход // Труды ВНИИСЗ. Вып. 41. М., 1988; Павлодский Е.А. Опыт прогнозирования эффективности правового акта с помощью экспертных оценок // Труды ВНИИСЗ. Вып. 41. М., 1988; Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993; Кудрявцев В.Н., Казимирчук В.П. Современная социология права. М., 1995; Социология права: Учебное пособие / Под ред. В.М. Сырых. М., 2002.

закона либо их группы) с целью определения наиболее оптимального решения;

2) проведение опирающегося на фактические и эмпирические данные расчета позитивных и негативных последствий решения проблемы по каждому из возможных вариантов;

3) изменение сложившегося правового регулирования не только решает определенные проблемы, но и нередко связано с появлением определенных отрицательных моментов. В связи с этим неотъемлемой частью прогноза является прогнозирование эффективности решения, предлагаемого его авторами;

4) поскольку на результаты прогнозирования оказывают влияние взгляды разработчиков прогноза, для объективной оценки его результатов необходимо привлечение независимых экспертов;

5) в тех случаях, когда объект прогнозирования затрагивает интересы широких слоев населения либо касается жизненно важных областей экономики и политики, частью материалов прогнозирования целесообразно изучение общественного мнения;

6) существенным элементом прогноза должна стать проверка предлагаемого законодательного решения на коррупциогенность, а также на полноту регулирования с целью недопущения пробелов в законе.

Перечисленные выше позиции следует рассматривать как обязательные правила при составлении прогноза. Вместе с тем, в зависимости от характера и объема прогнозируемого объекта могут использоваться факультативные правила. Например, если предмет прогнозирования имеет развитое правовое регулирование за рубежом, то целесообразно применение методов сравнительного правоведения; при прогнозировании законодательства, касающегося хозяйственно-экономических отношений либо связанного со значительным вмешательством в сферу социальных отношений может использоваться математическое моделирование, статистические приёмы и т. д.

Прогнозирование должно опираться на мониторинг действующих правовых норм, что необходимо, в частности, для сохранения оправдавших себя на практике правовых конструкций. Одновременно он является важнейшим определителем сфер правового регулирования, требующих нового правового решения.

Юридический прогноз не является «вещью в себе». Предмет прогнозирования связан со смежными секторами правового поля, взаи-

мосвязь с которыми должна учитываться при составлении прогноза. Еще более важна связь с социальными, политическими и экономическими факторами. Нередко прогноз законодательства является составной частью общественно-политического планирования или прогнозирования, при этом общественно-политические цели являются определяющими. Например, если говорить о прогнозировании законодательства, обеспечивающего реализацию Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., то юридический компонент обусловлен социальными и экономическими параметрами, обозначенными в Концепции. Задачей разработчиков юридического прогноза в данном случае является выявление наиболее рационального правового решения, обеспечивающего достижения целей, намеченных Концепцией.

Прогноз по своему содержанию существенно отличается от планов и программ. Если последние содержат безальтернативные цели (обязательные - в планах, перспективные - в программах), то прогноз всегда многовариантен, содержит исследование альтернативных возможностей решения поставленной задачи. Это позволяет законодателю либо согласиться с одним из предложенных разработчиками прогноза вариантом, либо избрать иной путь решения проблемы.

В отличие от пояснительных записок, прилагаемых к законопроектам и отражающих безальтернативную точку зрения их авторов, прогноз содержит анализ различных вариантов законодательного решения проблемы и обосновывает вероятную эффективность каждого варианта.

Бесспорно, введение прогнозирования в качестве обязательного элемента законотворчества связано с некоторым замедлением и с неизбежным удорожанием процесса принятия закона. Однако опыт применения поспешно принятых законов, приводивших к большим общественным и экономическим потерям, свидетельствует о том, что экономия на прогнозировании приводит к многократно большим убыткам. К примеру, переход к рыночной экономике в начале 90-х годов прошлого века сопровождался принятием парламентом ряда рыночных законов и изданием соответствующих указов Президента РФ. Спешка и недостаточная продуманность этих актов стали одной из главных причин многолетнего снижения внутреннего валового продукта, галопирующей инфляции и резкого падения уровня жизни большинства граждан России.

Вероятно, негативные последствия были бы значительно мягче, если бы разработка рыночных нормативных правовых актов осуществлялась на базе соответствующих прогнозных исследований, основанных на расчете положительных и отрицательных сторон различных вариантов правовых решений поставленной задачи общественно-политического характера.

Для внедрения юридического прогнозирования в практику законотворчества необходима разработка соответствующей научно обоснованной методики. Далее рассматриваются такие ее аспекты как субъекты прогнозирования, методы составления юридического прогноза, роль экспертных оценок и социологических исследований в процессе прогнозирования, этапы прогнозирования.

Разумеется, речь идет о базовой методике, В зависимости от предмета прогнозирования могут применяться дополнительные приемы, использоваться специфические формы составления прогноза.

Состав рабочих групп, непосредственно разрабатывающих прогнозы, может варьироваться в зависимости от поставленной задачи и предмета прогнозного исследования. Прогнозирование развития отрасли права потребует привлечения не только юристов, владеющих спецификой правового регулирования объекта отрасли, но и специалистов, способных оценить перспективы развития данного объекта и связанные с этим социальные и экономические проблемы. Задачей юристов в этом случае становится определение наиболее рациональных правовых моделей, которые должны обеспечить достижение наиболее динамичного развития объекта. Например, в случае возникновения необходимости прогнозирования развития энергетического права юридический прогноз должен основываться на оценках экономистов и управленцев, занятых в энергетическом хозяйстве страны, участие которых в составе рабочих групп целесообразно для оценки эффективности предлагаемых юристами правовых решений. В тоже время прогнозирование отдельных законов и эффективности применения прогнозируемых норм в ряде случаев возможно только силами юристов (например, в сфере уголовно-правового регулирования), в других случаях может потребоваться привлечение специалистов иных отраслей науки.

Для разработки прогноза могут привлекаться: представители научных учреждений и организаций, специалисты, обладающие знаниями из различных областей науки; специалисты

органов государственной власти; представители негосударственных, общественных учреждений и организаций, бизнес-структур, привлекаемые к прогнозной деятельности органами государственной власти либо осуществляющие ее по собственной инициативе. Особенности субъектного построения деятельности по прогнозированию развития законодательства и эффективности его применения обусловлены участием в прогнозных исследованиях специалистов органов государственной власти, представителей негосударственных структур. В государственной сфере субъектами реализации функции прогнозирования, как правило, являются органы исполнительной власти. Помимо субъектов государственного управления в прогнозные исследования в области права в последнее время активно включаются и хозяйствующие субъекты, создающие свои структурные подразделения по вопросам юридического прогнозирования. Услуги по юридическому прогнозированию становятся предметом деятельности многочисленных консалтинговых компаний.

Методы прогнозирования во многом совпадают с методами, используемыми при мониторинге законодательства, описанными выше.

Конечной целью правового мониторинга является приведение законодательства в соответствие с общественными потребностями. Результативность этой работы зависит от того насколько планомерно и последовательно проводится исследование проблемы, насколько разработчики проблемы используют в своей деятельности рекомендованные наукой приемы и методы.

Процесс мониторинга законодательства и практики его применения состоит из определенных этапов.

Представляется, следует выделять следующие этапы этого процесса.

На первом этапе выявляется потребность в осуществлении мониторинга. Необходимость проведения исследования определяется, исходя из степени актуальности и значимости объекта, определяемых на основе данных о результативности его применения, анализа иных факторов. Решение о проведении мониторинга принимается заинтересованным органом государственной власти, государственным учреждением или организацией, а также негосударственными организациями (общественными учреждениями и организациями, бизнес-структурами и т. д.) По общему правилу субъект, выявивший потребность в осуществлении прогнозного исследо-

вания, становится заказчиком исследования об эффективности правового регулирования и разработке эффективности его применения..

На втором этапе, который имеет преимущественно организационный характер, определяется исполнитель исследования, при необходимости заключается соответствующий договор. Исполнитель может быть определен двумя способами: через проведение конкурса (если предполагается, что проводить исследование должна организация или учреждение) или с помощью индивидуального подбора участников (если исполнителем будет рабочая группа, созданная с учетом объекта прогнозирования). Итогом второго этапа является заключение договора на выполнение научно-исследовательских работ по мониторингу законодательства и практики его применения.

На третьем этапе составляется программа исследования. В программе должен быть определен объект мониторинга, субъекты, его осуществляющие, поставлены цель и задачи исследования, указаны его принципы и структура и т.д. Кроме того, необходимо отразить предварительный расчет по организационно-техническому и финансово-экономическому обеспечению проведения исследования.

На четвертом этапе осуществляется непосредственное изучение объекта мониторинга на основе обозначенных в программе исследования целей и задач. Данный этап является базовым. Исследователями в процессе мониторинга может быть выдвинута рабочая гипотеза о возможных вариантах будущего состояния, динамики развития объекта, принципиальные предложения об устранении выявленных недостатков правового регулирования (будучи предложенной на более ранних стадиях, они могут содержаться и в программе исследования).

Первоначально проводится оценка и анализ факторов, вызванных применением исследуемого законодательства, оценивается действенность практики его применения По содержанию следует отметить экономические, социальные, политические, культурные, правовые, идеологические, религиозные, демографические, и иные факторы.

