Ведомственные нормативно правовые акты. Конституции и уставы субъектов рф. Ведомственные нормативные акты

В юридической литературе выделяют следующие виды подзаконных актов, расположенных по иерархии.

1. Указы Президента РФ . В Российской Федерации указами называют акты Президента РФ и акты, издаваемые президентами некоторых республик в составе РФ.

Президент РФ – глава государства, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства». В соответствии со ст. 90 Конституции РФ, Президент издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам РФ. Указы Президента РФ занимают главенствующее место среди подзаконных актов. В отличие от закона, который всегда является нормативно-правовым актом, Указы Президента могут быть по своему назначению нормативными и ненормативными .

Важная роль отводится нормативным указам , что обусловливается статусом Президента как главы государства, который является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

В этой связи можно сказать так: Указ – нормативный правовой акт, издаваемый Президентом РФ, предусматривающий общие правила поведения (нормы права), рассчитанные на многократное применение . Назовем в этой связи Указ Президента РФ от 31 декабря 2003 г. «О внесении изменений в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации».

В то же время подменять или замещать закон указ не может, не должен. Иначе нарушится принцип «верховенства закона».

Ненормативные указы Президента РФ регулируют вопросы индивидуального характера, не являются источниками права. К таковым относятся указы о назначении на должность, о присвоении почетного звания, о награждении и т.д. Назовем в этой связи Указ Президента РФ от 13 февраля 2007 г. «О присуждении премий Президента Российской Федерации в области литературы и искусства 2003 года».

Нужно заметить: некоторые Указы носят комплексный характер и включают как нормативные, так и оперативно-распорядительные индивидуальные предписания.

Указы Президента РФ не подлежат утверждению Федерального Собрания. Исключение составляют Указы о введении чрезвычайного положения, требующие утверждения Совета Федерации (ст. 102 Конституции РФ). Своеобразие здесь состоит и в том, что ни Государственная Дума, ни Совет Федерации не вправе отменять или изменять указы Президента РФ либо приостанавливать их действие.

Вместе с тем, проверка соответствия нормативных указов Президента РФ Конституции РФ осуществляется Конституционным Судом РФ. Этот суд может в необходимых случаях признать нормативный указ Президента неконституционным.

К числу актов Президента РФ относятся и распоряжения , которые отличаются ненормативным характером. Они, как правило, принимаются по оперативным вопросам государственного управления (создание рабочих комиссий, выделение регионам средств и др.).

2. Постановления Правительства РФ . Правительство РФ – в соответствии с Конституцией РФ (ст. 110) коллегиальный орган, осуществляющий исполнительную власть. В Российской Федерации Правительство формируется Президентом РФ, обладает общей компетенцией. Основные направления его деятельности определены в ст. 114 Конституции РФ. Реализуя свои полномочия, Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ (ст. 115 Конституции РФ).

Постановление Правительства РФ – подзаконный акт управления нормативного содержания, издаваемый в пределах компетенции этого коллегиального органа. Сфера нормотворческой деятельности Правительства РФ достаточно многообразна, определяется и Конституцией РФ, и Федеральным Конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 3 – ФКЗ «О правительстве Российской Федерации».

Постановления Правительства РФ издаются по вопросам управления экономикой страны, обеспечения государственной политики в сфере науки, культуры, образования, здравоохранения, экологии, социального обеспечения, труда, национальной безопасности, охраны общественного порядка и борьбы с преступностью. Постановления Правительства обычно носят нормативных характер . Вместе с тем они могут иметь и ненормативное значение.

Постановления подписываются Председателем Правительства РФ и обязательны к исполнению в Российской Федерации. Назовем в этой связи Постановление Правительства Российской Федерации «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». Или: Постановление Правительства Российской Федерации «Об организации альтернативной гражданской службы».

Решения Правительства РФ по текущим и оперативным вопросам издаются в форме распоряжений .

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, Федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ст. 115 Конституции РФ).

3. Ведомственные нормативные правовые акты. В числе подзаконных актов значительное место занимают ведомственные нормативные правовые акты , издаваемые центральными органами государственного управления – министерствами, государственными комитетами, федеральными службами, агентствами и иными учреждениями, подчиненными Правительству РФ.

Ведомственные нормативные акты принимаются в форме инструкций, указаний, положений, уставов, правил, инструктивных писем. Особенность в том, что они подлежат утверждению соответствующими приказами .

В юридической литературе различают нормативные правовые акты ведомств следующих двух видов. Во-первых, акты, регулирующие общественные отношения в пределах компетенции данной исполнительной структуры , подлежащие исполнению только органами, учреждениями и организациями данного ведомства. Во-вторых, нормативные правовые акты исполнительных структур, который носят межведомственный характер. Правом издания таких нормативных правовых актов обладают министерства юстиции, финансов, внутренних дел, образования и науки, природопользования и т.д.

Названные акты принимаются строго в соответствии с компетенцией определенного органа, на основе и в соответствии с законами РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ.

Приказы и инструкции – основные разновидности подзаконных актов федеральных органов исполнительной власти. Различают нормативные и ненормативные приказы. Федеральные органы исполнительной власти принимают приказы нормативного характера во исполнение актов высших органов государственной власти либо по их поручению, а также в рамках своей компетенции.

