Чиновничество в россии. История развития российского чиновничества

Главная / Налоги

Бюрократия (или чиновничество) - категория лиц, профессионально занятых делопроизводством и выполнением исполнительских функций по гражданскому и военному управлению. Термин «чиновничество» произошел от древнерусского «чин» - порядок. Значение чиновничества в России определено тем, что на протяжении целых исторических эпох бюрократическая иерархия выступала важным основанием социальной стратификации общества. Если в обществах различных финансовых отношений объектом устремлений выступало накопление капитала, то в Московском государстве и императорской России поступление на службу и карьерное продвижение было не только важной осью вертикальной мобильности, но и предметом социокультурного и психологического фетишизма. Понятие «чин» в петербургской имперской культуре обрело самодовлеющий и почти мистический характер. Выражая сожаление о том, что «у нас не ум ума почитай, а чин чина почитай», А.С. Пушкин констатировал: «Чины сделались страстью русского народа».

Понятие «чиновничество» тесно связано с понятием «бюрократия». Отличительной чертой российского чиновничества является то, что в течение длительных исторических периодов высший эшелон административно-политической бюрократии выступал в качестве властного класса Российского государства. Это обусловлено длительным доминированием в России мобилизационного типа развития общества (для которого характерно конституирование «служилого» принципа в качестве системообразующего основания процесса рекрутирования российской политической власти) и приоритетом государственной службы в качестве важнейшего канала продвижения в высшие эшелоны власти. Доминирование «служилого» принципа рекрутирования политической власти конституировало в качестве властного класса российского государства последовательно высший класс боярства, дворянства, имперской бюрократии, советской номенклатуры. Несмотря на существенные отличия облика этих исторических сообществ, системообразующие принципы их формирования (и прежде всего важнейший из них - «привилегии за службу») совпадали.

Другой важнейшей особенностью российского чиновничества являлось то, что его высший эшелон выступал в качестве инструмента модернизаций. Подобная функциональная роль российского чиновничества определена форсированным и догоняющим характером большинства российских модернизаций: импульсы модернизации, как правило, носили внешний по отношению к системе характер и инициировались необходимостью выживания в соперничестве со своими традиционными историческими конкурентами - государствами Западной Европы. В условиях последней роль импульсов модернизации выполняют внутренние экономические потребности, а политическая власть осуществляет артикулирование и протежирование интересов хозяйственных субъектов. В России же в качестве инициатора модернизаций всегда выступала верховная власть (царь, император, генеральный секретарь правящей партии), которая под давлением внутри- или внешнеполитического кризиса вынуждена была идти на осуществление преобразований, отвечающих потребностям государства, но опережающих потребности хозяйственных субъектов. В этих условиях последние не могли стать опорой модернизационных преобразований; в поисках инструмента модернизации верховная власть обращалась к высшему эшелону бюрократии.

Процесс исторической эволюции российского чиновничества прошел ряд этапов. Формирование в России чиновничества относится к XVI в.; в XVII в. сложилась особая иерархия должностей, отличная от служилой в целом. Структурно на протяжении XVI - XVII вв. бюрократический слой состоял из двух категорий: слой высшего чиновничества, относящийся к высшим категориям служилого класса (члены Боярской думы, наместники областей, первые лица приказов), и исполнительный штат приказов и местных органов власти, составлявший собственно бюрократический аппарат. Существенные различия материального положения, качества выполнения управленческих функций, нравственно-психологического облика высших категорий чиновничества, с одной стороны, и средних и низших его страт- с другой, сохранялись на протяжении практически всей истории чиновничества в России.

Важным этапом в истории российского чиновничества явились реформы Петра I. Эти реформы внесли существенные изменения в функционирование чиновнического аппарата. Наиболее значимые из этих перемен - замена принципа знатности происхождения принципом служебной доблести в качестве основания служебного продвижения; введение «Табели о рангах» (1722), изменившей и систематизировавшей чиновничью иерархию; усилия по вытеснению смешанного принципа вознаграждения преимущественно денежным. Введение «Табели о рангах» положило конец замкнутости отдельных категорий чинов. Петр I продвигал служилых людей по принципу личной доблести и служебной заслуги. В период его правления даже высшие государственные должности стали доступны для представителей различных слоев общества, «Золотым веком» российского чиновничества стал XIX в.: аристократическая фронда в лице декабристов вынудила императора Николая I искать новую, отличную от дворянства опору государства в лице имперской бюрократии. Усиление позиций российского чиновничества в XIX в. дало основание В.О. Ключевскому констатировать: в XIX в. «Россия управлялась не аристократией, а бюрократией». Особую роль в процессе рационализации российской государственной службы сыграл выдающийся государственный деятель М.М. Сперанский, предложивший в начале XIX в. продуманную программу повышения качества государственного управления. Однако сопротивление чиновничества новациям было столь сильно, что попытки выдающегося реформатора систематизировать структуру государственного управления и придать ей новое качество потерпели поражение.

Несмотря на ставшее хрестоматийным представление о царившем в императорской России засилье чиновников, численность управленческого аппарата в ней вплоть до начале XX в. была незначительной по отношению к общей численности населения и в сравнении с аналогичными, показателями наиболее развитых стран Европы (например, в середине XVIII в. в Пруссии пропорционально площади ее территории чиновников было в 10 раз больше, чем в России). В течение первой половины XIX в. число российских чиновников увеличилось в 4 раза; в последующие десять лет - еще на 50%. Если сопоставить эти показатели с параметрами роста населения страны, то окажется, что в XIX в. государственный аппарат увеличивался почти в 3 раза быстрее, чем население. Однако даже при этих параметрах роста правительственного аппарата соотношение его численности и численности населения значительно отставало от соответствующих показателей развитых европейских государств. В середине XVIII в. в России на 10 тыс. человек населения приходилось 12-13 чиновников, что в 3 - 4 раза ниже аналогичных показателей в странах Западной Европы.

В начале XX в. соотношение численности управленческого аппарата и численности населения составляло лишь треть такового во Франции и половину - в Германии, хотя в абсолютном выражении армия российского чиновничества в этот период составляла внушительную силу: в 1903 г. общая численность правительственного аппарата составляла 384 тыс. человек, а вместе с канцелярскими служителями - не менее 500 тыс. человек.

Из приведенных выше данных явствует, что живучесть мифа о засилье чиновничества в России обусловлена не столько численностью последнего, сколько его неэффективностью. Среди важнейших причин этой неэффективности следует назвать смешанную форму оплаты управленческих функций чиновничества и низкий уровень оплаты значительных категорий чиновничества; негибкость системы чинопроизводства; необоснованно высокую роль сословных привилегий в процессе карьерного продвижения; невысокий уровень образования.

Смешанный характер системы вознаграждения чиновничества за службу в течение всего дооктябрьского периода был обусловлен хроническим дефицитом средств государственной казны страны. В качестве вознаграждения чиновничества выступали деньги, наделение землей (начиная с Киевского периода и вплоть до падения Российской империи в 1917 г.) и назначение на доходные должности по центральному и местному управлению (в 10-16 вв. в форме кормлений). Сточки зрения обеспечения эффективности делопроизводства оптимальным средством вознаграждения являются деньги как адекватный инструмент обеспечения временного характера привилегий, ибо именно денежное вознаграждение в наибольшей степени отражает смысл «служебного» принципа рекрутирования управленческого аппарата - условный, временный, жестко обусловленный несением службы характер вознаграждения. Однако использование этого ресурса было ограничено в связи с бедностью казны. Единственным ресурсом, которым обладала верховная власть в относительном - по сравнению с деньгами - изобилии, была земля. Отсюда - широкое развитие поместной системы - условного, временного, на условиях несения службы землевладения. Со времени царя Алексея Михайловича землевладение стало исключительной прерогативой служилого класса. Однако использование земли в качестве вознаграждения за чиновную службу было чревато весьма серьезными издержками.

Использование в качестве вознаграждения за службу третьего ресурса (после денег и земель) - назначения служилого класса на доходные должности по центральному и местному управлению в Московском государстве - не только было неэффективно, но деформирующим образом отражалось на формировании гражданского и политического сознания как чиновничества, так и всего общества. Ведь принцип кормлений - это получение доходов за счет управляемого населения вследствие скудности средств для содержания управленческого аппарата. Деформирующее воздействие этого по сути узаконенного мздоимства на политическую культуру очевидно. Именно из системы кормлений впоследствии вышли все гоголевские герои: городничие, попечители богоугодных заведений и пр. любители «борзых щенков». Таким образом, глубинные истоки столь уродливых явлений следует искать не в особенностях национальной психологии, а в специфике трудного исторического развития России, богатого многочисленными противоречиями, одно из которых обусловлено необходимостью наличия многочисленного служилого сословия при недостатке средств для его содержания.

В этой связи понятны усилия Петра I (а позже - Екатерины II) по замене смешанной системы вознаграждения чиновничества исключительно деньгами, что призвано было способствовать повышению эффективности управленческого аппарата. Однако напряжение государственного бюджета и в XVIII в., и впоследствии было столь значительным, что добиться установления исключительно денежной системы вознаграждения чиновничества не удалось.

Что касается неоптимальной системы чинопроизводства, то сложившаяся со времен Екатерины II (Указы Екатерины II от 19.04.1764 г. и 13.09.1767 г.) практика чинопроизводства рассматривала выслугу лет в качестве главного критерия служебного продвижения. В условиях этой системы человек, обладающий соответствующим образованием и опытом, не мог претендовать на предоставление соответствующей его подготовке должности, не прослужив необходимого количества лет на предыдущих ступенях чиновной иерархии. Неэффективность сложившейся практики чинопроизводства и необходимость отмены системы чинов стали очевидны уже в начале XIX в., однако, несмотря на то что этот вопрос рассматривался при различных императорах на протяжении всего XIX в., система чинов просуществовала до 1917 г. Другим недостатком системы чинопроизводства был фактор сословных привилегий: дворянину для перехода из IX класса в VIII (дававший право на потомственное дворянство) достаточно было четырех лет выслуги, тогда как выходцу из непривилегированных слоев требовалось прослужить 12 лет. Сословные привилегии были отменены лишь в ходе первой русской революции в 1906 г.

Что касается политического влияния российского чиновничества, то наибольшую роль в российской политике сыграло либеральное крыло высшей бюрократии во второй половине XIX в.: именно либералы из числа высшего чиновничества стали главной опорой верховной власти в осуществлении Великих реформ 60- 70-х гг. Однако обострение социально-экономических и политических противоречий в конце XIX- начале XX в. и прогрессирующая неэффективность бюрократии в качестве субъекта государственного управления способствовали падению политического влияния имперского чиновничества.

Во многом именно на имперской бюрократии, призванной быть держателем государственного порядка, лежит особая ответственность за крушение Российской империи, тем более что к этому времени бюрократический аппарат России представлял внушительную силу. Общая численность гражданских и военных чинов в начале XX в. составляла 1,45 млн человек Из них почти 100 тыс. (91 204) получали оклады свыше 1000 руб. в год. Численность высокооплачиваемых чиновников превышала количество лиц, имевших такой же доход из любого другого источника. Примерно 2 тыс. высших должностных лиц имели оклады более 5 тыс. руб.