В дальнейшем на основании мониторинга действующего законодательства исследователи осуществляют общий анализ развития законодательства, выявляют основные тенденции его развития. После проведения общего анализа происходит переход к детальному исследованию, в частности, рассматриваются особенности от-

дельных правовых норм объекта. Исследователи определяют дефекты исследуемых норм, отмечают их позитивные стороны, выдвигают предложения по совершенствованию содержания и формы отдельных правовых норм в связи с недостатками, выявленными прежде всего в процессе применения этих норм. На этом этапе определяется соответствие правого регулирования существующим общественными потребностям.

На пятом этапе оформляются результаты исследования, предлагаются конкретные варианты совершенствования объекта мониторинга. Перед тем как определить окончательные результаты исследования социально значимого объекта, целесообразно выявить общественное мнение относительно эффективности действующих нормативных правовых актов и предлагаемых изменениях в правовом регулировании. Выявление общественного мнения следует сделать обязательным элементом процесса прогнозирования в случае, если вопросы, по которым проводится прогнозное исследование, представляются имеющими большое общественное значение. Кроме того, на данном этапе возможно привлечение внешних экспертов для дачи независимой оценки предварительным выводам прогнозного исследования (это может быть предусмотрено договором).

Итоговый вариант результатов исследования составляется с учетом общественного мнения и заключения привлеченных внешних экспертов. По результатам проведенного прогнозного исследования может быть построена прогнозная нормативная модель будущего состояния объекта, а также даны конкретные рекомендации по оптимальной модели развития законодательства и практики его применения.

Представляется целесообразным в результате мониторинга при выявлении дефектов правового регулирования наряду с общим рекомендациями о необходимости изменений этого регулирования, разрабатывать проект соответствующего нормативного правового акта. Как показывает практика, нередко при повторном мониторинге обнаруживаются те же недостатки правовых актов, что и выявленные при предыдущем мониторинге.

На шестом этапе, происходит техническое оформление результатов исследования и их последующая передача заказчику. Если мониторинг сопровождался прогнозным исследованием, то вместе с материалами мониторинга заказчику направляется и прогнозный продукт в виде результата прогнозного исследования, ко-

торый может использовать прогнозные оценки и рекомендации для составления и оценки конкретных законопроектов, разработки концепций развития законодательства, выработки предложений по совершенствованию правоприменительной практики. При этом необходимо учитывать, что на практике возможна ситуация, когда будут представлены несколько альтернативных вариантов прогноза развития законодательства и практики его применения. В этом случае заказчику направляются как основной, так и альтернативные варианты, что дает возможность органу или должностному лицу, принимающему нормативный акт, дать более полную оценку предложенному правовому решению.

При разработке нормативного правового акта, если его принятие требуется для устранения выявленных мониторингом дефектов правового регулирования, следует придерживаться ряда правил. Отечественная юридическая наука уделяла исследованиям законодательной техники большое внимание7. Ниже мы остановимся на важнейших ее положениях.

Проект акта не должен содержать норм, нарушающих права и свободы человека, гарантированные Конституцией РФ, международными правовыми актами и законами РФ.

Он должен соответствовать социальным реалиям8, быть экономически обоснованным, его выполнение должно быть обеспечено материальными ресурсами. Кроме того затраты и потери, связанные с его реализацией, как правило, должны быть компенсированы в результате применения предложенного правового регулирования. Данное правило носит относительный характер при регулировании некоторых сфер общественной жизни (например, борьба с преступностью) и социальных проблем.

7 Алексеев С.С. Общая теория права.Т.2. М.1982., Законодательная техника (сборник) под редакцией Тихомирова Ю.А.. М.2000; Пиголкин А.С. Совершенствование законодательной техники // Советское государство и право. 1968. №1; Тихомиров Ю.А. О правилах законодательной техники // Журнал российского права 1999.№11; Власенко Н.А. Язык права. Иркутск,1997; Кошанина Т.В. Юридическая техника. М.2007: Боголюбов С.А. Язык правоприменительных актов // Экологическое право. 2007.№1; Бабаев В.К. Правотворчество в современном Российском государстве / в кн. Теория государства и права под редакцией Бабаева В.К./ М.1999; Иеринг Р. Юридическая техника. СПб.1906; Черданцев А.Ф. Юридические конструкции, их роль в науке и практике // Правоведение. 1972.№3; Юков М.К. Место юридической техники в правотворчестве // Правоведение. 1979.№5.

8 Прозоров В.Ф. Качество и эффективность хозяй-

ственного законодательства в условиях рынка. М.1991.

В проекте не должны содержаться нормы, ведущие к избыточному государственному регулированию и контролю общественной и экономической жизни, что ограничивает инициативу субъектов гражданского общества и приводит к раздуванию численности контролирующих и регулирующих служб.

Проект нормативного правового акта также должен отвечать основным требованиям юридической техники:

> закон должен достаточно полно регулировать свой участок жизни общества. Полнота предполагает, что в нем будут урегулированы все элементы правоотношений: объекты, субъекты, их права и обязанности, санкции на случай нарушения прав участников правоот-ношений.9 Однако, следует иметь ввиду, что частноправовые отношения регулируются самими их участниками, государство только защищает права участников этих отношений в соответствии с выработанными ими нормами;

> следует избегать коллизий как внутри нормативного акта, так и с иными действующими правовыми документами;

> эффективность законодательного акта снижается при обилии отсылочных (бланкетных) норм, в результате чего правовое регулирование фактически происходит не по воле законодателя, а по воле органа, издающего подзаконный нормативный правовой акт;

> нормативный правовой акт должен быть ясным. Употребление терминов и понятий, допускающих их двоякое толкование («злостное неисполнение», «недобросовестное исполнение», «аморальный проступок», «поступок, порочащий честь и достоинство» и т.п.) делает неясным круг прав и обязанностей, приводит к ошибкам при применении права. При определении прав должностных лиц следует избегать неопределенностей по формуле

Литература

1. Глазырин В. В. Прогнозирование эффективности правовых норм: возможный подход // Труды ВНИИСЗ. 1988. Вып. 41.

2. Никитинский В.И., Глазырин В.В., Казаринова С.Е. О методике измерения эффективности правовых норм // Советское государство и право. 1975. № 9. С. 27-30.

3. Никитинский В.И., Самощенко И.С. Понятие эффективности правовых норм // В книге «Эффективность правовых норм». М., 1980. С. 49.

4. Шаргородский М.Д. Прогноз и правовая наука // Правоведение. 1971. № 1. С. 71.

9 КашанинаТ.В.. Юридическая техника. М.,2008.

«вправе», «может», необоснованно расширяющих усмотрение представителя власти в ущерб интересам граждан;

> правовые нормы должны быть четко изложены. Сутью правового регулирования является установление определенных правил поведения для субъектов соответствующих правоотношений. Регулятивные нормы делятся на запреты, предписания и дозволения10. Запреты прямо не допускают некоторые действия, предписания обязывают к совершению определенных действий, дозволения разрешают определенное поведение. Нечеткое изложение этих норм, неясности в механизме их использования, отсутствие санкций за их невыполнение приводят на практике к обесцениванию правового регулирования;

> юридические термины должны употребляться в том смысле, в каком они употребляются в базовом отраслевом законе. К сожалению, это правило не всегда соблюдается, например, термин «доход» употребляется в действующем законодательстве и как валовая денежная выручка, и как прибыль, и как суммы, подлежащие налогообложению;

> нормативный правовой акт не должен содержать норм коррупциогенного характера. Эта проблема достаточно полно освещена в трудах отечественных правоведов , учитывая распространенность коррупции, эта работа становится важнейшим направлением законодательной техники.

Таким образом, работа по совершенствованию законодательства должна сочетать мониторинг действующих правовых норм, прогнозные исследования наиболее эффективных путей устранения выявленных мониторингом недостатков правового регулирования, соблюдение требований юридической техники при разработке нормативных правовых актов.

5. Правовой мониторинг. Под редакцией Тихомирова Ю.А. и Горохова Д.Б. М.. 2009.

6. Кочергин А.А., Кочергин А.Н. Методологический арсенал науки: Монография. Голицыно, 2004. С. 195.

7. Радченко В.И., Чернобель Г.Т. и др. Практические вопросы прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм // Журнал российского права. 2008 №12.

8. Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н. Право против коррупции // Журнал российского права 2007. №5.

9. Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М. 2007.

10. Астанин В.В. Антикоррупционная политика России. Криминологические аспекты. М.2009.

10 Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты. М. 1980.

11. Анализ коррупционности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенно-сти законодательного акта / Краснов М.А., Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. и др. Центр Стратегических Разработок. М.2004.

12. Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права 2007. №5.

13. Лопатин В.Н. О системном подходе в антикоррупционной политике // Государство и право. 2001, №7

14. Макаренко Г.И. Россия - родина академий // Мир связи и информации. 1995. №3. С.10-12

1. Glazy4rin V.V. Prognozirovanie effektivnosti pravovy4kh norm: vozmozhnyT podhod // Trudy4 VNIISZ. 1988. Vy4p. 41. ^

2. Nikitinskii4 V.I., Glazy4rin V.V., Kazarinova S.E. O metodike izmereniia effektivnosti pravovy4kh norm // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. 1975. № 9. S. 27-30.

3. Nikitinskii4 V.I., Samoshchenko I.S. Poniatie effektivnosti pravovy4kh norm // V knige «E4ffektivnost4 pravovy4kh norm». M., 1980. S. 49.