Нормативные приказы федеральных органов, как правило, регулируют внутриорганизационную деятельность аппарата управления и должностных лиц. Они включают вопросы создания, реорганизации, ликвидации органов управления или их структурных подразделений и др. К числу таких нормативных документов относится Приказ Государственного таможенного комитета Российской Федерации «О должностных лицах таможенных органов Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание».

Ненормативные приказы распространяются на конкретных субъектов правоотношений, наделяют их определенными правами и обязанностями или освобождает от таковых.

Министерства, государственные комитеты и др. издают также ведомственные акты в форме инструкций . Инструкции, как правило, носят нормативный характер, издаются с целью разъяснения и определения порядка применения законодательного акта. Подобного рода вопросы решаются в «Инструкции по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации», утвержденной приказом МВД России от 12 апреля 1999 г.

Издание таких «ведомственных», как их часто называют, актов предусмотрено Законом «О Правительстве Российской Федерации», положениями о министерствах и других федеральных органах исполнительной власти.

В Российской Федерации введена государственная регистрация нормативных правовых актов министерств и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Государственная регистрация таких актов возложена на Министерство юстиции Российской Федерации.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции, публикуются в газете «Российские вести» и специальном «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».

4. Подзаконные нормативные правовые акты субъектов РФ . Особенности таких актов выражаются в их юридическом содержании, в доминирующем отражении в них специфики регионов, национальных особенностей населения, проживающего на соответствующей территории и др.

К подзаконным актам республиканского уровня относятся указы президентов республик (в тех республиках, где учрежден институт президентства), постановления региональных правительств, а также республиканских министерств и др.

К подзаконным актам областного (краевого) уровня относятся постановления губернаторов, других глав администрации, постановления региональных правительств, а также ведомственные нормативные правовые акты региональных органов исполнительной власти (приказы, распоряжения, инструкции и т.д.).

Отметим и то, что главы администрации субъектов Федерации, краев, областей и др. (губернаторы) и правительства, созданные во многих таких субъектах в пределах своей компетенции принимают не только постановления, но и распоряжения – акты индивидуального, правоприменительного характера.

Очевидно и то, что названные акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.

В случае противоречия нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения такими актами прав и свобод человека и гражданина Президент РФ в соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ вправе приостанавливать их действие до решения этого вопроса соответствующим судом.

5. Нормативные правовые акты муниципальных (негосударственных) органов . Подзаконные нормативные правовые акты принимают также местные представительные и исполнительно-распорядительные органы власти (городов, районов и др.). В России это органы местного самоуправления. В таких актах решаются местные вопросы, они действуют на соответствующей территории и обязательны для всех лиц, проживающих или находящихся на этой территории. В число местных нормативных актов включаются решения или постановления представительного органа местного самоуправления (совета, думы и др.), постановления, приказы, распоряжения исполнительных структур (мэра, главы администрации).

Важнейший акт местного правотворчества – Устав муниципального образования . Эти акты принимаются на основе федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, представительным органом местного самоуправления, либо непосредственно населением (референдум, сход граждан).

Структура устава определяется самим муниципальным образованием с учетом действующего законодательства. В этом нормативном акте устанавливаются: 1) границы и состав территории муниципального образования; 2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; 3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; 4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления; 5) наименование и полномочия выборных, других органов и должностных лиц местного самоуправления и др.

Существенно то, что Уставом муниципального образования определяются виды подзаконных актов органов местного самоуправления и их должностных лиц, которые могут быть как нормативного, так и индивидуального содержания.

Представительные органы местного самоуправления , в пределах своей компетенции, принимают акты, именуемые, как правило, решениями . Глава администрации муниципального образования издает постановления и распоряжения . Определяющее значение имеет то, что постановления имеют нормативно-правовой характер, а распоряжения не нормативны, реализуются применительно к конкретным фактическим обстоятельствам. Должностные лица муниципальных образований в пределах своей компетенции издают приказы , а также другие акты, предусмотренные положением о данном органе местного самоуправления.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления в случае их несоответствия Конституции РФ, федеральным законам, законодательству субъектов РФ могут быть отменены в судебном порядке.

6. Локальные нормативные акты . К подзаконным нормативно-правовым актам относятся акты локальной направленности. Имеются в виду нормативные и правовые акты общественных объединений, предприятий, организаций, основанных на различных формах собственности. Это учредительные документы (уставы, положения), правила внутреннего распорядка, приказы, распоряжения руководителей обществ, объединений, предприятий, учреждений и т.д., которые действуют в пределах данных организаций. Особенности таких актов: во-первых, их назначение – решение внутренних вопросов; во-вторых, распространяются только на членов данных организационных структур. Вместе с тем, такие акты принимаются во внимание при решении управленческих и иных вопросов органами исполнительной власти, учитываются судебными органами и др.

Таким образом, законы и подзаконные акты представляют собой две большие группы нормативных правовых актов, органически взаимосвязанных, и в свою очередь подразделяющиеся на различные виды. Ко всем нормативным правовым актам, независимо от видов, предъявляются следующие требования: а) они издаются компетентной инстанцией; б) должны быть законными по содержанию; в) принимаются в установленном законом порядке и в предусмотренной законом форме.