На содержание огромной армии российских чиновников тратились значительные финансовые средства. Ушли в прошлое времена, когда расходы на содержание управленческого аппарата были скудными: на эти цели в начале XX в. расходовалось 14% государственного бюджета. Для сравнения: в Англии аналогичный показатель составлял 3%; во Франции - 5,5; в Италии и Германии - по 7%.

Однако значительный по численности чиновный аппарат в начале XX в. демонстрировал прогрессирующую неэффективность. Среди факторов, обусловивших негативные тенденции эволюции имперской бюрократии, следует назвать падение качества ротации высшего управленческого аппарата (что способствовало постепенному превращению управленческого слоя в закрытую касту); косность системы чинопроизводства; широкое распространение протекции в бюрократической среде; низкую корпоративную сплоченность российского чиновничества. Сочетание вышеперечисленных факторов привело к тому, что накануне Февраля 1917 г. обозреватели констатировали, что бюрократия «теряет то единственное, чем она гордилась и в чем старалась найти искупление своим грехам, - внешний порядок и формальную работоспособность».

Воссоздание империи в новом облике- в форме Союза ССР - при сохранении доминировавшей в дооктябрьский период модели развития общества обусловило функциональную схожесть системообразующих принципов рекрутирования советского управленческого аппарата и имперской бюрократии. В качестве основополагающего механизма формирования советской управленческой бюрократии сложился номенклатурный принцип отбора. Последний по своим ключевым характеристикам по существу являлся модификацией системы чинопроизводства, существовавшей в Российской империи, а тарифно-квалификационная сетка во многом была схожа с «Табелью о рангах», введенной Петром I. Существенным отличием советской номенклатуры являлось исключительное использование системы денежного вознаграждения (в отличие от смешанного - в Российской империи) за государственную службу, что способствовало существенному повышению эффективности функционирования управленческого аппарата. Однако так же, как и в начале XX в., эрозия механизмов ротации управленческого аппарата (воплощенная в лозунге «стабильность кадров») в 70 -80-е гг., распространение протекционизма в чиновной среде и падение эффективности управления в целом стали одной из причин крушения советского государства.

Пришедший на смену идеологической, психологически неоднородной, но институционально единой советской номенклатуре бюрократический аппарат Российской Федерации находится в процессе сложной эволюции. Характерной особенностью процессов формирования современного бюрократического аппарата является то обстоятельство, что управленческий истеблишмент является объектом соперничества конкурирующих политико-финансовых кланов, оказывающих возрастающее влияние на формирование внешней и внутренней политики РФ. Другой особенностью современного чиновничества является катастрофически высокий, неуправляемый его численный рост вопреки неоднократным попыткам сокращения и реформирования государственного аппарата. Среди негативных тенденций эволюции госслужбы в современной РФ можно отметить патрон-клиентный характер отношений между различными уровнями управления; корпоративизм и кастовость; возрождение петровской «Табели о рангах» в ее усложненном и малоэффективном варианте; формальный характер департизации управленческого аппарата.

В целом же повышение эффективности управленческого аппарата является важнейшим направлением процесса реформирования государственной службы в РФ.

Чиновничество в России

Понятие советской номенклатуры используется в двух смыслах: в узком - это "освобожденные" работники комитетов партии и в широком - все ответственные работники, назначение на должность которых гласно или негласно производилось секретариатами правящей партии (в том числе председатели колхозов, ректоры институтов, редактора газет, вплоть до высшей иерархии религиозных организаций). Зачастую допускалось даже формальное голосование при выборе на должность, но установка на требуемого кандидата исходила из партии. Второе (широкое) значение и дало основу понятия "номенклатуры" - т.е. перечня лиц, подлежащих назначению.

Однако Ленин признавал, что во многом дореволюционный госаппарат, который согласно марксистским положениям (озвученным Лениным в работе "Государство и революция") необходимо "разбить и "уничтожить" сохранился в неприкосновенности. В работе "Как нам реорганизовать рабкрин" Ленин писал

Наш госаппарат, за исключением Наркоминдела, в наибольшей степени представляет из себя пережиток старого, в наименьшей степени подвергнутого сколько-нибудь серьезным изменениям. Он только слегка подкрашен сверху, а в остальных отношениях является самым типичным старым из нашего старого госаппарата... Я предвижу одно возражение, исходящее либо прямо, либо косвенно из тех сфер, которые делают наш аппарат старым, т.е. от сторонников сохранения нашего аппарата в том же до невозможности, до неприличия дореволюционном виде, в каком он остался и посейчас..

Сталин определял требования к номенклатуре такими словами: «Люди, умеющие осуществлять директивы, могущие понять директивы, могущие принять директивы, как свои родные, и умеющие проводить их в жизнь» . Также известна его фраза, ставшая крылатой: «Кадры решают всё. Эти кадры могут быть смещены лишь посредством гражданской войны». Подбор и фильтрация кадров принимала форму чисток, достигших своего пика в 1937 году . Таким образом власть перешла к ограниченному кругу лиц, которые потеряли свою первоначальную связь с рабочим классом и стали особой «кастой». Многие исследователи утверждают, что хотя формально установленный в стране строй назывался социализмом и декларировалось, что собственность принадлежит трудящимся, на самом деле номенклатура представляла собой особый класс, получивший так называемую народную собственность в своё полное распоряжение.

Вглядимся в черты советского человека - конечно, того, который строит жизнь, а не смят под ногами, на дне колхозов и фабрик, в черте концлагерей. Он очень крепок, физически и душевно, очень целен и прост, ценит практический опыт и знания. Он предан власти, которая подняла его из грязи и сделала ответственным хозяином над жизнью сограждан. Он очень честолюбив и довольно черств к страданиям ближнего - необходимое условие советской карьеры. Но он готов заморить себя за работой, и его высшее честолюбие - отдать свою жизнь за коллектив: партию или родину, смотря по временам. Не узнаем ли мы во всем этом служилого человека XVI века? (не XVII, когда уже начинается декаданс). Напрашиваются и другие исторические аналогии: служака времен Николая I, но без гуманности христианского и европейского воспитания; сподвижник Петра, но без фанатического западничества, без национального самоотречения. Он ближе к москвичу своим гордым национальным сознанием, его страна единственно православная, единственно социалистическая - первая в мире: третий Рим. Он с презрением смотрит на остальной, то есть западный мир; не знает его, не любит и боится его. И, как встарь, душа его открыта Востоку. Многочисленные «орды», впервые приобщающиеся к цивилизации, вливаются в ряды русского культурного слоя, вторично ориентализируя его.

Количество чиновников в советской России первоначально было небольшое - 300 тыс. совслужащих при Ленине. При Сталине их число достигло 1,837 млн. При Хрущёве чиновников было 1,460 млн, а при Брежневе - 1,755 млн.

Восленский в работе "Номенклатура" приводит следующие оценки численности номенклатуры

Наша задача состоит не в том, чтобы назвать точную цифру номенклатуры: для этого нет материалов. Задача в том, чтобы установить, какого порядка эта цифра. Первую часть ответа можно уже сформулировать. После названных поправок численность высшего звена номенклатурщиков в СССР составит цифру порядка 100 000 человек. Теперь надо добавить низшее звено. По переписи насчитывалось в 1959 году: 61 728 +90890 = 152 618 и в 1970 году: 74 934 + 70 314 = 145 248 человек. Здесь мы замечаем ту же тенденцию к сокращению численности номенклатуры. И в данном случае надо будет внести те же коррективы - с той, однако, разницей, что доля неноменклатурных работников среди руководителей низовых подразделений государственных и общественных организации окажется большей, чем в предыдущем случае. Но она и здесь будет, вероятно, перевешиваться добавляемым числом аппаратных номенклатурщиков. Следовательно, мы ненамного ошибемся, если примем численность низшего звена номенклатурщиков за 150 000 человек. Итак, политическое господство класса номенклатуры осуществляет в СССР группа примерно в 250000 человек - одна тысячная доля населения страны. Эта не избираемая и не могущая быть смененной жителями Советского Союза группа распоряжается их судьбами и дает им политические директивы. Но вопрос о численности класса номенклатуры в целом еще не исчерпан. Свыше 300000 человек составляют руководители предприятий промышленности, строительства, транспорта, связи, сельского хозяйства, свыше 150 000 - руководители научных учреждений и учебных заведений. Это доводит число номенклатурных работников до цифры порядка 750 000. Когда говорят о классе, то имеют в виду не только тех, кто сам выступает в процессе производства, но и членов их семей. К дворянскому классу относится не только граф, но и его жена - графиня, и их дети. Не забудем и мы номенклатурных дам и номенклатурных деток. Возьмем за основу прочно вошедшее в обиход понятие статистической семьи из 4 человек: муж, жена и двое детей. Конечно, в реальной жизни в одной номенклатурной семье будут еще теща и тесть, зато в другой семье жена сама будет тоже номенклатурным чином, а в третьей не будет детей,-- так что в общем, взяв за основу статистическую семью, мы не очень ошибемся. Помножим 750 000 на 4, получаем три миллиона. Это и есть высчитанная на основе статистических материалов приближенная численность правящего класса номенклатуры в СССР. Класс этот, включая чад и домочадцев, составляет менее полутора процента населения страны. Вот эти-то полтора процента и объявили себя руководящей и направляющей силой советского общества, умом, честью, совестью нашей эпохи, творцом и организатором всех побед советского народа. Эти полтора процента и шумят на авансцене, выступая от имени 290-миллионного народа и даже "всего прогрессивного человечества".

Советская номенклатура основывалась в первую очередь на партийных структурах, которые фактически руководили страной. Подбор кадров в Советы всех уровней также проводился партийными органами, так как именно они назначали единственную кандидатуру на каждое депутатское место, которая затем выставлялась на голосование. Высшую ступень в номенклатуре занимала номенклатура ЦК, которая в 1980 г. состояла примерно из 22,5 тыс. работников. Партийную номенклатуру дополняла номенклатура хозяйственная. Подбор номенклатурных кадров производился по личному знакомству, причём основную роль играло то, что это были люди верные тому или иному руководителю. Компетентность кадров при этом не играла определяющей роли. Часто, если тот или иной руководитель не справлялся с занимаемой им должностью, его переводили на другую руководящую работу. Таким образом, оказавшись в номенклатурной касте, человек часто гарантировал себе пожизненное в ней пребывание; однако попасть в касту было сложно.

Весьма показательны в характеристике степени могущества бюрократического аппарата замечания Л. Д. Кучмы , бывшего президента Украины :

Перестройка

Неудачи реформ Горбачёва, в конечном итоге привёдшие к распаду Советского Союза, многие связывают с противоречивостью его положения. С одной стороны, он был выходцем из старой бюрократической машины, с другой - старался её реформировать. Таким образом он оказался неудобен как сторонникам оставить всё по-старому, так и силам, требовавшими более радикальных перемен.

Численность госслужащих значительно выросла при Горбачёве, составив 2,390 млн. человек.

В противостоянии Горбачёва и Ельцина в конце 80-х - начале 90-х годов реформа старой номенклатуры была одним из важнейших аргументов. Вызванный в Москву при поддержке Горбачёва в середине 80-х годов и облечённый властью Первого секретаря горкома, Ельцин стремился подчёркивать свою близость к народу и противопоставлял себя номенклатуре. Это, например, выражалось в поездках на работу в общественном транспорте. После разлада с Горбачёвым и Лигачёвым и смещения с высокого партийного поста, противопоставление себя существовавшей номенклатуре стало основным политическим лозунгом Ельцина.