4. Shargorodskii4 M.D. Prognoz i pravovaia nauka // Pravovedenie. 1971. № 1. S. 71.

5. Pravovoi4 monitoring. Pod redaktciei4 Tihomirova Iu.A. i Gorohova D.B. M.. 2009.

6. Kochergin A.A., Kochergin A.N. Metodologicheskii4 arsenal nauki: Monografiia. Golitcy4no, 2004. S. 195.

7. Radchenko V.I., ChernobeP G.T. i dr. Prakticheskie voprosy4 prognozirovaniia zakonodatel4stva i e4ffektivnosti primeneniia prognoziruemy4kh norm // Zhurnal rossii4skogo prava. 2008 №12.

8. Tihomirov Iu.A., Trikoz E.N. Pravo protiv korruptcii // Zhurnal rossii4skogo prava 2007. №5.

9. Tihomirov Iu.A. Upravlenie na osnove prava. M. 2007.

10. Astanin V.V. Antikorruptcionnaia politika Rossii. Kriminologicheskie aspekty4. M.2009.

11. Analiz korruptcionnosti zakonodatePstva: Pamiatka e4kspertu po pervichnomu analizu korruptciogennosti zakonodatel4nogo akta / Krasnov M.A., Tihomirov Iu.A., Talapina E4.V. i dr. Centr Strategicheskikh Razrabotok. M.2004.

12. Talapina E4.V. Ob antikorruptcionnoi4 e4kspertize // Zhurnal rossii4skogo prava 2007. №5.

13. Lopatin V.N. O sistemnom podhode v antikorruptcionnoi4 politike // Gosudarstvo i pravo. 2001, №7

14. Makarenko G.I. Rossiia - rodina akademii4 // Mir sviazi i informatcii. 1995. №3. S.10-12

Важнейшими вопросами юридической науки являются такие: как живет и как реализуется право в обществе ; каковы те специфические особенности правовой материи , которые обуславливают различное отношение к нему при учете его использования; почему субъекты прибегают к помощи права по-разному? Чем заканчивается правовое поведение и как реагирует государство на это поведение?

Наиболее актуальные проблемы относятся к практической стороне жизни права и лежат в области, недавно относимой к смежной с правоведением сфере - социологии права. Более того, речь, по сути, идет о планировании и прогнозировании правового развития всей правовой системы общества. Во многом именно благодаря категориям «правовая система» и «правовое пространство» появившихся в 70-х гг. и 90-х гг. прошлого века стала актуальна проблема правового мониторинга — анализа состояния всей правовой действительности, всех правовых процессов, происходящих в обществе.

Однако сегодня мы полагаем, что, непосредственно, результатами воплощения права в жизнь, правового регулирования, должно заниматься отдельное направление юридической науки - теория правового мониторинга. В то же время, вопросы реализации прав и свобод граждан, да и в целом права, соприкасаются с самим правовым сознанием и правовой культурой общества и государства. Потому ответить на поставленные вопросы представляется возможным, если заглянуть внутрь самого права, его функциональных возможностей и предназначения, а также технологии самой правовой деятельности и правового управления в современных условиях.

Представляется, что существующие в настоящий период взгляды на данные вопросы несколько шаблонны и описательно ограничены. Ведь по сути дела речь идет о том, как пользоваться правом, чтобы твои интересы и потребности были удовлетворены, то ли разговор идет реализации права на жизнь, то ли права на создание семьи или профессиональной самореализации. В любом случае у людей есть некие возможности, которые не только предусмотрены Конституцией и законодательством, но и вытекают из их реальных правовых способностей людей.

Правовое регулирование

Содержанием правового регулирования является деятельность правотворческих государственных органов, связанная с выбором типа, методов, способов правовой регламентации, определением соотношения нормативных и индивидуальных средств правового регулирования, формированием того юридического обеспечения и т.д.; непосредственную деятельность субъектов общественных отношений, которая связана с поиском и использованием необходимых правовых норм, средств правового влияния, методов и др., в целях согласования своего поведения с требованиями правовых предписаний.

Отсюда особое значение приобретает тот механизм, с помощью которого достигаются цели права и государства, т.е. механизм государственно-правового регулирования позволяет: собрать вместе все части юридической системы и факторы, на нее влияющие; расставить их по своим метам; увидеть те основные функции, которые выполняют юридические, социальные и другие факторы в процессе правового регулирования; понять процесс трансформации правовых принципов и норм в поведение (правомерное и противоправное), возникновение законности и правопорядка или правового нигилизма; обосновать необходимость совершенствования правового регулирования в обществе, уровня юридической культуры всего населения и профессиональной культуры всех должностных лиц, и прежде всего работников правоохранительных органов.

Выделяются два основных вида правового регулирования - общее правовое регулирование и индивидуальное правовое регулирование.

Общее правовое регулирование состоит в упорядочении общественных отношений посредством создания, изменения и дополнения или отмены норм права, а также определенной сферы их действия в пространстве, во времени и по кругу лиц. Оно, по существу, означает правотворческую деятельность государства.

Индивидуальное правовое регулирование - это деятельность компетентного субъекта, заключающаяся в дополнительном упорядочении общественных отношений на основе действующих норм права посредством конкретизации правила поведения их персональных участников. При этом решается юридическое дело, спор, вопрос и др. применительно к данным, конкретным, обстоятельствам и принимается какое-то индивидуальное правовое решение, имеющее важное значение для участников.

Мы считаем, что такой расширительный подход к осмыслению правового регулирования полезен и актуален для понимания проблемы правового мониторинга, но он слабо исследован и еще ждет своей разработки. В настоящее же время, с учетом данного подхода, мы будем говорить о широкой трактовке самого понятия правового мониторинга, т.е. о больших пределах контроля государства и общества в рамках всей правовой системы общества.

В этой связи для эффективной деятельности государства необходимо отслеживать результаты правового регулирования, являющиеся фундаментальным фактором жизнеспособности общества. На основе этого появляется потребность в оценке и анализе, как текущего законодательства, так и прогнозирования развития всего права и тенденций функционирования правовой системы общества. Получение достоверной, оперативной и качественной информации о правовой сфере общественной жизнедеятельности позволяет государству более рационально и адекватно реагировать на самые разнообразные обстоятельства и факторы его бытия.

Сама деятельность по оценке и анализу правовой ситуации в обществе носит комплексный и системный характер, так как охватывает различные виды и направления социальной деятельности. Контроль правовых процессов, правотворчества и практики применения текущего законодательства в настоящий период связан с проведением мониторинга правоприменения, который включает в себя: правовую (правоотношения), политическую (правотворчество и правовая политика) и научно-аналитическую (прогностическую) составляющие.

В условиях усложняющегося общества, возрастания динамики социальных процессов необходимо, что называется, оперативно «считывать» все параметры общественной среды в целях контроля сложившейся ситуации. Потому вопрос о государственном и общественном мониторинге во всех сферах жизнедеятельности становится на повестку сегодняшнего дня. Особенно это касается мониторинга соблюдения прав и свобод граждан, о чем у нас постоянно говорят на всех уровнях государственной власти.

Уже сегодня существует финансовый мониторинг экономической ситуации, экологический мониторинг окружающей среды, политический мониторинг политических процессов, миграционный мониторинг миграционных процессов и потоков, и правовая сфера жизнедеятельности в этом плане не является исключение. Пришло время создать условия, выработать подходы и методику для осуществления, так называемого правового мониторинга, который в целом бы оценивал вопросы результативности действия права в социальной среде.

По сути дела, это новое приоритетное направление государственной правовой политики, заключающееся в совершенствовании законодатель-ной деятельности и практики его реализации, что в свою очередь требует высокока-чественного организационного, мето-дологического и методического обес-печения.

В процессе развития правовой системы нашего общества единственно возможным инструментом обеспечения такой деятельности являет-ся внедрение в законотворчество и нормотворчество системы мониторин-га. Это необходимо делать на основе как необходимого развития и объединения того опыта, который уже имеется в сфере мониторинга законодательства и правоприменительной практики, так и создания и развития его новых форм и способов осуществления.

Система правового мониторинга - это тот инструмент, который будет существенно содействовать содержательному взаимодействию органов государственной власти между собой а, самое главное, социальному взаимодействию государственной власти и самого гражданского общества. Если мы не научимся, принимая законы, понимать, в какой мере они полезны, объективны и исполняемы, если государство не будет ориентироваться на конкретные данные такого мониторинга (в правореализации которого свою роль будут играть экспертные сообщества, институты гражданского общества), нам не удас-тся адекватно решить ни одной из поставленных задач.

В настоящее время в Российской Фе-дерации давно назрела проблема повышения качества законодательного обеспечения общественных отношений как таковых, но и объективная потреб-ность в организации и совершенствовании системы мониторинга законода-тельства и правоприменительной практики.

В данном ключе отмечается актив-ная роль самого государства, всех ветвей и уровней государственной власти, обще-ственных и научных институтов гражданского общества, всех социальных институтов не только в исследовании и поиске механизмов мониторинга правовой ситуации, но и самой правоприменительной практики. Как раз для этого необходимо подключить юридическую науку и создать продуманные, системные, функциональные инструменты постоянного оперативного анализа качества нормативных правовых актов и их реализации. Указанные инструменты создаются, как правило, теми, кто непосредственно является субъектом нормативно-правового регулиро-вания на различных уровнях правотворческой и правоприменительной деятельности.