Среди административных актов всегда выделяются ведомственные акты. Их возникновение и действие обусловлены наличием в системе исполнительной власти специфических органов. Речь идет о министерствах, государственных комитетах, комитетах, службах, департаментах, инспекциях и иных разновидностях центральных органов управления. Это могут быть как федеральные органы исполнительной власти, так и соответствующие органы субъектов РФ. Их статус определяется Конституцией, законами и указами, положениями о каждом органе, утвержденными Правительством. Готовится проект ФЗ «О федеральных органах исполнительной власти».

Названные органы являются органами исполнительной власти, выполняющими специализированные функции управления, " регулирования и надзора. Таковы, например, Минфин, Министерство государственного имущества. Имеются их различия в функциях, структуре, методах деятельности, порядке принятия актов. Но чаще всего понятие «ведомственные акты» охватывает все виды актов, издаваемых министерствами, госкомитетами, службами и др.

Для ведомственных актов характерны специфические признаки: а) это акты органов исполнительной власти, обладающих специальной компетенцией; б) это подзаконные акты в системе иерархических отношений, которые принимаются на основе и во исполнение закона в соответствии с актами Президента и Правительства, других вышестоящих органов; в) это акты, отличающиеся конкретностью своих предписаний, адресованностью их строго определенному кругу лиц и организаций; г) это акты, обязательные к исполнению в той или иной сфере, отрасли управления, изданные в пределах полномочий соответствующих органов: д) это акты, содержащие правовые нормы и конкретные оперативные меры индивидуального и разового характера, а также информацию об актах вышестоящих органов.

Обилие и многообразие ведомственных актов всегда порождало необходимость совершенствования процедур их подготовки и принятия. Широко применялись правила или рекомендации либо общего, типового характера, либо прилагаемые к актам конкретного министерства, ведомства. Приведем примеры.

Так, Министерство юстиции СССР одобрило 23 октября 1980 г. «Методические рекомендации по упорядочению нормативных актов министерств и ведомств». В 1977 г. Государственный комитет Совета Министров по труду и социальным вопросам утвердил правила подготовки проектов нормативных актов госкомитета. В 1987 г. Минэлектротехпром ввел в действие «Правила подготовки и оформления организационно-распорядительной документации в электротехнической промышленности», в 1989 г. - рекомендации о порядке подготовки и утверждения нормативных актов министерства.

Практика регламентирования такого рода продолжается и сейчас. В 1996 г. Министерство топлива и энергетики РФ одобрило разработанные автором и другими сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения «Правила подготовки, принятия и выполнения правовых актов в Минтопэнерго».

Ведомственные акты отличаются большим разнообразием по своему содержанию и формам. Поэтому всегда предпринимались попытки типовых процедур их подготовки и принятия. В 1980 г. Министерство юстиции СССР утвердило «Методические рекомендации по дальнейшему упорядочению нормативных актов министерств и ведомств СССР». 21 января 1993 г. Президент РФ издал Указ «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации». Правительство РФ утвердило 23 июля 1993 г. правила подготовки ведомственных актов. В июле того же года Комитет по делам архивов утвердил «Типовую инструкцию по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации». Особое значение имеют Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ 13 августа 1997 г.

Тем самым регламентированы основные стадии подготовки и принятия ведомственных актов, которые издаются во исполнение решений высших органов власти и управления, либо по их поручению, либо по собственной инициативе. Определены виды актов. Новым является введение государственной регистрации ведомственных актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан или имеющих межведомственный характер. Осуществляет регистрацию актов и ведет их государственный реестр Минюст РФ. Затем акты подлежат официальному опубликованию.

Но «мера разнообразия» актов все же нарушается. Весьма интересную картину дают регулярно публикуемые в газете «Российские вести» перечни нормативных актов министерств и ведомств, регистрируемых ежемесячно Минюстом РФ.

Приведем Перечень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, зарегистрированных в Минюсте РФ в сентябре 1996 г.

Порядок выпуска, выдачи и погашения жилищных сертификатов, выдаваемых гражданам РФ, ставшим инвалидами, и семьям граждан, умерших (погибших) вследствие чернобыльской катастрофы, нуждающимся в улучшении жилищных условий (во исполнение постановления Правительства РФ от 24 апреля 1996 г. № 505), утвержденный 26.08.96 Министерством по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Минстроем и Минфином.

Регистрационный номер 1157. 3 сентября 1996 г. Временная инструкция о порядке уплаты акциза с экспортируемой из РФ нефти, включая газовый конденсат, Государственного таможенного комитета рФ от 09.08.96 № 01-23/14267 и Государственной налоговой службы РФ от 12.08.96 № ВЗ-6-04/572.

Регистрационный номер 1158. 3 сентября 1996 г. Приказ от 19 августа 1996 г. № 453 ДСП «Об утверждении Инструкции об организации работы по охране, надзору и конвоированию лиц, содержащихся в следственных изоляторах и тюрьмах МВД России» МВД РФ.