Современные тенденции

В отличие от разгрома старого чиновничества в 1917 году , политические изменения в России, произошедшие в начале 90-х годов , не сопровождались гонениями на членов номенклатуры. Напротив, многие из них оказались в удобном положении для занятия ключевых позиций в новой структуре власти. Некоторые исследователи (например, Андрей Бунич) полагают, что советская номенклатура не исчезла, а лишь трансформировалась, мало изменив состав своих членов (с поправкой на старение и приток новых кадров). Существует также мнение, что современная российская бюрократия остаётся не менее закрытой кастой, чем номенклатура в СССР.

В процессе перестройки не удалось избавиться от огромного бюрократического аппарата. Это связывается как с исчезновением ограничений для чиновников, «падением оков», лимитировавших их свободу, так и собственно с гигантским чиновничьим аппаратом - наследством «реального социализма». В настоящее время власть в России представлена бюрократическим аппаратом, жёстко сращенным с олигархическими структурами.

Наблюдается неуклонный рост численности чиновников в России, несмотря на то, что численность населения падает. Эта тенденция началась при Ельцине, и с тех пор ежегодный прирост чиновников постоянно увеличивался от 50 до 150 тысяч. По данным Росстата , за 2005 году армия чиновников выросла на 10,9 %, а количество служащих в органах власти составило 1,462 млн человек. Для сравнения, при Брежневе во всём СССР было 1,755 млн чиновников . Численность населения СССР превышала современную численность населения России в два раза.

Федеральные чиновники зачастую дублируют функции чиновников местных. Так, в Липецкой области (население 1,2 млн) работают 12 тыс. федеральных чиновников, большинство из которых дублируют работу областной бюрократии.

Критика бюрократии

Российской бюрократии свойственны многие черты, общие для всех бюрократий на планете. Эти черты часто формулируют как законы Паркинсона по имени английского автора, который, проанализировав английскую бюрократию, пришёл к выводу, что численность бюрократов имеет тенденцию к росту, которая практически не зависит от реально необходимой работы. Так, согласно Паркинсону, правительственный отдел, решающий вопросы английской колониальной политики, неуклонно разрастался, несмотря на то, что Англия постепенно лишалась своих колоний. Сходные тенденции роста наблюдались и у российской бюрократии. Так, бюрократический аппарат советской России насчитывал 700 человек в 1919 году , но несколько лет спустя вырос до 15 300 человек.

Доходы и привилегии чиновников

Общественная значимость доходов и привилегий чиновников

Характер доходов, которые получают чиновники, играет огромную роль в жизни любого общества. При существенном различии в уровне дохода между чиновниками и остальными слоями населения, в обществе в целом возникает конфликт между населением и властью.

Если рассматривать ситуацию в Советском Союзе, интересными представляются заметки Бориса Ельцина в его автобиографии:

Низкопоклоннось и покорность вознаграждаются, в свою очередь, привилегиями: специальными больницами; спецсанаториями; прекрасной столовой Центрального Комитета; равным образом чудесным обслуживанием по поставке домой бакалейных и других товаров; закрытой телефонной сетью кремлёвской линии; бесплатным транспортом. […] «Кремлёвский паёк», специальное пособие в виде обычно недоступных товаров, приобретается представителями высшего эшелона за половину его себестоимости и состоит из продуктов высшего качества. В Москве всего около 400 000 человек пользуются привилегией получения этих спецпайков.

Наличие же в законодательной базе государства возможностей для нелегального обогащения чиновников (в России, в частности, появилось такое понятие, как «взяткоёмкость отдельного закона» ) путём вымогания взяток или незаконной приватизации, или специальных льгот для чиновников, приводит к большой дифференциации доходов чиновников на легальные и нелегальные доходы. В России в 2000-х годах разница между декларированием небольшой официальной зарплаты и реальным уровнем дохода чиновников среднего и высшего звеньев огромна, что порождает конфронтацию в обществе.

Легальные доходы

Основным легальным источником доходов чиновников является заработная плата , выплачиваемая государством.

Кроме государственной заработной платы по основному месту работы, чиновники могут получать доход за счёт инвестиций (в акции компаний, различных фондов), доходов от депозитов в банках, от сдачи в аренду недвижимости, от преподавательской деятельности (чтение лекций).

Чиновникам среднего и высшего звена законодательно запрещено заниматься предпринимательской деятельностью. Многие из них обходят этот запрет, оформляя бизнес на родственников и доверенных лиц.

Нелегальные доходы

Нелегальные доходы, прекрасно типизованные Н. В. Гоголем в «Ревизоре », черпаются чиновниками в виде взяток и других нелегальных «услуг». Взятки происходят из-за того, что чиновники контролируют важные решения и источники доходов, за которые борются предприниматели и другие лица, сами оставаясь бесконтрольными. Распространённость нелегальных доходов анализировать непросто, так как проверенную информацию получить сложно. Косвенные сведения о нелегальных доходах можно получить, сравнивая уровень жизни чиновников с их официальными доходами. По данным организации Transparency International , Россия в сентябре 2006 года находилась на 126-м месте в мире по уровню взяточничества. В 2007 году Россия занимала 143-е место из 180 , а в 2009 опустилась на 146 из 180 . Многие мелкие предприниматели отмечают, что самый простой способ начать собственное дело или уже вести бизнес - дать взятку. По результатам исследования «Коррупция в России: динамика и перспективы», проведенного фондом ИНДЕМ, с по 2005 год объём коррупции в деловой сфере России вырос примерно с 33 до 316 млрд в год.

Рента

Экономическая рента - это цена, уплачиваемая за использование природных ресурсов, количество которых строго ограничено. Иными словами, это сверхприбыли, которые возникают вследствие монополии на те или иные ресурсы. Как известно, государство является монополистом некоторых видов ресурсов, и в связи с этим чиновники получают возможность извлекать ренту. Примером может служить нефтяной кризис в конце 70-х - начале 80-х годов XX века , когда страна не смогла грамотно инвестировать деньги, вместо этого «проев» их и потратив на укрепление ВПК . Примеры извлечения ренты есть и сегодня, и вопреки предсказаниям идеологов Перестройки от извлечения чиновниками ренты избавиться не удалось.

Ленинский принцип и отход от него

Для того чтобы служащие не превращались в бюрократов, Ленин считал необходимым соблюдать три условия: 1) сменяемость и выборность в любое время; 2) зарплата, равная средней зарплате рабочего; 3) контроль всех над всеми таким образом, чтобы все временно могли становиться служащими и никто не мог превратиться в бюрократа. Да ещё замены парламентарных учреждений «работающими, т. е. издающими законы и проводящими их в жизнь». Ленин полагал, что госслужащий не должен получать больше простого рабочего. Всем высшим служащим Совнаркома была установлена зарплата в 500 рублей в месяц (средняя зарплата квалифицированного рабочего в 1917 г. была около 450 руб.). Однако уже весной 1918 г. зарплата высших чиновников была повышена и были введены различные льготы.

Следует отметить, что подобные принципы были известны задолго до Ленина, в частности, их придерживалась Парижская коммуна .

Современные доходы чиновников

В современной России крупные чиновники - небедные люди. Так, самый богатый чиновник, министр транспорта Игорь Левитин , в 2004 году заработал 4,85 млн $. Самым бедный, по официальным сведениям, из крупных чиновников, глава Минрегиона Владимир Анатольевич Яковлев декларировал доходы в 1689 $ в месяц. Причем, более значительные доходы не афишируются.

Одним из известнейших чиновников, большая часть состояния семьи которого (более 1 млрд $) записана на жену, является мэр Москвы Юрий Михайлович Лужков . Его жена занимается строительным бизнесом на территории, которой управляет муж. Оппоненты Лужкова неоднократно обвиняли его в ангажированности теми или иными коммерческими структурами, но Лужков постоянно выигрывает судебные процессы о защите чести и достоинства, в результате которых ему приносятся извинения и выплачиваются компенсации за принесённый моральный вред.

Наблюдается увеличение доходов чиновников, занятых в органах власти. В 2005 году их доходы выросли на 44,1 %. Это значительно превосходит рост доходов населения, который составил 21,3 %.

Чиновники в литературе

Значение чиновничества и их историческая роль послужили темой для большого числа научных трудов и литературных произведений.

Сатирики, писавшие о чиновничестве

Стереотипы чиновников

Чиновники также фигурируют в стереотипах . Сложилось следующие стереотипы русского чиновника (или госдеятеля):

чиновник честный, радеющий за интересы страны;

См. также

Кровавый Развод

Жанр:Документальный.Исторический

Невидимая война. (Наша Армия) / Invisible War (2009)док.фильм

История России XX века сборник документальных фильмов

Ссылки и примечания

Библиография

Восленский М. С. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза (Гл. 6. Диктатура номенклатуры. Ч. 1., 6. Борьба за власть в Кремле)

Соловьев С. М. Глава 1. Внутреннее состояние русского общества во времена Иоанна IV. // История России с древнейших времён. Т. 7

Выписки из кн.: Московская Русь (1359-1584): культура и историческое самосознание. Под ред. А. М. Клеймола, Г. Д. Ленхофф. М.: ИЦ-Гарант, 1997. C.606.

Ключевской В. О. Лекции

* Данная работа не является научным трудом, не является выпускной квалификационной работой и представляет собой результат обработки, структурирования и форматирования собранной информации, предназначенной для использования в качестве источника материала при самостоятельной подготовки учебных работ.

Введение

ГЛАВА I Численность, правовое положение и условия службы российских чиновников XVIII — начала XX в.

ГЛАВА II Номенклатура и постсоветское чиновничество

Заключение

Список использованной литературы

ЧИСЛЕННОСТЬ, ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И УСЛОВИЯ СЛУЖБЫ РОССИЙСКИХ ЧИНОВНИКОВ XVIII — НАЧАЛА XX В.

Российское чиновничество как самостоятельное и обособленное от остального общества сословие сформировалось к началу XVIII в. Именно к этому времени в стране, в армии и в сфере государственной службы произошли кардинальные перемены. Они были связаны, в частности, с учащением внешнеполитических и экономических контактов с Западом, социально-экономическим развитием России, переходом от службы государю к государственной службе, появлением постоянных должностей. Петровские реформы и провозглашение России империей обусловили протекание этого процесса в духе запад-ноевропейской камералистской доктрины. Правовой основой этих изменений явилась известная «Табель о рангах всех чинов военных, статских и придворных, которые в каком чине». Она была введена в действие 24 января 1722 г. и закрепила сложившуюся систему иерархии чинов и должностей, просуществовав с незначительными изменениями до 1917 г.

Согласно Табели о рангах все чины (далее речь пойдет лишь о гражданских чинах) делились на три группы. В высшую входили чиновники I—V классов, канцлер, действительные тайные и статские советники, занимавшие должности министров, членов Госсовета, директоров министерских департаментов, генерал-губернаторов и председатели уголовных палат губерний и т.п. Это была чиновничья элита России. Ко второй группе включавшей в себя чиновников VI—VIII классов, относились коллежские и надворные советники, коллежские асессоры, занимавшие должности начальников отделений департамен-тов, министерств, полицмейстеров, градоначальников и т.д. Это было в основном ядро губернской администрации. В тре-гью, низшую группу, объединявшую IX—XIV классы, входили гитулярные советники, губернские и провинциальные секре-гари, коллежские регистраторы, которые работали в должностях городничих, уездных судей, казначеев, землемеров, заседателей и пр. Именно в их руках находилась власть на местах.