Это является новой позитивной чертой деятельности государства, конечной целью которой является самоанализ, самоконтроль и самосовершенствование с точки зрения приведения своего положения и своей деятельности в соответствие с базовыми конституционными началами правового государства; потому в целом правовой мониторинг направлен на реализацию основного правового начала - «человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (ст. 2 Конституции Российской Федерации).

Потому важной целью такой деятельности является повы-шение качества принимаемых законов, совершенствование на основе законо-дательной и правоприменительной де-ятельности системы принятия и реали-зации государственно-политических решений и, в конечном счете, что необходимо для соблюде-ния и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Задачи мониторинга в полной мере соотносится с его целями и значе-нием как инструмента реализации но-вого приоритетного направления госу-дарственной правовой политики - добиться того, чтобы качество и действенность зако-нодательства стали важнейшими инди-каторами развития страны наряду с по-казателями экономического роста, благосостояния граждан, националь-ной безопасности.

Определив признание важности качественной законодательной работы, нужно понимать, что сегодня наиболее значимыми являются еще качество правоприменения и, особенно, качество правосудия, которое непосредственно связано и соблюдением прав и свобод граждан. Именно в этих сферах взаимодействия человека и государства, власти и общества происходит реальная оценка всех государственных усилий, формируется отношение конкретного человека к российскому государству, обществу и власти.

Серьезное изменение качества правоприменения невозможно без хо-рошо мотивированного, понятного, по-ложительно воспринимаемого обще-ством и проводимого с его участием процесса совершенствования системы права.

На этом уровне реализации основных направлений государственной полити-ки в форме различных государственных проектов по-прежнему сохра-няется дефицит внимания к конечным результатам этой работы, а именно к реальным изменениям общественных отношений, жизни людей, экономичес-ких отношений и других сфер. В этом контексте сегодня мониторинг законо-дательства и правоприменительной практики можно отнести к самым необ-ходимым современным инструментам управления функциями государства и раз-вития гражданского общества.

Потому в качестве важнейшего этапа, на ко-тором целесообразно использовать данный инструмент, является этап стра-тегического планирования, или целеполагания деятельности собственно государства. Отсюда научное обеспечение этой деятельности представляется основным фактором его результативности, прогнозируемости и полезности.

По сути дела, речь идет о новом направлении правовой политики и управления государства, которое тесно связано с другими не менее важными аспектами государственной деятельности - правотворчеством, правореализацией, правоприменением, координационной, учредительной и др.

В связи с этим в юридической науке появилось несколько подходов к пониманию данного вида правовой деятельности, имеющей важнейшее значение, как для последовательного и прогнозируемого развития правовой системы всего общества, так и для совершенствования самих представлений о правовой жизни общества.

Понятие мониторинга правоприменения

В процессе жизни субъекты реализуют свои права, приобретают определенные блага, выполняя конкретные обя-занности. В реальных правоотношениях субъекты непосредственно взаимосвязаны, они противостоят друг другу и реализуют свои субъективные права и выполняют свои обязанности. В таких правоотношениях реализуется большинство норм права. При этом реализация права предполагает воплощение в регулируемых им общественных отношениях всего того, что в нормах права (в гипотезах, диспозициях и санкциях) заложено.

Под этим углом зрения мониторинг правоприменения представляет собой одну из форм реализации права или правовой деятельности в виде определенной системы взаимосвязанных, идущих друг за другом в строго определенной последовательности разнообразных целостных и последовательных действий компетентных субъектов.

Исходя из сказанного, можно утверждать, что мониторинг правоприменения характеризуется следующими особенностями:

· в нем участвуют компетентные субъекты, обладающие субъективными правами и юридическими обязанностями. Субъектами в этом случае являются те лица (органы), на которых распространяется действие права, т.е. субъекты права;

· объектом реализации здесь выступает система законодательства, наличный массив нормативных правовых актов или вся правовая жизнь общества;

· мониторинг правоприменения связан только с правомерным поведением компетентных субъектов. Это могут быть и активные, и пассивные действия, но правомерного свойства. Только правомерное поведение субъектов реализует норму (нормы) права, неправомерное - нарушает;

· реализация права при осуществлении мониторинга правоприменения осуществляется в строго определенных формах, что обусловлено разнообразием регулируемых с помощью норм права общественных отношений (правоотношений). К этим формам обычно в юридической науке относят: соблюдение, исполнение, использование и применение норм права, законов, нормативных актов и т.д.;

· своего рода формой мониторинга правоприменения является толкование (при осуществлении экспертизы) нормативных правовых актов соответствующим субъектом мониторинга правоприменения. Результаты толкования к нормам ничего не добавляют, но они реализуют свободу субъектов права на интерпретацию воли, выраженной в нормативных актах.

Итак, осуществление мониторинга правоприменения в таком смысле - это правовая деятельность, аутентичная воле, выраженной в самом праве, применяемом субъектами. Ее можно рассматривать как процесс, а точнее как процедуру, и в тоже время как конечный результат, по итогам которой появляется тот или иной правовой акт или то, или иное решение.

Мониторинг правоприменения как материальная процедура может быть охарактеризована с объективной и субъективной стороны. С объективной стороны она представляет собой совершение определенными методами и средствами в конкретной последовательности, в сроки и в месте, предусмотренных нормами права правомерных действий по анализу и оценке нормативных правовых актов. С субъективной стороны, мониторинг правоприменения характеризуется отношением субъекта к воплощаемым правовым требованиям, его установками и волей в момент совершения предписываемых действий. Субъект такой деятельности может быть заинтересованным в реализации своего права, осуществлять правовые предписания из сознания целесообразности или общественного долга. Но главное в этом процессе - точное следование праву, характеру действий, условиям места и времени их совершения. Реализации не будет, если одно какое-либо из обязательных условий будет проигнорировано.

В целях обеспечения процесса реализации правовых норм широко используются государственные (например, средства государственного воздействия) и идеологические (скажем, со стороны разных партий) методы. Несмотря на департизацию государственного аппарата, большое значение они имеют в воздействии на должностных лиц и представителей власти. Но решающее значение имеет другое. За надлежащее исполнение ими своих юридических обязанностей государство платит госслужащим заработную плату. Неисполнение обязанностей влечет применение дисциплинарных взысканий, вплоть до увольнения с должности. Нарушение запретов образует состав должностного преступления или проступка и наказывается в соответствии с законом.

Отсюда можно выделить следующие черты мониторинга правоприменения: это - такая форма реализации права, в которой непременно присутствует субъект, наделенный властными полномочиями; применение норм права осуществляется в установленных законом процессуальных формах; применение норм права должно осуществляться на определенной законодательной основе, в том числе и в случаях применения нормы права по аналогии; при сем, применение права - это процедура, направленная на индивидуализацию нормативных предписаний; правоприменительный акт - устный или письменный приказ, устное или письменной распоряжение, решение; применение права допускает контроль за процессом принятия и исполнения решения; применение права - это организующая деятельность субъектов, наделенных властью; применение права - это дополняющая действие нормативных актов деятельность рассматриваемых властных субъектов, поскольку принимаемые ими индивидуальные правовые акты являются продолжением, дополнением нормативных актов.

Формы мониторинга правоприменения

Известно, что формы мониторинга применения различны. Соответственно, основная форма мониторинга правоприменения - точное исполнение норм действующего права субъектами (гражданами, должностными лицами, органами власти). Нормы права, будучи общеобязательными правилами поведения, применяются таким образом, чтобы граждане в своем абсолютном большинстве добровольно подчинялись этим нормам, действовали так, как это предписывали нормы права, воздерживались от действий, которые нормами права запрещены. Так же должны поступать и должностные лица, и органы власти государства, действуя в соответствии с законом и не допуская его нарушения.

Другая форма мониторинга правоприменения - совершение уполномоченными на то государственными органами или должностными лицами особых актов, реализующих норму права в отдельном, конкретном случае: государственные органы или должностные лица, в пределах своей компетенции рассматривающие и разрешающие какой-либо конкретный вопрос, применяют соответствующую норму права к обстоятельствам данного случая и определяют юридические последствия, вытекающие из нормы права для данного случая.

Этапы мониторинга правоприменения

Процесс применения норм права при проведении мониторинга можно представить как:

1) осмысление конкретных фактических обстоятельств дела, сути вопроса. На этом этапе субъект уясняет, какие события, факты и явления привели к юридической «коллизии». В необходимых случаях для этого собираются документы, показания свидетелей, заключения экспертов, орудия преступления и т.д. Возможность применения права обусловлена тем, что указанные события, факты и явления должны находится в сфере правового регулирования, т.е. являются юридическими фактами, предусмотренными нормами права как основания для возникновения, изменения или прекращения правовых отношений. Необходимо также исследовать все обстоятельства, имеющие значение для разрешения правовой коллизии.

2) правовая экспертиза. На этом этапе имеет место правовая оценка фактических и юридических обстоятельств, имевших место. Для этого субъект ищет правовую норму, которая должна регулировать рассматриваемую ситуацию. При этом происходит сравнение юридических фактов, предусмотренных правовой нормой и фактических обстоятельств дела, спора и т.д. Для этого правовую норму необходимо правильно уяснить, т.е. понять ее смысл, обратившись к официальному текстуальному источнику, и в том числе, определить пределы ее действия во времени, в пространстве и по кругу лиц. В случае отсутствия необходимой правовой нормы, но при наличии необходимости правового регулирования рассматриваемой коллизии, субъект должен решить вопрос о возможности использования аналогии или закона для разрешения данного дела, спора, конфликта.