Регистрационный номер 1159. 11 сентября 1996 г. Положение о реестре отраслевых объединений производителей и экспортеров РФ от 2 июля 1996 г. Министерства внешних экономических связей РФ.

Регистрационный номер 1160. 12 сентября 1996 г. Указание от 19.07.96 г. № 01-14/790 «О внесении изменений в указание ГТК России от 05.04.96 г. № 01-14/354 Государственного таможенного комитета РФ".

Регистрационный номер 1161. 13 сентября 1996 г. Изменения и дополнения № 3 инструкции Государственной налоговой службы РФ от 11 октября 1995 г. № 39 «О порядке исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость» Государственной налоговой службы РФ.

Регистрационный номер 1162. 12 сентября 1996 г. Приказ от 3 августа 1994 г. № 280 «Об утверждении Временной инструкции о порядке рассмотрения и разрешения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах контрразведки РФ» Федеральной службы контрразведки РФ.

Регистрационный номер 1163. 13 сентября 1996 г. Письмо от 13.09.96 № 07-02-815-96 «Федеральным органам исполнительной власти Министерства юстиции РФ».

Регистрационный номер 1164. 17 сентября 1996 г. Положение о порядке вывоза и пересылки из РФ и ввоза и пересылки в РФ валюты. РФ от 06.09.96 № 326; 11-05-02 и 01-23/16223 Центрального банка РФ, Министерства финансов Российской Федерации и Государственного таможенного комитета РФ.

Регистрационный номер 1165. 19 сентября 1996 г. Указание от 19.09.96 №331 «О нормах вывоза и ввоза наличной валюты. РФ физическими лицами (резидентами и нерезидентами)» Центрального банка РФ.

Регистрационный номер 1166. 19 сентября 1996 г. Указание от 30 августа 1996 г. № 01-14/989 «О таможенном оформлении продукции морского промысла» Государственного комитета РФ.

Регистрационный номер 1167. 24 сентября 1996 г. Порядок регистрации счетов недоимщиков в налоговых органах, утвержденный 30 августа 1996 г. № ВГ-4-12/56н Государственной налоговой службы РФ.

Как видно, среди 12 актов 6 имеют разное наименование и юридические реквизиты. В итоге ослабляется функциональный эффект актов, утрачивается их «юридическая чистота» и нарушается соотношение между собой. Лишь Государственный таможенный комитет соизмеряет свои акты и при необходимости во исполнение приказов дает указания как средство их реализации.

Примечательно, что в правилах, регламентирующих ведомственное правотворчество субъектов РФ, очень скупо характеризуются акты отраслевых и функциональных органов.

Так, в Законе Воронежской области «О правовых нормативных актах Воронежской области» лишь некоторые виды актов - положения, правила - можно отнести к ведомственным актам. Более жесткая формула содержится в п. 4 ст. 66 Устава Свердловской области: «Департаменты, управления, отделы, иные органы и подразделения органов исполнительной власти Свердловской области не вправе избаватъ нормативные правовые акты области общего значения». Тем самым признана их сугубо конкретная и оперативная направленность.

В практике комитетов по экономике администраций Тверской и Челябинской областей почти не встречаются постановления, их заменяют либо постановлениями глав администраций, либо письмами.

Проведенный анализ дает возможность сделать некоторые выводы. Во-первых, налицо множественность видов ведомственных актов, что осложняет правильный выбор их формы для решения вопросов определенного рода. Во-вторых, обратим внимание на наличие своего рода распорядительных актов типа приказа, указания и актов методического характера типа инструкции, письма. Чаще всего с помощью первой группы актов утверждаются и вводятся в действие акты второй группы. В-третьих, отметим специфику актов, действующих на основе единоначалия (приказы министерств и т.п.) и на основе коллегиальности (постановления госкомитетов, комитетов и некоторых других ведомств).

Поэтому важно умело и правильно различать все виды ведомственных актов. Приведем более подробно характеристики некоторых из них.

Приказ - распорядительный документ министерства. Проекты приказов разрабатываются структурными подразделениями министерства по поручению руководства или по собственной инициативе.

Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей.

В констатирующей части излагаются цели и задачи предписываемых действий. Если основанием к изданию приказа является законодательный, иной правовой акт или поручение вышестоящих органов, то в констатирующей части указываются его вид, дата, номер, заголовок и передается содержание той его части, которая непосредственно касается данного министерства.

Распорядительная часть начинается словом «приказываю». В пунктах распорядительной части приказа указываются исполнители, конкретные действия и сроки исполнения предписываемых действий. Если приказ дополняет, отменяет или изменяет ранее изданные приказы или их отделъны,е пункты, это оговаривается в тексте приказа. В последнем пункте распорядительной части приказа указывается должностное лицо, на которое возлагается контроль за исполнением приказа в целом.

Указание - распорядительный документ, издаваемый министерством или иным органом преимущественно по вопросам информационно-методического характера, по вопросам, связанным с организацией исполнения приказов, инструкций и других актов министерств и вышестоящих органов.