Хотя основную часть корпуса государственных служащих по-прежнему составляли дворяне и Табель о рангах была ориентирована в первую очередь на них, изменение юридического положения служилого сословия, появления в нем лиц, служивших не только по «породе», но и по своим деловым качествам, привлекло к управлению государством выходцев из других сословий. При Петре I чиновник уже с XIV класса получал личное, а с VIII (коллежский асессор) — потомственное дворянство.

Табель о рангах включала в себя не все служилое сословие. Значительную часть его составляла особая группа служащих, не имевшая классных чинов и работавшая канцеляристами, копиистами и пр. Основная масса их приходилась на органы местного управления. Так, по далеко не полным официальным данным, в 1775 г. в местном управлении из 4075 чиновников работало 3328 (81,7 %). Служащие, не имевшие классных чинов, происходили в большинстве своем из непривилегированных сословий. Политика властей по отношению к ним не была однозначной. Очевиден ее продворянский характер: разночинцам и выходцам из податных сословий всячески затрудняли проникновение в государственный аппарат и продвижение по служебной лестнице. Ограничения эти не всегда оказывались эффективными, и правительство принимает меры уже для обеспечения особого юридического статуса чиновников недворянского происхождения, определяет особые источники материального обеспечения чиновников, относящихся к этой группе (постоянное денежное жалованье и пенсион).

Характеризуя чиновничий мир России XVIII — началаXIX в., следует иметь в виду, что в этот период чинопроизводство осуществлялось в основном за выслугу лет в порядке постепенности. Несмотря на то что одним из главных принципов Табе-чи было последовательное прохождение служащими всех рангов, начиная с самого низшего, дворяне располагали всеми возможностями для более быстрого карьерного роста, поступая на службу и получая первый классный чин еще в малолетстве. Выходцы же из податных сословий получали первый классный чин лишь в зрелые годы. Время нахождения в каж-дом чине составляло не менее трех-четырех лет, что делало достижение высот государственной службы для простых людей делом весьма сложным и трудным. При этом, помимо социального положения претендента и выслуги лет, имели определенное значение образовательный уровень, наличие протекции и близость к власть имущим.

Хотя чиновничество и составляло особую, привилегированную социальную группу, наблюдалась весьма значительная дифференциация чиновников и по материальному положению, и по условиям службы. Так, различалось столичное и провинциальное чиновничество. Падение престижа гражданской службы на местах вызвало значительный отток служащих в столицы и губернские города. Только по этой причине в Санкт-Петербурге сверх штатов и без содержания работали тысячи человек, надеясь занять открывшуюся вакансию. После 1762 г. социальный состав чиновников меняется. Манифест «О вольности дворянской» позволил немалой части дворян оставить государственную службу. Соответственно в государственном аппарате возросло число выходцев из непривилегированных сословий, что привело к резкому ухудшению качества управления на всех уровнях, росту бюрократизма. Этому во многом способствовали и условия службы: длительное (по 10—15 лет) пребывание в одном чине, что было нередким явлением для представителей низших сословий, не имевших высокопоставленных заступников, 12-часовой рабочий день, зачастую в неприспособленных зданиях. Чиновники, относившиеся к низшей группе классных чинов (IX—XIV классы), и канцелярские служащие характеризовались нерадением, плохой образовательной подготовкой, грубостью. Они зачастую отличались безнравственностью, брали взятки, пьянствовали и допускали волокиту в служебных делах. Имущественное положение основной массы государственных служащих было плохим. Разумеется, среди тех, кто занимал государственные должности, было немало честных и бескорыстно служащих Отечеству людей, в своей деятельности руководствовавшихся исключительно законами. Но в целом качество государственного аппарата оставляло желать лучшего.

Власти неоднократно пытались бороться с недостатками чиновничества. Александр I, расширив возможности для поступления на государственную службу лиц податных сословий, вводит экзамены на чин (это касалось лишь V и VIII классов Табели о рангах). Он также пытался сократить число чиновников, но эта попытка была безуспешной. К1830 г. в России было уже 105 тыс. чиновников, и тенденция к росту их численности сохранялась. Николай I (1825—1855) пытался следовать по пути дальнейшего ужесточения требований к несению службы чиновниками и чинопроизводству.

В это время окончательно складывается система чинопочитания, когда чувство личного достоинства уступает место должностному статусу. Например, старший по чину и должности в письме к младшему собственноручно подписывал лишь фамилию, младший же был обязан собственноручно, помимо подписи, обозначить звание и чин. Отсутствие этого обозначения считалось грубым нарушением правил и рассматривалось как оскорбление. По-разному проставлялась и дата подписания документа: начальник ставил число сверху, подчиненный — снизу.

В последней трети XIX в. были предприняты меры, ставившие целью повышение образовательного уровня чиновников. Не окончившие средних или высших учебнх заведений и поступающие на службу по одному праву происхождения могли быть приняты только канцелярскими служителями.

Однако лица, не имевшие права поступления на государственную службу по своему происхождению, могли приобрести его благодаря окончанию учебного заведения. Окончившие курс учения в гимназиях с особым отличием и награжденные при выпуске золотой или серебряной медалью принимались на службу без различия состояния с чином XIV класса, окончившие курс университета — XII или даже X класса, имеющие степень магистра — IX класса, доктора — VIII класса.

К началу XX в. общая численность чиновников достигла, по некоторым подсчетам, 575 тыс., в том числе классных чиновников — 161 тыс. человек. Из них 1,5 % составляли чиновники I—IV классов, 49 — V—VIII классов и 49,5 % — IX—XIV классов. Кадровая политика, направленная на повышение образовательного уровня чиновников, принесла определенные результаты: 87 % представителей первой группы имели высшее образование; во второй группе высшее образование имели 58 %. По третьей группе данных нет. Содержание государственного аппарата составляло 13,36 % расходной части бюд-жета на 1910 г., что сопоставимо с соответствующими показателями наиболее развитых государств, а по числу чиновников на 1000 жителей Российская империя уступала всем развитым странам мира.

После первой русской революции представители всех сословий были уравнены в правах поступления на государственную службу.

Таким образом, чиновничий мир России к началу XX в. представлял собой огромный социокультурный пласт со своими правилами игры, моральными и профессиональными устоями, бытом, культурой, символами, среди которых наиболее заметное место занимали мундиры, ордена и титулы. Он полностью соответствовал политическому, экономическому и нравственному состоянию российского общества и был вполне сопоставим с чиновничеством западноевропейских стран.

НОМЕНКЛАТУРА И ПОСТСОВЕТСКОЕ ЧИНОВНИЧЕСТВО

Существенные изменения в форме, содержании и характере деятельности государственных служащих произошли после 1917 г., что связано с распадом Российской империи и приходом к власти большевиков. Лидеры большевиков считали, что построение коммунистического общества приведет к отмиранию государства вообще и чиновничества в частности. Ими была провозглашена цель сломать старый государственный аппарат и заменить его самоуправлением трудящихся с полной выборностью и сменяемостью чиновников при оплате их труда на уровне средней зарплаты рабочего. Поэтому один из первых декретов новой власти (Декрет ВЦИК и СНК от 8 ноября 1917 г.) был посвящен ликвидации всех существовавших в России сословий и сословных привилегий, упразднению гражданских и офицерских чинов, знаков отличий. Но жизненные реалии вскоре показали утопичность надежд большевиков. Столкнувшись с саботажем, разрухой, безграмотностью, малочисленностью компетентным кадров, желающих сотрудничать с советской властью, большевики временно, вплоть до подготовки собственных кадров управленцев рабоче-крестьянского происхождения, были вынуждены встать на путь привлечения к государственному управления, причем с помощью чрезвычайных органов (ВЧК), старых специалистов, в основном из дворян и буржуазии. Стал восстанавливаться и корпус чиновничества. Начало этому процессу было положено «Временными правилами о службе в государственных учреждениях и на предприятиях» от 2 декабря 1922 г.

1930-е гг. стали временем становления советской классической тоталитарной модели управления (также называемой административно-командной системой).

Одной из наиболее одиозных черт названной модели стала номенклатура. Сам по себе этот термин означает перечень, список, а в нашем случае — список наиболее важных должностей и постов, назначение на которые (и соответственно снятие) осуществлялось соответствующими партийными инстанциями. Постепенно термин «номенклатура» стал обозначать и слой лиц, занимавших эти должности. Номенклатура — это порождение однопартийной системы, и номенклатурный принцип под-бора кадров основывается не на принципе профессионализма, а главным образом на политической лояльности.

Истоки возникновения номенклатуры восходят к периоду Гражданской войны. В 1919 г. в противовес принципам партийной демократии и выборности начинает формироваться механизм назначений и перемещений из центра в лице Учетно-рас-пределительного отдела ЦК (Учраспред, позже Орграспред) во главе с В. Молотовым. Отдел этот занимался постановкой на учет и наиболее эффективным использованием кадров РКП(б).

В 1923 г. практика номенклатурных списков была утверждена постановлением ЦК РКП (б). Всего в номенклатуру ЦК тогда вошло 13 163 должности, из них в список № 1 было включено 3500 наиболее важных постов (народные комиссары, члены ВЦИК, президиумов и коллегий наркоматов и других центральных советских и хозяйственных органов), в список № 2 — заместители начальников главков, управлений и пр., в список № 3 — руководящие кадры на местах. Свои номенклатуры существовали на губернском уровне, уездном и т.д., но при этом местные руководители стремились к своему утверждению в центре, чтобы не зависеть от расстановки сил на местах. Номенклатурная система стала мощным инструментом бюрокра-тизации и централизации.

Способы работы с номенклатурой были чисто бюрократическими и сводились по преимуществу к заполнению всевозможных анкет и их проверке. Работа эта во многом расходилась с провозглашенными нормами внутрипартийной демократии и потому скрывалась от глаз рядовых коммунистов и остального общества. Раз вошедшие в номенклатуру лица переводились с должности на должность уже автоматически. В соответствии с должностью определялись привилегии и преимущества номенклатурных работников, которые также тщательно скрывались.

Назначаемые в порядке выдвижения номенклатурные работники получали монополию на власть во вверенных им организациях и разнообразные привилегии, варьировавшиеся в зависимости от высоты номенклатурной «ступеньки». Вместе с тем они становились юридически и политически бесправными, и номенклатурная сеть регулярно прореживалась бесконечными чистками и проработками. Корпус номенклатуры формировался в основном из обезличенной маргинальной среды: первоначально почти 90 % коммунистов если и имели какое-то образование, то не выше начального. Недостаток знаний и опыта компенсировался административным рвением и готовностью выполнить любые указания аппарата. Поэтому номенклатурный аппарат стал надеждой и опорой сталинского режима.