3) подготовка и принятие решения по разрешению правовой коллизии. Здесь субъект соотносит фактические обстоятельства коллизии с их юридической квалификацией и готовит решение, устанавливающее, изменяющее, конкретизирующее, отменяющее права и обязанности участников правовой коллизии.

4) вынесение решения заканчивается принятием соответствующего правового акта, который называется правоприменительным актом, или актом применения права.

Далее важно осуществить необходимый контроль исполнения принятого решения. Применения права не заканчивается вынесением обязательного для исполнения правоприменительного акта. Акт применения права - основание для принудительно-властного регулирования поведения участников правовой коллизии. Поэтому только исполнение принятого решения устраняет правовую коллизию и позволяет правовому субъекту добиться справедливости. Контроль исполнения правоприменительного акта может осуществляться как самим органом (должностным лицом), принявшим акт, так и иными государственными органами (должностными лицами), наделенными соответствующими властными полномочиями.

Очевидно, что результатом применения норм права является вынесение обязательного решения и т. д. И это отражается в правоприменительных актах: Причем, последние правоприменительные акты, занимают подчиненное положение по отношению к нормативным правовым актам, основываются на правовых нормах и издаются с целью индивидуального воздействия на процесс реализации права.

Таким образом, мониторинг правоприменения является составной частью правового регулирования, которое образует механизм правового регулирования. Не случайно, считается, что правовое регулирование общественных отношений является важнейшей функцией государства и государственной политики. Оно вбирает в себя: специфическую деятельность государства, связанную с подготовкой и выработкой правовых установлений и определением средств обеспечения их реализации.

Общие подходы к правовому мониторингу

Первый подход , как уже говорилось, охватывается самым широким понятием в данной области - «правовой мониторинг». Под правовым мониторингом подразумевается такая деятельность, которая охватывает собой такие стадии юридической деятельности, как правотворческий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс.

Второй подход более узкий, охватывает проблему оценки качества законодательства. В частности, здесь под мониторингом закона - понимается процесс наблюдения за конкретным законом, оценивание его состояния, корректировка нежелательных тенденций развития как всего закона в целом, так и его частей, или это процесс наблюдения за совокупностью (группой) законов, регулирующих однородные общественные отношения, оценивание их состояние, корректировка состояния нежелательных тенденций этой группы законов, отдельных статей.

В широком смысле «мониторинг законодательства» подразумевает процесс наблюдения, оценивания состояния и корректировки нежелательных тенденций развития всего массива нормативных правовых актов, что более полно отражает суть процесса правового мониторинга как важнейшего элемента правотворческой деятельности и правовой политики государства и общества.

Третий подход отражается в категории «мониторинг правоприменения». Собственно говоря, он непосредственно обусловлен Указом Президента, согласно которому, мониторинг правоприменения представляет собой комплексную и плановую работу по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации. Данному виду деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации придан общегосударственный масштаб и системный характер, определен широкий круг субъектов, которые могут принимать участие в проведении мониторинга.

Четвертый подход , содержится во взгляде, отражающемся в понятии «мониторинг правового пространства» в соответствии с которым он представляет собой систему таких элементов как сбор фактического материала, оценивание, контроль, прогнозирование, разработка приемов и способов обеспечения оптимального состояния правового пространства и общественных отношений, законопроекта, закона (действующего) и правоприменения.

Пятый подход отражает понятие «мониторинг законодательства и правоприменительной практики», под которым понимается системно организованная деятельность в области учета, оценки состояния, динами и прогноза федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативных правовых актов, принимаемых государственными органами и реализуемых в практике публичного, корпоративного и частного управления, а также в правоохранительной деятельности.

Некоторые даже предлагают рассматривать понятие «мониторинг» в связи с понятием «правовое поле». В частности, Л.А. Кравченко, одним из первых, предложил понятие «мониторинг правового поля», отмечая, что это «комплексная система регулярного наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния, а на этой основе - разработка предложений по совершенствованию, улучшению полноты и качества, перспективному планированию развития законодательной базы всех сфер жизнедеятельности и общества и государства».

Таким образом, мониторинг в области права не только предполагает сбор, систематизацию, анализ и оценку информации о реализации законов, включая и вопрос критериев такого сбора и обработки информации, способах их оценки, но и, по сути, обеспечивает обратную связь правотворческой деятельности с правоприменительной практикой, выявляя состояние общественных отношений, эффективность правового регулирования и качество правового материала.

В целом, вопрос об эффективности и объективности действующего в государстве законодательного массива правовых норм, безусловно, связан с постоянным мониторингом за их качеством и дальнейшим совершенствованием. Существующая практика правотворческой и правоприменительной деятельности и в целом всей правовой деятельности общества свидетельствует о несоответствии законодательства требованиям правовой политики (правотворческой в особенности), что объективно вызывает потребность в создании единой концепции правового мониторинга по всем его видам с целью повышения качества самого позитивного права.

Посредством мониторинга правоприменения определяется степень правового регулирования общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии между нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы, так и между федеральным и региональным законодательство.

Следовательно, мониторинг правоприменения способствует разработке предложений по совершенствованию законодательства, его обновлению и, в конечном счете, обеспечивает внутреннюю согласованность системы права и системы законодательства.

Управление и мониторинг

В этом плане можно заметить, что мониторинг правоприменения существенно отличается от государственного управления тем, что не охватывает собой все стадии и весь процесс правового регулирования как властной деятельности, а лишь только его отдельные элементы на уровне правовой политики.

В частности, существуют следующие позиции относительно соотношения мониторинга и управления:

1) понятие «мониторинг» шире понятия «управление», как разновидность данной позиции можно выделить поло-жение о том, что мониторинг включает в себя управление путем своевре-менного информирования о неблагоприятном развитии объекта монито-ринга;

2) понятие «управление» шире понятия «мониторинг».

Обращение к этимологии слова «мониторинг» говорит о том, что данное понятие пришло в русский язык из английского языка (слово «monitor» в английском языке означает «наставлять, советовать либо контролировать и проверять». Однако проведенный анализ показывает, что это понятие имеет непосредственно латинское происхождение. Так, например, слово «moneo» переводится как «наказывать», «monitor» - «надзиратель», «monittium» - «указание».

Все эти переводы можно охарактеризовать как различные направления одного социального явления, то есть функции мониторинга. Несмотря на различия в определениях, понятие «мониторинг» объединяет следующее: мониторингом признается «систематическая, постоянная деятельность, связанная со сбором и анализом информации и направленная на наблюдение за развитием исследуемого объекта с целью выявления соответствия его состояния ожидаемым результатам и оценки его развития».

Понятие «управление» шире понятия «мониторинг». Управление со-держит в себе составляющие, которые лежат за пределами мониторинга (определение критериев оценки и контроля, выбор необходимых дейст-вий, принятие решения о воплощении их в жизнь и непосредственно самоосуществление). А мониторинг, в свою очередь, осуществляет ряд вполне определенных функций управления (оценки, анализа и др.).

Нельзя согласиться с тем, что мониторинг включает управление средой путем информирования людей о возможности наступления неблагоприятных ситуаций. Субъект управленческих решений (адресат мониторинга) может не совпа-дать с субъектом мониторинга. В идеале объекты мониторинга, направления их исследования, ин-дикаторы позволяющие оценивать их состояние, равно как и значения их оптимального состояния определяются на начальном этапе управления, а сам мониторинг является составной частью управленческой деятельности.

Мониторинг и управление имеют различные цели. Цель мониторин-га заключается в получении информации необходимой для приведения и поддержания объекта мониторинга в оптимальном состоянии. Также цель мониторинга можно определить как получение информации необходимой для принятия управленческих решений.

Потому-то речь, по сути, идет лишь только об оценке состояния всего правового поля и правового пространства общества, под которым понимается анализ и оценка состояния не только действующего права (законодательства), но и собственно самих правовых отношений и юридической практики.

Можно здесь вывести и три другие позиции:

2. Мониторинг может способствовать раз-работке приемов приведения объекта в оптимальное состояние только пу-тем информирования о состоянии объекта и прогнозах его развития, но сам такую разработку не включает;

3. В мониторинг включается разработ-ка приемов и способов приведения объекта в оптимальное состояние, при этом мониторинг не отождествляется с управлением. Последняя позиция в наибольшей степени отражает сущность мониторинга. Предпочтительнее будет обозначение разработки приемов и способов приведения объекта в оптимальное состояние в качестве последнего пятого элемента монито-ринга.

Выделение анализа в качестве отдельного элемента мониторинга, равно как и указание на него в определениях понятия «мониторинг», не оправдано. Круг методов, используемых в мониторинге, не ограничен.

Можно сделать вывод о наличии у мониторинга такого характерного признака как системность.

Мониторинг как теоретическое понятие - это система теоретических и эмпирических методов познания, образованная в результате слияния различных методологических концепций, применение которой возможно при исследовании различных объектов, независимо от предметного со-держания, на всех этапах получения нового знания.