Подготовка и оформление указаний проводятся в соответствии с установленным порядком подготовки и оформления документов. Указания подписывает министр (руководитель ведомства) или по его поручению заместитель министра (заместитель руководителя ведомства). Распорядительная часть указания начинается словом «предлагаю» («обязываю»). Указания нумеруются порядковыми номерами в пределах календарного года.

Инструкция - документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности министерства. В заголовке к тексту инструкции обозначается объект или круг вопросов, на которые распространяются ее требования. Текст инструкции состоит из разделов, которые делятся на пункты и подпункты. В тексте инструкции используются слова «должен», «следует», «необходимо», к запрещается», «не допускается» и т.п.

Инструкция визируется руководителями структурного подразделения - разработчика и утверждается министром (руководителем ведомства) или по его поручению заместителем министра (заместителем руководителя ведомства) путем издания приказа об утверждении инструкции или постановления, грифа «утверждаю».

Протокол - документ, в котором фиксируется ход обсуждения вопросов и принятия решений на заседаниях коллегиальных органов, совещаниях, конференциях.

Текст протокола состоит их двух частей: вводной и основной. В вводной части заполняются следующие реквизиты: председатель; секретарь; присутствовали; повестка дня. Основная часть протокола состоит из разделов, соответствующих пунктам повестки дня. Текст каждого раздела строится по схеме: «слушали», «выступили», «постановили» («решили»). Основное содержание докладов и выступлений помещается в тексте протокола: постановление (решение) печатается полностью.

Документ, утверждаемый коллегиальным органом, прилагается к протоколу. Протокол подписывается председательствующим на заведении и секретарем.

Эти характеристики взяты из Типовой инструкции по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации.

Но все же в будущем ФЗ «О федеральных органах исполнительной власти», в новых правилах подготовки, принятия и выполнения ведомственных актов типологию актов нужно дать более четкую и современную. Автор участвовал в разработке правил подготовки, принятия и выполнения актов на региональном уровне, в федеральных министерствах (См.: Исполнительная власть: организация и взаимодействие. /М,: Юстицинформ, 2000 г.)

Рассмотрим содержание ведомственных актов. Оно в решающей степени определяется объемом и характером полномочий, которыми обладают соответствующие органы, Следует подчеркнуть, что акты служат важнейшим, но не единственным средством реализации этих полномочий. Используются также экономические, организационные, материально-технические, кадровые средства. И хотя они чаще всего облекаются в оболочку правовых актов, различение и известная самостоятельность всех названных средств очевидны. Их умелый выбор предопределяет успех дела.

Обратимся к Положению о Министерстве здравоохранения РФ, утвержденному 3 июня 1997 г. В соответствии с основными задачами (их 11) министерство осуществляет в 13 областях (сферах) 91 функцию.

В соответствии с возложенными на него задачами и функциями Минздрав РФ имеет право: запрашивать и получать от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, юридических лиц независимо от их организационно -правовой формы материалы, необходимые для решения вопросов, входящих в его компетенцию; проводить конференции, совещания, симпозиумы и встречи, организовывать выставки и другие мероприятия по вопросам, входящим в его компетенцию, с участием представителей ведомственного здравоохранения; привлекать на договорной основе научные учреждения, ученых и специалистов, в т.ч. зарубежных, к решению проблем, входящих в его компетенцию; осуществлять в установленном порядке издательскую деятельность, связанную с реализацией задач и функций, определенных названным Положением; создавать экспертные, консультативные и информационно-аналитические советы и комиссии по вопросам охраны, здоровья населения, утверждать положения о них и их состав.

Приказы, указания, постановления и инструкции Минздрава РФ по вопросам диагностики, лечения, профилактики заболеваний и фармацевтической деятельности, а также по другим вопросам, отнесенным к компетенции министерства, обязательны для всех учреждений, предприятий и др. организаций независимо от их организационно-правовой формы.

На практике далеко не всегда массив ведомственных актов формируется планомерно и в строгом соответствии с компетенцией министерств и иных органов. Наблюдается смещение права-вых актов от «модельной оси», когда часть полномочий не реализуется из-за отсутствия актов, когда потоки информации перекрывают дорогу актам. Изучение взаимоотношений ряда областных управлений финансов и комитетов экономики с Министерством финансов и Министерством экономики наглядно показало, что часто федеральные органы избегают решать вопросы и, напротив, запрашивают много ненужных справок и сведений. Полезны программы правового обеспечения - годовые и перспективные, общие и тематические.

Ведомственные акты издаются преимущественно во исполнение законов, указов и постановлений, распоряжений Правительства (См.: БНА, 1995, № 8). Им в большей степени присуща такая «правовая связанность» и в меньшей - действия в пределах компетенционных рамок. Поэтому ориентация на законы и иные акты высокой юридической силы должна быть строгой и последовательной. На это обращалось серьезное внимание в юридической литературе, с которой рекомендуем ознакомиться (См.: подробно: Закон и ведомственные нормативные акты в СССР. Труды ВНИИСЗ. Т. 46. - М.: 1989). Однако превышение своих полномочий, придание ведомственным актам правоустановительного характера, произвольное изменение норм законов или их игнорирование по-прежнему остаются крупным пороком ведомственного правотворчества. ,

В качестве примера приведем Постановление Государственной Думы от 11 октября 1996 г. «О факте грубого неисполнения ст. 855 ГК РФ». Обсудив письмо от 22 августа 1996 г. по вопросу о порядке применения статьи 855 ГК РФ в ред. ФЗ «О внесении изменений и дополнения в пункт 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации» Минфина РФ, ЦБР, ФНС России (в настоящее время - Государственная налоговая служба РФ) и зарегистрированное Минюстом РФ 27 августа 1996 г., а также выслушав объяснения представителей названных ведомств, Государственная Дума Федерального Собрания РФ постановила: считать данное письмо не соответствующим ГК РФ; рассматривать действия названных ведомств по изданию указанного письма, а также отказ отозвать его как грубое неисполнение ГК РФ в части установленной очередности списания денежных средств с банковского счета.