Чистки 1920-х гг. и репрессии 1930-х гг. негативно сказались на формировании нового чиновничьего слоя. В рядах номенклатуры укоренились принципы личной преданности вождю, корпоративной солидарности. Партийные съезды, съезды Советов, профсоюзов превращаются в массовые собрания номенклатуры. Съезды Советов и сессии ЦИК были призваны законодательно закрепить принятые решения. Всякие дискуссии и рассуждения стали рассматриваться как ненужные и даже вредные, мешающие делу. Номенклатура была не способна и не заинтересована во всестороннем обсуждении проблем, для нее было важнее всего получить четкие указания и руководящие директивы. Политические и экономические кризисы, приведшие в конце концов СССР к гибели, во многом имели причиной безраздельное господство этого слоя.

Вместе с тем отождествление номенклатуры и госслужащих было бы неверно. Номенклатура была верхним слоем партийно-советской государственной бюрократии. Между тем жесткая централизация всего и вся в СССР, слабая дифференциация при подходе к подготовке именно государственных служащих и кадров для народного хозяйства привели к тому, что к госслужащим стали относить всех работающих в государственной или общественной организации. И хотя «Единая номенклатура должностей служащих» была принята в 1967 г., однако и до, и после этого зачастую невозможно было отделить админист-ративно-управленческий персонал от производственного. Но, наверное, в условиях, когда управление осуществлялось по ус-мотрению власть предержащих, иного и быть не могло.

Парадоксально, но факт: вплоть до 1990-х гг. в России не существовало закона о государственной службе. Поэтому не было и четкого представления о том, кто относится к государственным служащим. И когда на смену партийно-государственной номенклатуре пришла новая российская элита, государственный аппарат продолжал комплектоваться во многом по старым правилам, несмотря на заявленный отказ от номенклатурного принципа.

Российское чиновничество начала 1990-х гг. состояло из двух неравных групп. Большая группа — это сумевшая удержаться на месте номенклатура, сохранившая корпоративные связи и прежнюю этику поведения. Вторая группа — «новые» чиновники — обязаны своим появлением демократической волне 1988—1991 гг. Эти «новые» чиновники принесли с собой дух обновления и митинговые замашки, но, столкнувшись с рутиной государственного управления, многие из них ушли с государственной службы, занявшись бизнесом, общественной деятельностью или вернувшись к прежней жизни. И без того небольшая численность «новых» чиновников стала сокращаться, но определенные сдвиги в корпусе госслужащих и политической элите все-таки произошли.

По сравнению с советской номенклатурой современная российская элита федерального уровня моложе, лучше образованна, в ней выше доля гуманитариев (число экономистов и юристов увеличилось по сравнению с брежневскими временами в три раза) и ниже — лиц с инженерно-техническим образованием (в 1,5 раза). В два раза увеличилось число лиц, имеющих ученую степень. В то же время количество женщин уменьшилось в два раза, в 2,5 раза — число выходцев из села, в 1,4 раза — число нерусских. Изменения полового и этнического состава связаны, вероятно, с отменой квот на представи-тельство определенных категорий граждан, действовавших в советскую эпоху. Значительная часть элиты генетически связана с прежней номенклатурой (по данным О. Крыштановской, половина лидеров партий, две трети депутатов, три четверти президентской команды) .

В региональных элитах преемственность по отношению к номенклатуре еще заметнее.

Исследование А.А. Жабреева, проведенное в Ленинградской области в 1995 г., показало, что большая часть управленцев до вступления в нынешнюю должность работала на руководящих постах в народном хозяйстве. Среди первых лиц в областной администрации аналогичные посты в предшествующей системе занимали 42,5 %, 17,5 % находились на выборных постах, остальные поровну разделились между партийной и профсоюзной работой. Любопытны и другие выводы. Средний возраст чиновника в зависимости от конкретного учреждения колеблется в пределах 35—45 лет. Молодежи до 25 лет нет ни на районном, ни на областном уровнях. Среди высших руководителей преобладают люди, имеющие десятилетний стаж работы, у остальных он и того больше — 20 лет. Обычно администраторами являются мужчины; чем выше уровень управления, тем больше доля мужчин. Женщины представлены в основном на уровне волости и района. Что касается образования, то преобладают специалисты с высшим техническим и сельскохозяйственным образованием, хотя заметно увеличение доли экономистов и гуманитариев.

Базовое образование госслужащих, как правило, не соответствует профилю занимаемой должности: на областном уровне профильное высшее образование имеют 15 % управленцев, на районном и волостном — 8 % . Думается, что Ленинградская область показывает картину, вполне типичную для Российской Федерации в целом. Более того, в отдельных регионах связь современного корпуса государствен-ных служащих с прежней номенклатурной системой выражена еще сильнее. По данным М.Х. Факрушина, несмотря на некоторое омоложение политической элиты РТ, 92 % ее — представители прежней номенклатуры, большая часть (83 %) — выходцы из села или из малых городов, уклад жизни в которых близок к деревенскому, 50 % закончили ветеринарный и сельскохозяйственный институты, 78 % — татары (данные на середину 1990-х гг.) .

Изменились и количественные показатели: численность госслужащих в России за 1992—1997 гг. возросла вдвое. 1998 г., по некоторым оценкам, она достигла приблизительно 2 млн. человек, что, впрочем значительно меньше, чем во многих других государствах. Сравнения здесь, однако, могут быть не вполне корректны, поскольку в ряде западноевропейских стран к числу государственных и муниципальных служащих относятся те, кого мы бы назвали «бюджетниками» (например, в ФРГ учитель — это государственный служащий).

Наблюдается также тенденция роста государственного аппарата примерно на 14 % в год.

В целом же почти 75 % чиновников федерального и регионального уровней являются выходцами из старой номенклатурной системы. Но, наверное, это нельзя поставить в упрек ни им, ни руководителям государства: ведь новое чиновничество только подрастает.

Российское чиновничество как самостоятельное сословие ведет начало с петровских реформ и Табели о рангах, выделивших государственную службу в особую сферу профессиональной деятельности. Именно с этого времени все назначаемые на те или иные должности лица стали составлять довольно стройную, всецело зависящую от воли вышестоящего начальства иерархическую корпорацию. Сформировавшись как особый привилегированный слой, российское чиновничество росло и развивалось.

В годы Гражданской войны и нэпа появилась советская но-менклатура. Номенклатурный подбор кадров свидетельствовал о разочаровании руководства коммунистической партии в «управлении посредством самого народа». Советская номенклатура была тайной, всеохватной и монополизированной одной партией. Высшее чиновничество целиком и полностью зависело от мнения лидера партии и его окружения. Под номенклатурным контролем находились и чиновники более низкого уровня. Несмотря на все стремление к разрыву с прошлым, номенклатура в процессе своего развития воспроизвела ряд черт, роднивших ее с дореволюционным российским чиновничеством, — чинопочитание, бюрократизм, стремление к администрированию. Вместе с тем советская номенклатура обладала и чертами, позволяющими оценивать ее не столь однозначно: ограничение коррупционных поползновений, служение Родине, организация подготовки и повышения квалификации кадров (при всей идеологизации последних) могут быть поставлены ей если не в заслугу, то, во всяком случае, не в вину.

Постсоветский этап развития нашей страны сломал номенклатурный принцип подбора и расстановки кадров, отбросил дискредитировавший себя принцип идеологизации госслужбы, заложил новые принципы их подготовки и отбора, закрепив их законодательно. К сожалению, современное чиновничество отмечено многими родовыми пятнами предшествующих систем — коррумпированностью, непрофессионализмом, бюрократизмом. Тем не менее есть и обнадеживающие признаки, связанные с омоложением чиновничества, увеличением в его составе людей с гуманитарным образованием, юристов, экономистов, владеющих современными управленческими технологиями.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России XVIII—XX веков: учеб. пособие. М., РГТУ, 1999.

2. История государственного управления в России / Под ред. А. Н. Марковой. М.,

3. Коржихина Т.П., Сенин А.С. История российской государственности. М., 1995.

4. Соколов А.К. Курс советской истории. 1917—1940: учеб. пособие для вузов. М.,

5. Шепелев Л.Е. Чиновничий мир России XVIII—XX вв. СПб. 1999.

6. Цейтлин Р. С., Сергеев С. А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России: учебное пособие. М., Омега-Л., 2006. 125

История борьбы вокруг "Табели о рангах" весьма важна для понимания сущности и психологии российского чиновничества, а также его места в структуре общественной жизни. Поэтому обратимся на этой основе к более общим его оценкам.

Причины низкой эффективности аппарата

Итак, как можно понять из изложенной истории попыток реформировать гражданскую службу, недостатки чиновничества были достаточно очевидны и для общества, и для самой власти. Прежде всего следует, очевидно, отметить традиционно низкую эффективность государственного аппарата, неразвитое и ничем всерьез не стимулируемое чувство ответственности чиновников за выполняемую ими работу, крайнюю медлительность "вращения бюрократических колес". Об этом хорошо, в частности, писал К.П. Победоносцев (так сложилось, что он остался в истории только как фигура сугубо реакционная - обер-прокурор Священного Синода, ярый охранитель "устоев" и антизападник, который "над Россией простер совиные крыла", а не как юрист, профессор Московского университета, автор популярного в свое время курса гражданского права, много сделавший для развития системы церковноприходских школ и острый, хотя и консервативный, аналитик). Так вот, в 1874 г., будучи членом Госсовета и преподавателем законоведения у наследника престола, он писал своему венценосному воспитаннику: "В общем управлении давно укоренилась эта язва - безответственность, соединенная с чиновничьим равнодушием к делу. Все зажили спустя рукава, как будто всякое дело должно идти само собою, и начальники в той же мере, как распустились сами, распустили и всех подчиненных... Нет, кажется, такого идиота и такого негодного человека, кто не мог бы целые годы благоденствовать в своей должности в совершенном бездействии, не подвергаясь никакой ответственности и ни малейшему опасению потерять свое место. Все уже до того привыкли к этому положению, что всякое серьезное вмешательство в эту спячку считается каким-то нарушением прав" .

При этом "Табель" с ее приоритетом принципа выслуги лет, в сущности, поддерживала эту обстановку бюрократической спячки и господства вялой, боящейся любых перемен геронтократии. Показательно, что во главе учреждения, призванного осуществлять контроль над гражданской службой и ее реформированием, - Собственной е. и. в. канцелярии (до 1865 г. - ее I Отделения) - в течение 80 (!) лет, вплоть до 1917г., стояли три поколения династии Танеевых - чиновники "исполинской посредственности" и подобострастия, о которых ни в одних мемуарах государственных деятелей не удалось обнаружить ничего, кроме самых уничижительных характеристик.

Здесь, наверное, кроется одна из причин описанных выше регулярных неудач с реформированием государственной службы, а также дополнительных сложностей, связанных с проведением более широких социальных преобразований, прежде всего при Александре II. Неспособность российской бюрократии к деятельному участию в общественном обновлении в силу ее кастовой отчужденности от общества отмечал один из самых глубоких наших аналитиков XIX века Б.Н. Чичерин: "Бюрократия может дать сведущих людей и хорошие орудия власти; но в этой узкой среде, где неизбежно господствуют формализм и рутина, редко развивается истинно государственный смысл... Новые силы и новые орудия, необходимые для обновления государственного строя, правительство может найти лишь в глубине общества" .