Отсюда, применительно к правовой области мы можем констатировать, что мониторинг как система включает в себя следующие элементы:

1) сбор фактического материала;

2) оценивание;

3) контроль;

4) прогнозиро-вание;

5) разработку приемов и способов приведения объекта мониторин-га в оптимальное состояние.

Мониторинг (в том числе правоприменения) следует вводить в следующих ситуациях: а) состояние объекта мониторинга не оптимально; б) состояние объекта мониторинга имеет оптимальные показатели, но объект находится в развитии и в связи с этим, имеются опасения изменения состояния данного объекта в худ-шую сторону.

Мониторинг должен осуществляться все время, пока состояние объ-екта не стало соответствовать тем требованиям, которые к нему предъяв-ляются и пока существуют опасения изменения состояния объекта в худ-шую сторону.

Мониторинг способствует осуществлению обратной связи. При этом важно осознавать, что обратная связь обеспечивается информированием, но отнюдь не претворением в жизнь рекомендаций, выработанных в про-цессе мониторинга.

Такой разнобой мнений показывает, что теоретики как в области управления, так и в правовой сфере, не имеют консолидированных представлений о том, что, собственно говоря, такое мониторинг и какие непосредственно показатели необходимо оценивать и анализировать. Потому в юридической литературе существуют не только полярность мнений и представлений об этом явлении и данной деятельности, но и отличные друг от друга, схожие по смыслу термины и понятия. Правовые конструкции «мониторинг законодательства», «мониторинг права», «мониторинг правоприменительной практики», «мониторинг закона», «мониторинг законопроекта», «мониторинг нормативных правовых актов», «мониторинг правового пространства» и «мониторинг правовой системы» на первый взгляд достаточно близки.

Однако при более детальном рассмотрении, видно, что данные понятия, применяемые отдельно и описывающие либо разные стадии правоприменения, либо объекты анализа и оценки - например, стадию правотворчества (нормотворчества), стадии правоприменения, процедуру контроля соблюдения нормативных правовых актов, процедуру получения сведений о состоянии законодательства, т.е. информационную деятельность. Хотя надо признать, что между этими видами правовой деятельности существует много общего, т.к. по сути дела речь идет о деятельности государства в правовой сфере общественных отношений, т.е. правореализации.

Но, очевидно, что происходит определенное смешение различных понятий в юридической науке, что затрудняет выяснение объективного понимания данного правового явления. Вероятно, термин «правовой мониторинг» представляется более удачным в теории государства и права, так как охватывает собой не только деятельность по принятию того или иного правового акта, его реализацию (практику), но и в целом описывает процедуру правового регулирования в центре которого стоит человек и государство со своими уполномоченными и компетентными органами.

Использование этого термина, на наш взгляд, является, в отличие от других, более универсальным, и позволит не только единообразно толковать данную правовую деятельность по мониторингу юристами и практиками, но и использовать единообразную терминологию в нормативных правовых актах, которые должны установить основы и процедуру организации и проведения правового мониторинга. В целом правовой мониторинг охватывает собой деятельность всех субъектов и по всем параметрам правовой жизни общества, что собственно то и нужно государству для оптимизации своей деятельности.

Вместе с тем, необходимо отметить, что большинство ученых и практиков используют легальный термин «мониторинг правоприменения», закрепленный самим Указом Президента о данной деятельности, наряду с другими, под которым подразумевают экспертизу нормативных правовых актов на соответствие Конституции РФ и действующему законодательству (особенно, на коррупциогенность). Более того, в законодательстве используются легальные определения таких самостоятельных видов юридической деятельности, как экологический и финансовый мониторинг, что в целом требует приведение правовой терминологии в единообразное состояние.

Представляется, такой подход не совсем соответствует теоретическим взглядам на правовую деятельность, в которой исследуются больше вопросы коллизий, что связанно с толкованием норм права как самостоятельной деятельности практикующих юристов, в свою очередь, вопросы правотворчества (нормотворчества) относятся к проблеме нормативного правового регулирования. Всё это показывает, что проблематика правового мониторинга является новой для правовой науки и на первый взгляд больше связана с толкованием норм права и правотворческой деятельностью. Однако некоторые аспекты именно научно-исследовательской и контрольной деятельности показывают, что данный вид правовой деятельности носит комплексный отраслевой характер.

Поэтому использование понятия правовой мониторинг является в отличие от других категорий, более верным, так как охватывает разнообразие видов правового мониторинга и является универсальным, позволяющим не только единообразно толковать мониторинговую деятельность, но и использовать устоявшуюся однозначную терминологию в юридической науке, позволяющую оперировать общими значениями и понятиями.

В первом приближении правовой мониторинг представляет собой юридическое исследование и анализ результатов нормотворческой (законопроектной) деятельности, качества нормативных правовых актов, и эффективности их практического действия, реализации. Между тем, чтобы точнее определить данное явление нам необходимо установить объективное содержание понятия правовой мониторинг, относящегося к какому-либо объекту анализа и оценки. Представляется, что правовой мониторинг - это не правоприменительная деятельность компетентных государственных органов, т.к. осуществляется не по конкретному случаю с вынесением индивидуального регулирующего правового решения, а правореализационная, больше относящаяся к общему нормативному регулированию и правовой политике.

Думается, что полноценное исследование государственно-правовых явлений, включая и такое сложно явление как правовой мониторинг, возможно только при творческом использовании всех способов научного мышления. Более того, все методы научного познания тотально взаимосвязаны и находятся во взаимодействии и взаимовлиянии. Это касается как методов философского, так и методов общенаучного уровней познания.

Принципы мониторинга правоприменения

В основе правовой деятельности лежат некие правовые начала, обуславливающие её природу, социальное назначение и содержание, т.е. принципы .

К принципам мониторинга правоприменения относят такие:

- Принцип демократизма , предполагающий участие большего количества субъектов в процессе мониторинга правоприменения.

- Принцип открытости и гласности , включающий в себя требование беспрепятственного доступа к материалам и информации, связанной с мониторингом правоприменения всех институтов и членов общества.

Принцип законности означает строгое и неуклонное следование государственных органов и должностных лиц закону в процессе мониторинга правоприменения. Требование соблюдения закона в правоприменительной деятельности - это следование букве и духу закона, который применяется; действие правоприменительных органов и должностных лиц в рамках предоставленных им полномочий; строгое и неуклонное соблюдение установленной процедуры; принятие в результате правоприменительной деятельности юридических актов установленной формы (указ, приказ, решение, постановление и т.п.).

Принцип обязательности , предполагающий обязательность в отношении реализации всех действующих нормативных правовых актов, а также иных правовых актов, действующих в правовой системе общества.

Принцип легальности и объективности : собирание, анализ и оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и реализации нормативных правовых актов на основе принятых субъектами правового мониторинга правовых документов, определяющих порядок организации, способы осуществления, сроки деятельности и использования полученных данных.

Принцип информационной всеохватности : собирание, анализ и оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и реализации нормативных правовых актов и актов применения норм права, включая и акты толкования и интерпретации.

Принцип программно-целевого и планового обеспечения , предполагающий установки и директивы планового прогнозирования правового мониторинга и его результатов.

Принцип финансовой обеспеченности обуславливает осуществление мониторинга правоприменения за счет средств того или иного бюджета (федерального, регионального, местного и т.д.

Принцип единства теории и практики обозначает органическую взаимосвязь научных положений теоретических основ правового мониторинга (в том числе теоретическую подготовку правоприменителей) с практической деятельностью (включая и законодательную деятельность). Кроме того, необходимо теоретическое обоснование организации и проведения мониторинга правоприменения.

Конкретно-исторический принцип позволяет выяснить объяснение новых фактов, явлений, дополнять и уточнять сложившиеся взгляды, руководствуясь современными положениями науки. Так, необходимость мониторинга правоприменения обусловлена изменениями политической системы Российской Федерации, произошедшими за последние 10-15 лет и существенными изменениями законодательства, а также имеющимися недостатками юридической практики.

Принцип объективности и беспристрастности при исследовании правоприменительной практики в процессе осуществления мониторинга позволяет выявить практические действия субъектов правоприменения, представляющие собой юридические факты.

Принцип всесторонности исследования правоприменительных процессов и явлений предполагает установление всех взаимосвязей исследуемого явления, учет всех внешних воздействий, оказывающих на него влияние, устранение всех случайных факторов, искажающих картину изучаемой проблемы. Другое его существенное требование - использование в ходе исследования разнообразных методов в их различных сочетаниях. Так, практика правоприменения должна быть оценена и исследована с разных позиций, должны быть учтены различные точки зрения.

Единство исторического и логического . Логика познания объекта, явления воспроизводит логику его развития, т.е. его историю. В процессе мониторинга правоприменения данный принцип позволяет оценить исследуемый объект с точки зрения его развития и становления, а также логических связей, внутренних и внешних.

Принцип системности предполагает рассмотрение объекта изучения как целостного явления, состоящего из множества элементов, установление классификации и упорядочение связей между этими элементами, выделение из множества связей системообразующих, системонаполняющих и системообуславливающих, т.е. обеспечивающих соединение разных факторов и элементов в систему. Право как регулятор явление системное и потому мониторинг правоприменения отражает в себе структурность неоднородных системных связей общественных отношений и процессов.