Было принято и другое Постановление Государственной Думы -«О порядке применения пункта 2 статьи 855 ГК РФ». В соответствии с п. 1 ст. 105 Конституции РФ Государственная Дума Федерального Собрания РФ постановила разъяснить: из установленного п. 3 cm. 2 ГК РФ положения следует, что финансовые отношения регулируются ГК РФ в случаях, прямо предусмотренных ГК РФ или другими законами РФ; ст. 855 ГК РФ регулирует финансовые отношения в части установления очередности списания денежных средств со счетов клиентов, в т.ч. и по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и во внебюджетные фонды.

В случае противоречия норм налогового, финансового законодательства ст. 855 ГК РФ применяется ст. 855 ГК РФ.

При недостаточности денежных средств на счете клиента для удовлетворения всех предъявленных к нему требований банки обязаны производить списание денежных средств в порядке очередности, установленной п. 2 ст. 855 ГК РФ.

Ведомственные акты не существуют сами по себе, изолированно от других актов. С одной стороны, они порождаются законодательными и иными актами. И надо последовательно осуществлять эти акты, умело готовить проекты законов, указов и решений Правительства. С другой стороны, ведомственные акты дают импульс возникновению других актов и юридических документов. Поясним подробнее эти аспекты.

Проекты законодательных актов РФ, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ разрабатываются министерствами в соответствии с поручениями и в инициативном порядке.

В министерстве подготовка проектов документов осуществляется структурными подразделениями, в компетенции которых находится рассматриваемый вопрос. Первый экземпляр проекта документа визируется министром (руководителем ведомства), второй - заместителем министра (заместителем руководителя ведомства), курирующим соответствующие структурные подразделения, начальниками структурных подразделений, ответственными за подготовку проекта, с которыми согласовывается проект, а также руководителями юридической службы и др. К проекту документа прилагается лист согласования его с заинтересованными организациями.

Доклады о ходе и результатах исполнения поручений парламента РФ, Президента РФ Правительства РФ подписываются руководителями, которым даны поручения, или лицами, исполняющими их обязанности.

Проекты указов и распоряжений Президента РФ должны проходить юридическую экспертизу и редактирование в Главном государственно-правовом управлении Президента РФ. Проекты законодательных актов, указов Президента нормативного характера, а также проекты решений Правительства РФ нормативного характера должны согласовываться с Минюстом.

Проекты, документов направляются в вышестоящие органы с сопроводительным письмом, в котором обосновывается необходимость принятия решения и его содержание. На оборотной стороне последнего листа сопроводительного письма указываются наименование структурного подразделения министерства, фамилия и номер телефона ответственного исполнителя.

Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти участвуют в законопроектной деятельности Правительства РФ и в связи с этим:

а) осуществляют сбор и обобщение предложений предприятий, учреждений, организаций отрасли, общественных организаций и граждан по развитию и совершенствованию законодательства в соответствующих отраслях и сферах государственной и общественной жизни;

б) обобщают практику применения законодательства РФ в соответствующих отраслях и сферах государственной и общественной жизни;

в) при подготовке предложений к программам и планам законопроектной деятельности Правительства РФ, а также проектов законов обеспечивают их проработку и научное обоснование.

Направление министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти законопроектов в палаты Федерального Собрания, минуя Правительство РФ, не допускается.

Особые функции в процессе ведомственного нормотворчества осуществляет Министерство юстиции РФ. Оно: а) рассматривает и обобщает предложения федеральных органов исполнительной власти к программам и планам законопроектной деятельности Правительства РФ; б) координирует работу министерств и иных федеральных органов исполнительной власти по подготовке законопроектов; в) разрабатывает проекты законов, вносимые Правительством РФ в порядке законодательной инициативы, или участвует в их подготовке; г) дает по проектам законов, вносимым на рассмотрение Правительства, заключение о соответствии их требованиям законодательства.

Сказанное позволяет оправданно считать первичной клеткой ведомственного акта не столько правовые нормы общего характера, сколько нормы конкретного свойства. Это скорее операциональные правила действий, выражающиеся в императивных предписаниях, технико-экономических нормативах, методических рекомендациях, ориентирующих на единообразные действия, в обязательных требованиях и документах.

Есть ведомственные акты - разъяснения, посвященные законам, указам и постановлениям. Но они должны даваться лишь по поручениям Президента и Правительства либо согласно положениям об этих органах. К сожалению, в них немало произвольных толкований.