Любопытной особенностью российской бюрократии было развитое чувство самоиронии. Как писал, например, в "Благонамеренных речах" М.Е. Салтыков-Щедрин, "еще на глазах у начальства она и туда и сюда, но как только начальство за дверь - она сейчас же язык высунет и сама над собою хохочет. Представить себе русского бюрократа, который относился бы к себе самому яко к бюрократу без некоторого глумления, не только трудно, но даже почти невозможно. А между тем бюрократствуют тысячи, сотни тысяч, почти миллионы людей. Миллион ходячих психологических загадок! Миллион людей, которые сами на себя без смеха смотреть не могут, - разве это не интересно?" . В этой самоиронии, впрочем, есть изрядная доля цинизма, подразумевающего, что человек не уважает, не воспринимает всерьез ни свои обязанности, ни свою социальную роль как представителя государства, а относится к ним отчасти как к игре, отчасти как к возможности поживиться под прикрытием якобы соблюдения государственного интереса, выполнения законов и начальственных предписаний.

Ведь, с одной стороны, нормой поведения в России всегда считалось формально беспрекословное подчинение начальству: первые статьи Свода Законов Российской Империи возводят повиновение власти на уровень божественного закона, предписывая "повиноваться власти его (Императора. - А. О.) не только за страх, но и за совесть, как Бог повелевает" . Так что чиновник действовал как бы от Божьего имени, и потому с ним было бесполезно спорить. Зато, с другой стороны, неформальной, но общепринятой нормой поведения был обход закона, уклонение от его фактического исполнения, исходя из принципа "закон - что дышло...". Одной из форм такого уклонения служила "договоренность" с чиновником. (Кстати, именно "гибкость" исполнителей людодерских законов и распоряжений властей зачастую позволяла людям выжить под гнетом порой становившегося беспредельным деспотизма. В этом один из элементов действительной, а не придуманной российской специфики.) Так или иначе, но это открывало для обеих сторон "правоотношения" (думается, без кавычек тут обойтись никак нельзя) морально-психологический простор для взяточничества как почти легитимного способа решения проблем. И здесь мы выходим на тему коррупции.

Специфика российского взяточничества. Его причины

Это классическая тема при любом разговоре о наших чиновниках, начиная со старины и кончая современностью. Образ чиновника-мздоимца - почти дежурный для русской литературы, населяет ее страницы от Гоголя до Чехова. А в массовом сознании причисление поголовно всех чиновников к взяточникам считалось само собой разумеющимся. И действительно, в России существовала не просто развитая, но изощренная "культура взяточничества" как по способам вымогательства и дачи взяток, так и по кругу решаемых за взятку дел. При этом масштабы и дел, и размеров взяток росли прямо пропорционально чину взяточника вплоть до очень высоких уровней. Тематика эта настолько многосторонне и в ряде случаев блистательно описана в нашей литературе, что не нуждается в моем пере. Отмечу лишь в качестве примера "высокой культуры взяточничества" распространенность косвенных взяток в формах подарков, пожертвований или приобретения по явно завышенной цене имущества лиц, каким-то образом связанных с "нужным" чиновником. При этом возникали устойчивые связи, система посредников и гарантий выполнения обещанного. Сложились определенные традиции и даже своего рода "этика" отношений в данной сфере. Именно существование таких неписаных правил поведения имел в виду Салтыков-Щедрин, когда говорил, что вкладывать капитал во взятки выгоднее, чем в банк, ибо это дает гарантии от неизбежных иначе притеснений со стороны властей.

Всерьез бороться со взяточничеством пытались только наиболее решительные из царей, прежде всего Николай I. Однако лавров он на этом поприще не стяжал, хотя методы применял достаточно "современные": например, анализ данных о приобретении чиновниками недвижимости. Но "схватить за руку" чиновника удавалось редко. Ведь, помимо прочего, во взяточничестве замешаны две стороны, ни одна из которых не заинтересована в разоблачении.

Поэтому, несмотря на все наше уважение к таким источникам, как художественная литература и народная молва, трудно судить о реальной степени распространенности взяточничества. Сколько-нибудь надежных данных на сей счет не существует даже по нынешним, а не то что по прошедшим временам. Думается, что масштабы его сильно колебались и по периодам, и по районам, и по сферам жизни. Во всяком случае, исходить из тотальной "презумпции виновности" по отношению ко всему чиновничеству достаточных оснований, по-моему, нет. Однако, поскольку отрицать сам феномен было бы нелепо, а подвергнуть его дифференцированному анализу невозможно, ограничусь суждениями о причинах коррупции в среде российского чиновничества. В духе известных традиций я вижу здесь "три источника и три составные части".

Во-первых, это источник "морально-идеологический" - несовместимость самих основ идеологии и психологии абсолютной монархии с идеей гражданской службы как службы обществу. В России, как известно, от века господствовало представление о государстве как "царевой вотчине" , а о подданных - как бесправных государевых холопах. Отсюда и роль чиновников понималась не как государственная, а как ГОСУДАРЕВА служба. Холопы же, как мы знаем, блюдут господский интерес лишь постольку-поскольку, норовя при удобном случае компенсировать свое бесправие материально. Потому и чиновники, служа царю больше "за страх", нежели "за совесть", стремились получить от службы максимум возможного для себя лично.

Во-вторых, это источник политико-организационный: нейтралистская организация государственной власти. Московские, а позднее петербургские правители обычно правили, исходя из принципа максимизации контроля над страной со стороны центра и его наместников. Масштаб контроля умерялся лишь техническими ограничениями (расстоянием, коммуникациями, ресурсами). И поскольку упомянутые "технические" ограничения в гигантской России всегда были велики, то фактически в промежуточных звеньях системы, т.е. в руках чиновников разных уровней, оказывались огромные властные полномочия, осуществляемые как бы от лица высшей власти, но по собственному усмотрению и при полном отсутствии ответственности перед управляемым населением. А чем была в руках российского чиновника возможность "действовать по усмотрению", думаю, излишне объяснять любому, хотя бы в пределах школьного курса знакомому с литературой XIX века. Злоупотребление служебным положением, прежде всего прямое или косвенное вымогательство взяток, было почти стандартом поведения чиновников на местах в гораздо большей степени, нежели в центре. Кстати, давно подмечено, что в России произвол увеличивается пропорционально расстоянию от столицы.

Другим следствием централизма было то обстоятельство, что поскольку все, в том числе и благие, начинания правительства инициировались и направлялись из центра, то и лучшая, наиболее компетентная и честная, часть чиновничества тоже концентрировалась в столицах. Провинция же оставалась в распоряжении корыстолюбивых посредственностей. Между чиновниками губернской администрации и управителями центральных канцелярий существовала почти непроходимая пропасть. Это одно из принципиальных отличий российской администрации от чиновничества таких стран, как, скажем, Германия и Швеция, не говоря уже об англо-саксонской традиции построения всей системы не "сверху", а "снизу".

Наконец, в-третьих, это источник чисто финансовый . Низшее и особенно внеклассное чиновничество жило в состоянии крайней бедности, почти на грани нищеты. Оклады были мизерны, к тому же выплачивались бумажными деньгами, что в периоды падения курса ассигнаций еще более уменьшало их покупательную способность. И происходило это на фоне весьма обеспеченной жизни чиновничества высших рангов. Более того: и в XVIII веке, и в отдельные периоды XIX выплата жалованья чиновникам постоянно задерживалась, особенно в провинции. Дело доходило до необходимости давать взятки другим чиновникам, чтобы получить свое жалованье! Естественно, все это вместе взятое воспринималось чиновничеством как приглашение "кормиться от дел". По сути, политика государства в этой области состояла в том, что оно вместо того, чтобы содержать своих служащих, предпочитало предоставлять им возможность использовать служебное положение, чтобы "кормиться" от общества. Даже "прогрессистка" Екатерина II не стеснялась объяснять иностранцам, как ловко она использует традиционный средневековый институт "кормления", чтобы получить требуемое в бюджет: "Покуда мне поставляют, качественно и количественно, что я приказала... я считаю себя удовлетворенной и мало беспокоюсь о том, что помимо установленной суммы от меня утаят хитростью или бережливостью" .

Думается, что анализ "трех источников" в определенной мере показывает, что размах коррупции в российском государственном аппарате вызван не какой-то особой "порочностью" или "вороватое/пью" русских, о чем порой любят порассуждать западные и собственные русофобы, а причиной более объективной - тотальной отчужденностью власти не только от общества, но и от подавляющей части своих собственных слуг. Поэтому заслуживает особого уважения наличие у российского чиновничества наряду с пороками, которым посвящена основная часть анализа, и вопреки заданным системой "правилам игры" также ряда несомненных достоинств.

Попытки реформ госслужбы: "идеальный бюрократ ";

либеральная эпоха; бюрократия в "подмороженной" России

Мы уже говорили об "идеальном бюрократе" Сперанском и его стремлении поднять образовательный уровень чиновников. Но кроме того, он вошел в историю российского управления своим всеобъемлющим планом рационализации государственной машины с целью придания ей большей эффективности. Так, по его проекту в 1810 г. был воссоздан Государственный совет с функциями как бы "полузаконодательного" учреждения, готовившего и представлявшего законопроекты царю на утверждение, а также осуществлявшего контроль над бюджетом и деятельностью министерств. Сами министерства также были коренным образом реорганизованы по плану Сперанского, причем именно тогда в России была заложена основа рациональной, во многом дожившей до нашего времени структуры и системы государственного управления. Увы, последующие проекты Сперанского, предполагавшие реорганизацию Сената, судебных учреждений, губернского управления, реформу финансов и налоговой системы, не получили реализации, а "идеальный бюрократ" был принесен в жертву для поддержания "имиджа" Александра как "доброго царя". Лишь десятилетие спустя, пройдя школу ссылки и губернаторства, он вернулся в Петербург, но, не имея ни былого влияния, ни сил для кардинальных преобразований, ограничился кодификацией законодательства. Именно ему российское государство было обязано изданием полного Свода Законов Империи.

Хотя реформы Сперанского не изменили существа российской госслужбы, они придали ей определенную функциональную эффективность, т.е. достигли того, чего веком ранее безуспешно добивался драконовскими мерами Петр. Колеса управленческой машины стали вращаться более слаженно, а сама она хотя бы внешне стала напоминать западноевропейскую бюрократию. Конечно, она по-прежнему оставалась с трудом управляемой и не слишком эффективной. Но все же на фоне предшествующего хаотического состояния прогресс был очевиден.

Наиболее существенные изменения в российском госаппарате начались во времена либеральных реформ Александра II. Как и в других областях жизни, поражение в Крымской войне послужило толчком к обновлению. Чиновничество, как и все вокруг, начало меняться. Новые времена и идеи подключили к механизму управления и новых людей.