Средства мониторинга правоприменения

Для осуществления любого вида деятельности необходимо иметь в своем арсенале определенные средства её осуществления. Средства - это инструментарий, которым субъект может оперировать в процессе достижения цели. К тому же необходимо учитывать условия, в которых осуществляется данная деятельность. Условия - это обстановка или обстоятельства, которые влияют на характер и эффективность деятельности.

Для осуществления мониторинга правоприменения используется особый арсенал юридических средств (юридическая техника). Другими словами, речь идет о правотворческих средствах, методологии (методике), которая представляет собой совокупность категорий, способов, приемов и средств, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию деятельность субъектов мониторинга по осуществлению инвентаризации, прогноза, по оценке эффективности и действенности нормативных правовых актов и правоприменительной практики. Отсюда важнейшими методами мониторинга правоприменения являются все те методы, которые применяются в процессе или процедуре научно-исследовательской деятельности от эмпирических, до общенаучных и мировоззренческих.

Осуществление мониторинга правоприменения как правовой деятельности эффективно тогда, когда осуществляется творчески с помощью вполне определенных и реальных правовых средств. Потому не случайно в юридической науке считается, что одним из главных условий правопорядка и законности во всех сферах жизнедеятельности общества является наличие эффективно используемых правовых средств в механизме правового регулирования общественных отношений. По мнению А.В. Малько, понятие «правовые средства» позволяет обобщить те явления (инструменты и процессы), которые призваны обеспечить достижение поставленных в законодательстве и практике целей. Главное — в теории правовых средств - «какие социальные задачи эти правовые механизмы могут решать, где и в каком порядке их можно использовать в практической правовой деятельности для достижения социально значимых результатов».

К таковым можно отнести как средства законодательной (правотворческой) техники, под которой мы понимаем систему правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, так и средства правоприменения под которыми мы подразумеваем систему правил и приемов с помощью которых готовятся акты применения норм права. В частности, выделяются: юридические конструкции, юридические понятия и термины, правовые аксиомы и принципы, правовые презумпции и фикции, преюдиции, гарантии, режимы, способы и т.д. Хотя в тоже время, сам закон может выступать как правовое средство регулирования общественных отношений и осуществления мониторинга правоприменения.

В ходе осуществления мониторинга правоприменения необходимо использовать весь правовой арсенал юридических средств, позволяющий достигать поставленных задач и целей по анализу и оценке, а также сбору соответствующей информации для совершенствования всей нормативной правовой базы.

Методы мониторинга правоприменения

Важнейшим компонентом мониторинга правоприменения являются методы осуществления данной деятельности. Под методами правового мониторинга подразумевают совокупность способов, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию и осуществление деятельности компетентных субъектов по анализу и оценке эффективности нормативного правового материала, в целом всей правовой жизни и прогнозу её состояния. Методами правового мониторинга являются наблюдение, анализ, правовой эксперимент, опрос, анкетирование и т.д.

При этом мотив деятельности тоже является важным элементом мониторинга правоприменения как правовой деятельности. Под мотивом деятельности понимают осознанную неудовлетворенность, внутреннюю побудительную причину активности субъекта. Представляется, что мотивация осуществления мониторинга правоприменения обусловлена потребностью государства и общества поддерживать правопорядок в общественных отношениях, в том числе некую гармонию в правовом регулировании общественных отношений.

И государство в этой деятельности действует осознанно и добросовестно, что, собственно говоря, и презюмируются законодательством. Главная задача государства в данной деятельности это наведение порядка в правотворческой деятельности как важнейшем направлении правовой политики, что невозможно без надлежащего настроя на положительный результат. Однако для этого благих пожеланий и позитивного настроя явно недостаточно, потому требуется подключение всех институтов гражданского общества к данной деятельности и методичная работа по совершенствованию всех участков правовой жизни общества.

Функции мониторинга правоприменения

Для определения места и роли мониторинга правоприменения в правовой системе России, важно выявить функции, осуществляемые в ходе мониторинговой деятельности , представляющие собой ключевую правовую категорию, способствующую раскрытию сущности и пределов мониторинга правоприменения.

Применительно к нашему предмету исследования именно функции определяют главные направления вспомогательного воздействия мониторинга на деятельность, связанную с исполнением нормативных актов и внесением в нее необходимых методологических, научных и организационных корректив.

В этом отношении примечателен и актуален тот факт, что функции мониторинга правоприменения освещают и показывают, с помощью своей методологии, наиболее верный и правильный путь мониторинговой деятельности субъектам.

— доктор юридических наук, про­фессор кафедры теории и истории государства и права Ивано - Франковского университета права им. Короля Данилы Галицкого (Украина)

Мониторинг правоприменения как действенное средство повышения качества правотворческой стратегии, тактики, техники

Основная причина накопления отрицательной общественной энергии, которая, набирая критиче­скую массу, приводит к социальным «взрывам», выступает отсутствие действенного механизма свое­временного выявления и восстановления нарушенного конституционного баланса. В обществе, кото­рое находится на стадии трансформации, в котором не задействованы соответствующие механизмы постоянного правового мониторинга, система конституционного контроля и юстиции не в состоянии адекватно реагировать на современные вызовы.

Мониторинг правоприменения осуществляется органами исполнительной власти в лице ми­нистерств и ведомств, однако обычно он заключается лишь в ведомственном контроле исполне­ния нормативных , причем только в своей сфере. Кроме того, эта деятельность не скоординирована, как правило, не является обязательной и осуществляется без единой методо­логической основы. В итоге эта деятельность не может принести значимых результатов. В частно­сти, она не дает всесторонней ориентации для законотворческой деятельности, не определяет ее стратегию и системное развитие и, наконец, не радикальным образом влияет на результаты пра­воприменения1.

Для стран СНГ характерно создание специализированного органа, который занимается анали­зом эффективности действующего законодательства (так называемый «централизированный спо­соб»): в Беларуси — Национальный центр законодательства и правовых исследований, в Узбекистане — Институт мониторинга действующего законодательства, в России Центр мониторинга законода­тельства и правоприменительной практики. В западноевропейских государствах эта функция возло­жена на парламентские комитеты и комиссии (Великобритания, Швейцария) или правительственные министерства (Германия), то есть предпочтение отдается децентрализованному способу. Кроме того, активную роль в процессе оценки и анализа законодательства в западноевропейских государствах играют академическая общественность и общественные неправительственные организации (Герма­ния, Швеция)2.

Важность института мониторинга законодательства и правоприменительной практики подтвер­ждается теми целями, которые поставлены руководством Казахстана до 2030 года и Мониторинг за­конодательства и правоприменительной практики как инновационный институт до 2050 года и после­дующие годы. Все это требует проработки и развития всей системы мониторинга. Парламент Респуб­лики Казахстан в силу его конституционно-правовой природы и в соответствии с законодательными полномочиями, предоставленными ей Конституцией, призван играть ведущую роль как в постановке этих задач, так и в их решении3.

Вопрос эффективности действующей в стране системы нормативных правовых актов неразрыв­но связан с проблемой контроля за их качеством и дальнейшим усовершенствованием. Путем оценки эффективности нормативного правового акта определяется степень урегулированности соответст­вующих общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии и противоречия меж­ду нормами права и нормативными правовыми актами, что способствует разработке предложений по совершенствованию законодательства, его обновлению и, в конечном итоге, обеспечивает внутрен­нюю согласованность правовой системы в целом.

Правовой мониторинг — это основное звено механизма реализации правотворческой политики, которая использует такие инструменты обеспечения высокого качества нормативных правовых актов, как , обработку и анализ статистических данных, прогнозирование и моделирование действия будущих законов, комплексную экспертизу законопроектов. Правовой мо­ниторинг — это система непрерывного наблюдения, анализа и оценки действия нормативных право­вых актов с целью прогнозирования дальнейшего развития законодательства и повышения эффек­тивности его регулирующего воздействия4.

Стремительный рост массива украинского законодательства характеризует его с негативной стороны. Качество законопроектной работы находится на довольно низком уровне. Принимается множество несовершенных, противоречивых, несбалансированных нормативных правовых актов, которые порождают коллизии и пробелы в правовом регулировании. Это не позитивно сказывается на процессе их реализации, а именно на правоприменительной деятельности. В результате приня­тия в последние годы большого количества изменений в действующее законодательство, 2/3 нор­мативных правовых актов — это исправление и дополнение к предыдущим. Фактически отсутствует система обратной связи между результатом законодательной деятельности — нормативными пра­вовыми актами и решениями, которые принимаются на их основе. Уровень юридической техники нормативных правовых актов большей части остается низким, в то время как признано, что «от того,

в какой степени в стране развита юридическая техника, во многом зависит уровень ее цивилизо­ванности...»1.

Невысокое качество правотворчества в Украине не только дестабилизирует экономическую и по­литическую ситуацию, но и актуализирует проблему мониторинга нормативных правовых актов как на стадии разработки и принятия, так и после их вступления в силу. Низкая эффективность правопри­менения связана с такими факторами:

Отсутствие объективной информации по реализации законодательных актов; непринятие необходимых для обеспечения реализации закона подзаконных актов, что также нарушает обратную связь между законодателем и правоприменителем; неоднозначное толкование норм права, их применения без учета связи с другими однород­ными нормами, незаконное ограничение прав граждан и юридических лиц и т. п.2

Именно поэтому одним из приоритетных направлений государственной политики должно стать совершенствование законодательной деятельности органов государственной власти. Более того, проблемы развития и совершенствования украинского законодательства должны стать задачей не только непосредственных участников законодательного процесса, но и институтов гражданского общества. С помощью комплексного и профессионального анализа нормативных правовых актов, а также практики их применения можно существенно повысить качество правотворчества и его эф­фективность.