Следует учитывать роль ведомственных актов в формировании громадного массива локальных актов и юридических документов. Функционально-правовая связь их между собой позволяет четко и в унифицированном порядке вводить документы, их реквизиты, определять основания и порядок оформления актов и документов. При соблюдении такого порядка первичное документирование будет реально служить укреплению разных ви-Дов правовой деятельности.

Во всех случаях ведомственный акт должен отвечать комплексу требований: быть обоснованным и содержательным, изданным в строгом соответствии с компетенцией соответствующего органа, иметь правильную пропорцию норм, поручений, заданий и конкретных предписаний, излагать их точным юридическим стилем.

Отметим полезность регулярного издания сборников ведомственных актов, особенно в тех министерствах, госкомитетах и других органах, в чью сферу деятельности «втянуты» граждане и многие юридические лица. Хорошо налаженная правовая информация будет служить повышению эффективности ведомственных актов.

В рамках реализации норм федеральных законов и постановлений (распоряжений) Правительства РФ, федеральные органы исполнительной власти(ФОИВ) могут принимать нормативные правовые акты, определяющие порядок действий по определённым вопросам государственного регулирования и распространяющиеся на неопределённый круг лиц. Возможные виды нормативных актов: постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения . При этом ключевой особенностью является процедура государственной регистрации вМинюсте России, только после прохождения которой нормативный правовой акт считаетсяимеющим силу. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющиегосударственную тайну, или сведения конфиденциального характера .

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе самостоятельно издавать нормативные правовые акты.

Кроме того, федеральные органы исполнительной власти имеют право принимать ведомственные акты ненормативного характера. Их регистрация в Минюсте России не требуется, но подобные акты воздействуют на ограниченный круг лиц, прямо определённый в документе.

Акты федеральных органов исполнительной власти могут быть приостановлены или отменены Правительством РФ.

Особенности принятия ведомственных актов

Правительством РФ определён порядок разработки и принятия ведомственных актов, а также их приостановления и отмены. В ряде случаев, проект нормативного правового акта ФОИВ должен быть перед государственной регистрацией согласован с другими ведомствами , и/или пройтиоценку регулирующего воздействия.

Конституции и уставы субъектов рф

Согласно статьи 66 Конституции РФ, существует два вида высших правовых документовсубъектов РФ: конституция республики и устав. Статус республик определяют Конституция РФ и конституции республик, а статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом соответствующего региона.

Кроме того, автономным областям и округам предоставлено право инициировать принятие соответствующего федерального закона об их статусе. Также отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти округа и субъекта РФ в состав которого они входят.

Конституции республик и уставы иных видов субъектов РФ принимаются законодательными органами регионов, а порядок их изменения осуществляется в порядке установленными конституциями и уставами.

Законы субъектов рф

Законы субъектов РФ могут издаваться по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в соответствии с федеральными законами, и по вопросам, отнесённым к исключительной компетенции регионов. При этом законы субъектов не могут противоречить федеральным законам, если принимаются по вопросам относящимся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ; и не могут противоречить Конституции РФ, если принимаются по вопросам, отнесённым к ведению исключительно субъектов РФ.

Законы субъектов РФ имеют юридическую силу исключительно в пределах принявшего их региона.

Правом принятия законодательных актов субъектов РФ обладают региональные парламенты, действующие в соответствии с Конституцией РФ и конституциями и уставами регионов.

Важную часть нормативной базы подготовки и оформления документации составляют нормативно-правовые акты межведомственного и ведомственного характера, издаваемые министерствами, государственными комитетами, федеральными комиссиями и другими федеральными органами исполнительной власти: Росархивом; Минфином; Минюстом России и др.

Наиболее полным общеотраслевым документом, регламентирующим работу с документами, является "Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения (ГСДОУ)". Данный документ одобрен коллегией Главархива СССР 27.04.88 и утвержден приказом Главархива СССР от 25.05.88 № 33

В настоящее время в соответствии с федеральной целевой программой ведется разработка новой редакции ГСДОУ - системы положений, определяющих основные правила работы с документами в организациях. Система ориентирована и на коммерческие структуры. Она будет состоять из двух частей: нормативной и методической. В нормативной части определяются основные задачи и функции, правовое регулирование деятельности службы документационного обеспечения в организации, ее примерная структура, порядок подготовки и оформления документов; все этапы работы с ними: доставка, прохождение, обработка, учет, регистрация, контроль исполнения, информационно-справочная работа, оперативное хранение документов, поиск документов и информации; защита информационно-поисковых систем; подготовка документов в архив; порядок проведения экспертизы ценности документов; организация хранения документов.

Главное отличие новой системы заключается в том, что она будет представлять собой единый комплекс автоматизированного документирования на базе современных текстовых редакторов, автоматизированного документооборота (включая электронную почту), баз данных и автоматизированного хранения и использования документов (в том числе автоматизированные номенклатуры дел, описи дел и т.д.).

Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти утверждена приказом Росархива от 27 ноября 2000 г. № 68 и зарегистрирована в Минюсте Российской Федерации 26 декабря 2000 г. регистрационный № 2508.