П.А. Зайончковский, посвятивший динамике российского чиновничества в прошлом веке специальную работу, констатировал: "В связи с подготовкой как крестьянской, так и других реформ выдвигаются такие талантливые представители либеральной бюрократии, как братья Н.А. и Д.А. Милютины, А.В. Головнин, С.И. Зарудный, Н.И. Стояновский, В.А. Татаринов и др." . При этом процесс либерализации бюрократии не только затронул столицы, но и перекинулся в провинцию. "Среди губернской администрации появляются такие честные, образованные и либерального образа мыслей губернаторы, как В.А. Арцимович, К.К. Грот, А.Н. Муравьев (бывший декабрист. - А.О.), В.И. Ден. Однако число их было невелико" |8|. К этому списку можно добавить М.Е. Салтыкова-Щедрина - вице-губернатора сначала в Рязанской, а потом в Тверской губерниях, а также ряд других имен. Думается, несмотря на пессимизм, завершающий цитату Зайончковского, движение вперед было очевидным. Реформы, в отличие от проводимых в предыдущие царствования, носили не авторитарный, а либеральный характер. Потому и чиновничество даже без специальных мер просто вынуждено было меняться, причем изменения затронули не только высший уровень чиновной иерархии. Пришедшие к руководству ведомствами либеральные руководители нуждались в опоре и потому вопреки сопротивлению инертной чиновничьей массы стали и ближайших сотрудников подбирать из числа единомышленников. А те стремились распространить эту волну обновления еще дальше, на следующий этаж иерархии |9]. (К сожалению, наши нынешние, тоже вроде бы либеральные по своей идеологии реформы начала 90-х годов не сопровождались подобными процессами. Может быть, именно это их отличие от реформ Александра определило и различие результатов?)

Увы, "розовый период" продолжался слишком недолго. Изменения не успели пустить глубокие корни. События 1 марта 1881 г. и здесь сыграли свою трагическую роль. Рука Желябова со товарищи походя столкнула российскую бюрократию, только-только начавшую выбираться из авторитарного болота, обратно. Строго говоря, попятные движения начались еще раньше, но их можно рассматривать как борьбу старого с новым. А после 1 марта исход этой борьбы определился. Стрелка вектора твердо показала назад, в сторону реставрации авторитаризма. Россию, по совету Победоносцева, пытались "подморозить".

Впрочем, даже реакционность высшей власти сама по себе полностью не закрывает возможности для административных, а то и для более широких реформ - лишь бы они непосредственно не "подрывали основ". Но для успеха здесь, как, впрочем, и во многих других подобных делах, нужны личности. И хотя авторитарная система в целом блокировала выдвижение на государственные посты подлинных личностей, все же случались и исключения. Наиболее ярким таким исключением последних двух царствований стал С.Ю. Витте - министр путей сообщения, финансов, председатель кабинета, а затем и первый председатель Совета Министров "послеманифестной" (1905 г.) России. Человек блестящих способностей, аналитического ума и кипучей энергии, резко выделявшийся на сером фоне, господствовавшем в окружении последних российских императоров, Витте сделал максимум возможного для того, чтобы предотвратить падение России в пропасть революционной катастрофы - он пытался заставить Николая принять институты ограничения монархии, уберечь его от пагубных влияний и распространенных при дворе настроений "православного язычества", предотвратить бессмысленную и пагубную войну с Японией. Он организовал строительство железнодорожной сети,до наших дней составляющей костяк транспортной системы России, провел блистательную финансовую реформу, обеспечившую устойчивость российского рубля на десятилетия вперед вопреки авантюристической внешней политике, принял ряд мер по развитию отечественной промышленности, наконец, сумел в обход правил "Табели о рангах" ввести в аппарат сначала Минфина, а затем и других ведомств свежих людей "со стороны", не растративших на ступенях чиновной лестницы талантов, знаний и присущего российским интеллигентам тех времен стремления "сделать жизнь лучше" |10|. Его начинания общеполитического плана не смогли остановить скатывание страны в пропасть, но заложенным им капиталом технической, административной и социальной модернизации общество пользовалось долго, невзирая даже на смену политического строя. Витте - этот "Сперанский времени заката" империи - закончил жизнь в отставке и забвении и умер за несколько месяцев до начала первой мировой войны, знаменовавшей окончательный крах режима.

В заключение можно сказать, что современная российская государственная служба получила неоднозначное, во всяком случае не однозначно плохое, наследие, заслуживающее серьезной аналитической "инвентаризации". В частности, полагаю, что нам не обойтись как без пересмотра вековечной российской традиции доминирования государства над обществом, так и без отказа от традиции фетишизации чинов. Вместо этого нам нужно создать подлинно ГРАЖДАНСКУЮ (civil) службу, ответственную не перед партией, не перед "хозяином", пусть даже демократически избранным, а перед оплачивающим ее деятельность обществом. В наши дни, к сожалению, превалирует другая тенденция - возрождения духа и атрибутов традиционной российской "государевой службы".

Салтыков-Щедрин когда-то с горечью заметил, что из всех европейских достижений мы заимствовали лишь деление людей на ранги, от чего на самом Западе к тому же уже отказались. Прошел еще век с четвертью, но ситуация в этом отношении, похоже, не слишком изменилась. Думается, что устойчивость подобных традиций, переживающих радикальные изменения как в "базисе", так и в "надстройке", - одно из серьезных препятствий на нашем пути к открытому демократическому обществу. Суждено ли нам пройти этот путь, во многом зависит от нашей решимости, настойчивости и умения в их преодолении.

Примечания

1. Цит. по: Шепелев Л.Е. Титулы, мундиры, ордена. Л., 1991. С. 131.

2. Чичерин Б.Н. Собственность и государство. Т. 2. М., 1883. С. 39

3. Салтыков-Щедрин М.Е. Соч.: В 10 т. Т. 5. М, 1988. С. 47.

4. Свод Законов Российской Империи. 1906. Т. 1. Ст. 1 и 4.

5. См., напр.: Ключевский В.О. Соч.: В 8 т. Т. 3. М., 1957. С. 16, 17, 51, 67 и др.

6. Цит. по: Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993. С. 368.

7. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат... С.186-187.

8. Там же. С. 190.

9. См., напр.: Валуев П.А. Дневник министра внутренних дел; Милютин Д.А. Дневник

и др.//Александр Второй. Воспоминания. Дневники. СПб., 1995. 10. Витте С.Ю. Воспоминания: В 3 т. М., 1960.

Советское чиновничество

Формирование после прихода партии большевиков к власти в октябре 1917 г. новой государственности, получившей название советской и просуществовавшей более семи десятилетий, привело к коренным изменениям в принципах управления страной и организации государственной службы.

Из "царства свободы" в "царство необходимости":

первые годы советской власти

Большевистская партия, став правящей, под влиянием постулатов марксизма о самоуправлении трудящихся, при котором исчезает понятие управления как профессиональной сферы, первоначально ориентировалась на отказ от услуг дореволюционной ("старой") бюрократии и чиновников вообще, заменив их выборными от народа. Декрет ВЦИК и СНК от 24 ноября 1917 г. ликвидировал прежнюю иерархию госслужащих и зафиксировал, что "все гражданские чины упраздняются" и "наименования гражданских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются" . Однако мечта о государстве-коммуне, в котором не будет профессиональной бюрократии и все станут управленцами ("каждая кухарка будет управлять государством"), осталась нереализованной. Очень скоро выяснилось, что в распадающейся, охваченной гражданской войной стране для овладения ситуацией необходима четкая система организации власти и управления.

Становление жестко централизованной системы власти происходило на базе аппарата партии большевиков. В.И. Ленин был убежден, что в России нет другой политической силы, кроме партии большевиков, способной возглавить и повести народ от раскола к единству, а затем - к социализму. Партийный аппарат стал становым хребтом системы власти, собирающей рассыпавшееся в ходе революции и гражданской войны общество. В условиях развала партия большевиков сохранила всероссийскую организацию: ячейки на фабриках, заводах, на селе (хотя и не в таком масштабе, как в городе), в армии, в массовых организациях (профсоюзы. Советы и т. п.), работоспособные партийные структуры на всех уровнях - ЦК, областные бюро (области объединяли несколько губерний), губернские, городские, районные комитеты. В силу этого она выступала готовой основой для формирования структур власти. Кадровый корпус государственных служащих формировался прежде всего из членов РКП(б). Принципы отбора кадров первоначально были простыми: личные контакты видных большевиков с будущим назначенцем по революционной деятельности; выяснение социального происхождения и степени политической преданности целям большевистской партии. В 1920 г. 53% коммунистов являлись служащими советских учреждений. Власть по форме оставалась советской. Советы продолжали функционировать, однако советские органы постепенно теряли значение. Происходит сращивание партийного (большевистского) и советского аппаратов с переходом прерогативы принятия решений к партийным органам. Утверждается принцип единоначалия вместо провозглашенного первоначально безграничного советского коллегиального самоуправления. В.И. Ленин писал: "Советский социалистический демократизм единоличию и диктатуре нисколько не противоречит... Волю класса иногда осуществляет диктатор, который иногда один более сделает и часто более необходим" .

Сфера управления независимо от ее уровня требует квалификации, компетентности, соответствующих навыков и качеств. Коммунистическая система власти призвала к управлению страной новую элиту, которая в большинстве не имела образования и навыков в управлении. И.В. Парамонов, работавший в 1920 г. в Донсовнархозе, вспоминал: "Мы, советские хозяйственники, в подавляющем большинстве в то время еще не доросли до теоретического понимания своих задач. Действовали больше по здравому пролетарскому смыслу" . Отсутствие у большинства большевиков-партийцев элементарных управленческих знаний и опыта заставило, преодолевая сопротивление и нежелание сотрудничать с новой властью ("саботаж"), привлечь в государственный аппарат значительную часть старого чиновничества. Управленцы соглашались работать не только под давлением властей (оно было значительным, включая методы ВЧК), но и в силу необходимости - госслужба была для них единственным источником средств для жизни. Согласно первой переписи служащих, проведенной в Москве в августе 1918 г., удельный вес старого чиновничества среди служащих в советских государственных ведомствах составлял: в ВЧК - 16,1%, в НКИДе - 22,2, во ВЦИК, Ревтрибунале при ВЦИК, Наркомнаце и Управлении делами Совнаркома - 36,5-40, в НКВД - 46,2, в ВСНХ - 48,3, Наркомюсте - 54,4, Наркомздраве - 60,9, в Наркомате по морским делам - 72,4% и т. д. Среди руководящих сотрудников центральных государственных органов число служащих с дореволюционным стажем колебалось от 55,2% в Наркомвоене до 87,5% в Наркомфине . Старые специалисты работали под неусыпным контролем представителей коммунистической партии. Вот как писал В.И. Ленин в 1922 г. по поводу специалистов, работавших в Госплане: "...Подавляющее большинство ученых, из которых, естественно, составлялся Госплан, по неизбежности заражено буржуазными взглядами и буржуазными предрассудками. Проверка их с этой стороны должна составлять задачу нескольких лиц, которые могут образовывать президиум Госплана, которые должны состоять из коммунистов и следить изо дня в день во всем ходе работы за степенью преданности буржуазных ученых и за их отказом от буржуазных предрассудков, а также за их постепенным переходом на точку зрения социализма" .

Таким образом, в первые годы советской власти корпус государственных служащих состоял как бы из двух частей: новая, советская управленческая бюрократия, которая исповедовала коммунистические принципы, и старая, которая постепенно размывалась (либо полностью принимала новые принципы, либо вытеснялась, в том числе репрессивными методами, по мере обретения квалификации и знаний управленцами советской генерации). В неруководящем составе значительную, а во многих ведомствах и преобладающую часть служащих составляли рабоче-крестьянские представители или, во всяком случае, люди, не имевшие в прошлом отношения к управленческой деятельности. Развернулась подготовка квалифицированных управленческих кадров, соответствующих коммунистической системе власти, в Социалистической академии (переименованной в 1924 г. в Коммунистическую), коммунистических университетах, в разветвленной сети совпартшкол по всей стране и других учебных заведениях. К началу 30-х годов необходимость в старых "спецах" практически отпала и бюрократия стала единой.