Правовой мониторинг призван выявлять указанные недостатки нормотворческой и правоприме­нительной деятельности. Поэтому он рассматривается как один из главных инструментов повышения уровня эффективности правового регулирования, обеспечения должного качества принимаемых нормативных правовых актов и их реализации.

Как отмечается в литературе, под правовым мониторингом понимается систематическая, ком­плексная деятельность, направленная на наблюдение, анализ, оценку действующего законодательст­ва и практики его применения с целью повышения эффективности законодательства и его дальней­шего прогнозирования3.

Задачи правового мониторинга — активизировать систему постоянного наблюдения всего жиз­ненного цикла нормативного правового акта, включая этапы его подготовки, принятия, применения, внесения изменений и дополнений, а также выполнение, отслеживание в процессе правопримени­тельной практики в деятельности органов власти4.

Правовой мониторинг как процесс можно рассматривать в качестве комплекса действий, кото­рые не ограничиваются осуществлением наблюдения. В связи с этим трактовка правового монито­ринга как «системы информационных наблюдений» не является точной, поскольку отсутствуют указа­ния на другие составляющие данной деятельности — анализ, оценку и прогнозирование. Кроме того, формулировка «информационные наблюдения» также является некорректной. Наблюдение — это описательный метод сбора информации, заключающийся в целенаправленном и организованном восприятии и регистрации поведения изучаемого объекта5.

В отчете Комиссии по мониторингу применения законодательства ЕС в 2012 государствам - участникам предлагается поддерживать усилия, чтобы законодательство ЕС применялось правильно. Государства-члены продемонстрировали готовность решать проблемы еще до официальных шагов. Разъяснительные документы проиллюстрировали взаимосвязь между национальным переносом пра­вил и конкретных положений, учитывая директивы6.

К технике правоприменительной деятельности относят и опубликование нормативного правового акта. Публикация представляет собой самостоятельный этап юрисдикционной деятельности, отли­чающийся по своему характеру от предыдущих стадий законодательного процесса (внесение законо­проекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от предыдущих стадий правоприменения. Придерживаясь той точки зрения, опубликование и вступление в силу нормативного правового акта — это тоже определенные, но, конечно, особые стадии правотворческого процесса, поскольку без этих стадий, как таковое право в форме нормативных документов (законов, подзаконных нормативных

Стория . М., 1994. С. 7. См.: Роль правового моніторингу в процесі вдосконалення законодавства // Законодавство України: історія розвитку, соціальна обумовленість, якість, застосування та вдосконалення: міжнародна науково - практична конференція, м. Донецьк, 20—21 грудня 2013 р. Д., 2013. С. 10. См.: Поняття, об’єкти та суб’єкти правового моніторингу. URL: http://archive. nbuv. /portal/ soc_ gum/vkhnuvs/2009_47/47/2.pdf См.: Методичні рекомендації щодо проведення правового моніторингу нормативно-правових актів і підготовки концепції проектів НПА. URL: http: //www. /ru/node/15896 См.: Онищук 1.1. Концептуальні основи впровадження правового моніторингу в діяльність органів державної влади // Університетські наукові записки. Хмельницький, 2014. № 1 (49). С. 250. См.: Report from the Commission — 30th annual report on monitoring the application of EU Law 2012. — Mode of access: ec. europa. eu/...law/.../sg_annual_report_monitoring_eu_law_131023.pdf

правовых актов, нормативных договоров), исходя из нормативного правопонимания, не появится на свет, а значит и не проявит свои регулятивные возможности, правовые отношения на основе юри­дических фактов не возникнут, следовательно, процесс правоприменения не начнется5.

Правовой мониторинг как элемент правовой системы общества является инструментом обеспе­чения эффективности нормативных правовых актов и практики их применения, что позволяет увидеть современное состояние законодательства, действительную картину его функционирования, оценить качество правового регулирования и выяснить те причины, по которым тормозится достижение по­ставленных правовых целей6.

Правовой мониторинг необходим для обеспечения прав и свобод граждан, повышения качества принимаемых политико-правовых решений и открытости правотворческой деятельности, снижение уровня противоречивости законодательства, обеспечение стабильности правовой политики, повыше­ния уровня и правовой культуры населения, упорядочения деятельности в сфере зако­нотворчества, обеспечения единого правового пространства государства, повышения эффективно­сти правоприменительной практики.

Вывод. Таким образом, правовой мониторинг дает возможность анализировать и оценивать:

Результаты правотворческого процесса; качество нормативных правовых актов; правоприменительный процесс.

Мониторинг правоприменительной практики как комплексная деятельность по анализу, оценке и прогнозированию правовой системы позволяет повысить качество правотворческой стратегии, так­тики и техники. Ведь с помощью мониторинга правоприменения оценивается качество конкретного нормативного правового акта и степень соответствия его цели. В результате проведения правового мониторинга выявляются причины недостаточной эффективности нормативных правовых актов, про­белы и коллизии законодательства, которые следует учитывать в правотворчестве.

1 См.: Материалы заседания на тему «Мониторинг правоприменительной практики: реальность и перспективы», проведенного 2002 года, и парламентских слушаний на тему «Мониторинг правового поля и правоприменительной практики», проведенных 2002 года. URL: http://www. budgetrf. ru/Publications/ Magazines/VestnikSF/2003/VSF_NEW200802121527/VSF_NEW200802121527_p_002.htm

2 См.: Інститут правового моніторингу як засіб оптимізації національної системи законодавства: конституційно-правовий аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Харків, 2012. С. 15.

3 См.: Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как инновационный ин­ститут / // Г осударственное управление и государственная служба. Астана, 2013. С. 39—40.

4 См. там же. С. 40.

Мониторинг правоприменения как действенное средство повышения...

5 , Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. М., 2009. С. 101 —102.

6 Роль правового моніторингу в процесі вдосконалення законодавства // Законодавство України: історія розвитку, соціальна обумовленість, якість, застосування та вдосконалення: міжнародна науково-практична конференція, м. Донецьк, 20-21 грудня 2013 р. Д., 2013. С. 9.

1. Настоящим Положением определяется порядок осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации (далее - мониторинг).

2. Мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены):

а) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации - в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека;

б) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов - в случаях, предусмотренных федеральными законами;

в) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов - в случаях, предусмотренных актами Президента Российской Федерации;

г) нормативных правовых актов Российской Федерации - в случаях, предусмотренных ежегодными посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, иными программными документами, поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период и программами социально-экономического развития государства;

д) нормативных правовых актов Российской Федерации - в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов;

е) нормативных правовых актов Российской Федерации - в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы.

3. Основной целью осуществления мониторинга является совершенствование правовой системы Российской Федерации.

При наличии соответствующего поручения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации мониторинг осуществляется без внесения изменений в утвержденный Правительством Российской Федерации план мониторинга.

Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут осуществлять мониторинг по собственной инициативе.

5. Проект плана мониторинга ежегодно разрабатывается Министерством юстиции Российской Федерации с учетом:

а) ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;

б) решений (предложений) Конституционного Суда Российской Федерации, Европейского Суда по правам человека, Верховного Суда Российской Федерации;

(см. текст в предыдущей редакции)

в) предложений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Счетной палаты Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Общественной палаты Российской Федерации, государственных корпораций, фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федерального закона;

г) предложений Следственного комитета Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

д) национального плана противодействия коррупции, иных программных документов, поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

е) основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период;

ж) программ социально-экономического развития государства;

з) предложений институтов гражданского общества и средств массовой информации.

6. Федеральные органы исполнительной власти, иные федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации при подготовке предложений к проекту плана мониторинга учитывают в пределах своей компетенции предложения институтов гражданского общества и средств массовой информации о принятии (издании), изменении или признании утратившими силу (отмене) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, поступившие в соответствующий орган.

7. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации при подготовке предложений к проекту плана мониторинга учитывают предложения соответствующих органов местного самоуправления.

9. Проект плана мониторинга ежегодно, до 1 августа, вносится Министерством юстиции Российской Федерации в Правительство Российской Федерации.

10. План мониторинга ежегодно, до 1 сентября, утверждается Правительством Российской Федерации.

11. В плане мониторинга отражаются:

а) отрасль (подотрасль) законодательства либо группа нормативных правовых актов, мониторинг которых планируется осуществить;

б) наименования федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, участвующих в мониторинге;

в) сроки осуществления мониторинга;

г) иные данные.

12. Федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации ежегодно, до 1 июня, представляют в Министерство юстиции Российской Федерации доклады о результатах мониторинга, осуществленного ими в предыдущем году в соответствии с планом мониторинга.

Сведения, полученные в результате мониторинга, осуществленного федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по собственной инициативе, могут направляться до 1 июня в Министерство юстиции Российской Федерации по решению этих органов.

Другие органы и организации могут направлять в Министерство юстиции Российской Федерации до 1 июня предложения к проекту доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга.

13. Министерство юстиции Российской Федерации на основе докладов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации о результатах мониторинга, осуществленного ими в предыдущем году, и других материалов, поступивших в Министерство, подготавливает проект доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга и предложения к плану законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.