Инструкция устанавливает порядок подготовки и оформления:

" проектов законодательных актов Российской Федерации;
" проектов актов президента Российской Федерации;
" проектов актов Правительства Российской Федерации;
" проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Российской федерации,

а также особенности подготовки отдельных видов документов: приказов, распоряжений, положений, правил, инструкций, протоколов. В ней расписана процедура организации документооборота и исполнения документов, построение поисковых систем для справочной работы, организация контроля исполнения документов, порядок составления и работы с номенклатурой дел, формирование дел, составление описей дел, оперативное хранение дел и передача их на архивное хранение. В приложении даны образцы бланков отдельных видов документов (постановление, приказ, распоряжение, бланк письма, протокол), формы номенклатуры дел, описей, акты о выделении документов к уничтожению.

Данная инструкция отражает практически все вопросы организации делопроизводства. Она предназначена в первую очередь для министерств и ведомств, но ею могут пользоваться и службы документационного обеспечения управления организаций и учреждений любой формы собственности. Положения, закрепленные, в инструкции могут быть использованы при разработке инструкции по делопроизводству конкретной организации.

Основные правила работы ведомственных архивов, одобренные коллегией Главархива СССР 28.08.85 и утвержденные приказом Главархива СССР от 05.09.85 № 263, в большей своей части предназначаются архивным работникам. Данный нормативный документ состоит из 14 разделов. В разделах 2-4 детально освещены следующие вопросы –

" виды номенклатур дел, основные требования к их составлению, порядок составления и утверждения номенклатуры дел организации;
" порядок формирования дел в делопроизводстве;
" нормативно-методическая основа проведения экспертизы ценности документов;
" организация и порядок проведения экспертизы ценности документов в организации;
" оформление дел (подшивка, нумерация листов дела, составление описи документов дела, оформление обложки и т.д.) к передаче на архивное хранение;
" составление и оформление описей дел в делопроизводстве организации при передаче их на хранение в ведомственный архив. В разделах с 5-14 подробно раскрывается работа с документами в архиве.
Несколько иным справочником, но также имеющим нормативный характер, является "Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организация, с указанием сроков хранения", утвержденный руководителем Федеральной архивной службы России 6 октября 2000 года.

Данный документ предназначен для использования в качестве основного нормативного документа при определении сроков хранения, отборе на хранение и уничтожение управленческих типовых документов в деятельности организации (учреждения) и распространяется на все организации, независимо от того, поступают их документы на хранение в государственные, муниципальные архивы или же не поступают.

Перечень построен по функциональному принципу и включает 12 разделов, которые отражают основные направления деятельности организаций.

Правильное, документационное обеспечение работы в учреждении основывается на соответствующей нормативно-методической базе - комплексе правовых документов организационного, инструктивного, методического характера. Нормативные и методические документы по делопроизводству в каждом учреждении разрабатываются на основе соответствующих законодательных и нормативных актов.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:

1. Какими нормативно-методическими документами регламентируется современное делопроизводство?
2. Каким документом регламентируется делопроизводство в федеральных органах исполнительной власти?
3. Какой ГОСТ устанавливает единые требования к организационно-распорядительным документам?
4. В каком документе закреплены требования к составлению номенклатуры дел и формированию дел?

ВЕДОМСТВЕННЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ - подзаконный акт министерства, государственного комитета, ведомства, адресованный организациям, учреждениям и предприятиям данного министерства (ведомства), изданный в пределах компетенции соответствующего органа на основе и во исполнение законов и постановлений правительства. Это властные волеизъявления государственных органов и других субъектов государственного управления, устанавливающие, изменяющие, отменяющие правовые нормы и изменяющие сферы их действия. К таким актам относятся подзаконные акты министерств и иных ведомств, адресованные организациям, учреждениям и предприятиям данного министерства (и ведомства), а в некоторых случаях и иным организациям и гражданам, изданные в пределах компетенции соответствующего органа на основе и во исполнение законов и постановлений правительства. Несмотря на усиливающееся влияние роли закона в системе законодательства, массив ведомственных нормативных актов остается достаточно значительным.

Ведомственные акты действуют в форме устных велений или документов, содержащих соответствующие веления (предписания). Такие акты издают ведомства в установленном порядке на основе и во исполнение законов в процессе осуществления функций государственного управления.

ВЕДОМСТВЕННЫЙ НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ (англ. departmental act) - в РФ традиционное понятие теории права, означающее нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, изданный на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федерального органа исполнительной власти в пределах его компетенции. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009. Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены приказом Министра юстиции РФ от 14.07.1999 г. № 217.

В.н.п.а. издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание таких правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Акты, изданные в ином виде, напр., указания и др., не должны иметь нормативного характера.

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать В.н.п.а.

В.н.п.а. может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.

Проект В.н.п.а. подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством РФ, а также если в готовящемся акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся др. министерств и ведомств. Согласование В.н.п.а. оформляется визами. Виза включает в себя наименование должности руководителя министерства (ведомства) или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату.

Структура В.н.п.а. должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия В.н.п.а., то в проекте дается вступительная часть -преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются.

Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию.

Значительные по объему В.н.п.а. могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.