При происходившем быстрыми темпами тотальном огосударствлении (национализация банков, земли, промышленности, жилья, системы распределения материальных благ и т. д.) требовалось большое количество служащих, которые бы все это учитывали, контролировали, распределяли и всем управляли. Госаппарат разбухал с ужасающей быстротой. В.Д. Бонч-Бруевич писал по этому поводу: "Не прошло и нескольких месяцев нового бытия, как Петроград и Москва, а за ними все города и веси необъятной России битком были набиты новым чиновным людом. Кажется, от самого сотворения мира до наших дней не было нигде под солнцем такого колоссального, вопиющего числа чиновников, как в дни после Октябрьской революции". Согласно переписи 1920 г., в Москве числилось не менее 230 тыс. служащих государственных учреждений. В 1921 г. бюрократия в Советской России составляла 5,7 млн при численности населения 61 млн. человек . Для сравнения: в 1913 г. в Российской империи при численности населения в 174 млн. человек на государственной службе находилось 253 тыс. чиновников .

Население Советской России превратилось в подданных чиновничества. Бесконтрольность бюрократии при отсутствии демократических институтов, неразработанность правовой и нормативной базы для работы госорганов порождали злоупотребления властью, самоуправство, протекционизм, коррупцию, волокиту и другие неизбежные язвы. Уже в первые годы большевистской власти все это проявилось в полной мере. Сводка ВЧК №1 за 1918 г. только по 10 губерниям (без Москвы и Петрограда) зафиксировала 2533 дела по должностным преступлениям. Распространены были дела, связанные со спекуляцией, в которых были замешаны работники госорганов, распределяющие те или иные товары. С момента возникновения ВЧК важнейшей ее функцией стал контроль за работой государственного аппарата. Уже в начале 1918 г. был организован подотдел, а затем отдел по борьбе с должностными преступлениями. Контроль и чистка быстро разбухающего госаппарата превратились в важную часть деятельности и других отделов ВЧК (по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и т. д.).

Первоначально лидеры большевиков провозгласили, что заработная плата чиновников не должна превышать зарплаты среднего квалифицированного рабочего. Соответствующим декретом всем членам Совнаркома (высшие служащие) была установлена невысокая зарплата - 500 руб. в месяц (средняя зарплата квалифицированного рабочего в 1917 г. была равна 450 руб.). Однако уже весной 1918 г. для специалистов и высших чиновников оплата труда была повышена и были введены различные льготы для партийного и государственного руководства. Поскольку в годы гражданской войны в стране бушевала гиперинфляция, деньги потеряли свое значение, возрос объем привилегий неденежного характера. Если для большинства госслужащих невысокого ранга привилегии ограничивались правом получать небогатый паек (что было очень важно в условиях голода и разрухи), то положение высших чиновников значительно отличалось от основной массы бюрократии. В конце гражданской войны, когда в стране был голод, чиновники высокого ранга в центральных органах власти получали в месяц 12 кг мяса, 1,2 кг сливочного масла, столько же сахара, 1,3 кг риса. На их санаторное обслуживание было ассигновано 360 млрд. руб. Кроме этого им предоставлялся отпуск с выездом за границу вместе с лечащим врачом, для чего выдавалось 100 руб. золотом "на устройство и мелкие расходы". Те же 100 руб. золотом полагались им в конце последнего месяца года. Ответственные партийные работники, имевшие семью из трех человек, получали зарплату, увеличенную на 50%, и еще 50% выплачивалось за работу в неслужебное время. Рост материального благосостояния ответственных работников вызывал недовольство среди членов партии, особенно "ленинской гвардии". IX Всероссийская конференция РКП(б) поставила задачу "...выработать вполне годные практические меры к устранению неравенства (в условиях жизни, в размере заработка и т. п.) между "спецами" и ответственными работниками, с одной стороны, и трудящимися массами, с другой стороны" . Х съезд РКП(б) подтвердил "курс на уравнительность в области материального положения членов партии". Однако практически это мало что изменило.

Партийная номенклатура и государственная служба

С окончанием гражданской войны и формированием СССР многие черты государственного управления, сложившиеся в первые годы советской власти, были упрочены. Вся власть сосредоточивалась в руках вождя - лидера правящей коммунистической партии. Со времен И.В. Сталина превращение в вождя ассоциируется с занятием партийной должности Генерального секретаря ЦК. Государственные посты вождь мог занимать или не занимать. Так, В. И. Ленин был председателем Совнаркома, председателем СТО, а И.В. Сталин длительное время (с 1922 по 1941 г.) имел только партийную должность Генерального секретаря ЦК и лишь в годы второй мировой войны занял государственные посты. Вождь партии, поднятый над обществом, имел фактически неограниченную власть и приобрел в общественном мнении харизматические черты. Сталин, ставший бесспорным вождем после смерти Ленина, в течение почти трех десятилетий определял единолично как персональный состав высшего эшелона управления, так и принципы государственной службы.

Коммунистическая партия оставалась ядром системы власти и инструментом государственного управления. Конституции 1936 г. и особенно 1977 г. прямо говорили о руководящей роли компартии в обществе. Важнейшими задачами партийных органов были подбор, воспитание и расстановка кадров, связанных с организацией и руководством людьми: от колхозного бригадира до Председателя Совета Министров СССР, от председателя сельского Совета до Председателя Верховного Совета СССР. Партия вырабатывала политику и "правила игры", которые обеспечивали устойчивость системы. Кадровыми вопросами занимались Секретариат и организационно-распределительный отдел (орграспредотдел) ЦК. Учетно-распределительные отделы существовали во всех других партийных органах - от ЦК республик до райкома, занимаясь кадрами соответствующего уровня "во всех без исключения областях управления и хозяйствования". В основе такой практики лежало принятое еще в 1923 г. на XII съезде РКП(б) решение наряду с партийными кадрами подбирать "...руководителей советских, в частности, хозяйственных и других органов, что должно осуществиться при помощи правильно и всесторонне поставленной системы учета и подбора... работников советских, хозяйственных, кооперативных и профессиональных организаций".

Автор первой специальной работы о русских чиновниках Е.П. Карнович писал в 1890-е гг. о предмете своего исследования: «Для обозначения состава всех лиц, служащих по различным гражданским ведомствам, не находится в русском языке вполне

6 Градовский А.Д.

Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры // Собрание сочинений. Т. 1. СПб., 1899. С. 39

подходящего слова, потому что слову "чиновничество", которое в данном случае было бы как нельзя более уместно, придается у нас более ограниченное значение. (...) У западноевропейских народов для обозначения "чиновничества" употребляется лати-но-греческое слово "бюрократия"». По наблюдению автора, как в Европе, так и в России эти слова (бюрократия и чиновничество) употребляют в «порицательном смысле». Карнович видит своею задачей вернуть слову «чиновник» его первоначальное значение и напоминает читателям, что в древности «чиновником» называли книгу, по которой велась церковная служба, а «чин» - общий корень этих слов - обозначал «дело и порядок». Отсюда «слово чиновник, - заключает автор, - означает и деятеля и упоряд-чика»7.

Еще более сложным было происхождение слова «бюрократия». Латинское слово «burrus» (толстое сукно, каким в учреждениях покрывали письменные столы) во французском языке преобразовалось в «bureau» (бюро, канцелярия), а в сочетании с греческим «kratos» (власть, господство) образовало новое слово «bureaucratic», которое переводится буквально как «господство канцелярии». Исходя из этимологии этого слова, под бюрократией можно понимать как систему управления, так и совокупность лиц, обеспечивающих работоспособность этой системы. Однако «порицательный смысл» этого слова, о котором писал Карнович, оказал решающее влияние практически на всех составителей словарей, независимо от времени и характера издания.

Так, «Словарь иностранных слов» дает два значения слова «бюрократ». Во-первых, это - «лицо, принадлежащее к бюрократии», во-вторых, это - «должностное лицо, выполняющее свои обязанности формально, в ущерб делу; формалист, взяточник». При этом к «бюрократии» относятся не все гражданские служащие, а только «слой высших чиновников». Согласно «Толковому словарю» В.И. Даля, «бюрократия - это управление, где господствует чиноначалие; степенная подчиненность; зависимость каждого служебного лица от высшего и бумажное многописание при этом; многоначалие и многописание». А бюрократ - «защитник этого образа правления»8.

7 Карнович Е. Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб., 1897. С. 4-5.

8 Словарь иностранных слов. М., 1986. С. 94; Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 1. М., 1994. Стб. 389; Карнович Е. Указ. соч. С. 5.

Энциклопедические издания XIX - начала XX в., признавая необходимость существования «чиновничества», противопоставляют его «бюрократии», которая олицетворяет худшие стороны правительственного аппарата9. Таким образом, под термином «бюрократия» подразумевают как чиновников, осуществляющих государственного управление, так и способ или форму этого управления. Однако и в том и в другом значении в это понятие вкладывают, как правило, негативный смысл: «бюрократия» воплощает только пороки и недостатки управления. Такая трактовка не только сужает, но и искажает значение этого слова.

Единой точки зрения по этому вопросу не существует и в исторической литературе. Предметом дискуссий историков являются не только характер эволюции и роль этой социальной группы в системе государственного управления, но и само понятие «бюрократия». Так, одни авторы к бюрократии относят всех гражданских служащих, включая канцелярских служителей, другие - только чиновников, третьи - только высших чиновников. При таком подходе определяющим признаком бюрократии становится профессиональная общность лиц, занятых в сфере управления государством. Попытки ввести дополнительную градацию и считать бюрократией только наиболее влиятельную часть гражданских служащих обусловлены стремлением сузить значение этого понятия. С равным успехом можно пытаться применить понятие «медицинский персонал» только к одной из составляющих его групп: врачам, медсестрам или санитарам.

Однако под «бюрократией» чаще всего понимают не просто совокупность служащих (всех или какой-то их части), занятых в сфере государственного управления; в ней видят особый социальный слой, обладающий набором определенных признаков, не столько профессионального, сколько социального характера. Исходя из наличия или отсутствия этих признаков (исторически обоснованных, взятых из современной практики или смоделированных немецким социологом М. Вебером), отечественные и зарубежные историки пытаются найти ту хронологическую грань, за которой российское чиновничество становится бюрократией.

По оценке некоторых зарубежных историков, российское чиновничество никогда не было бюрократией10. Таким образом,

9 См., например: Юридический лексикон, объясняющий термины и институты права, судопроизводства, судоустройства и нотариата. Т. 1. Вып. 3-й: Б. / Сост. Я. Гурлянд. Одесса, 1885. С. 548-549.

10 Russian officialdom. The bureaucratization of Russian Society from the seventeenth to the twentieth century. Chapel Hill, 1980. P. 11.

в исторических работах достаточно прочно утвердился взгляд, что бюрократия и чиновничество это не равнозначные понятия. В бюрократии видят и олицетворение пороков правительственного аппарата, и воплощение лучших его качеств, но лишь в редких случаях ее рассматривают как явление историческое.

В России научный интерес к бюрократии возник в 1860-е гг. в связи с подготовкой реформ местного управления. Тогда предметом самых жарких споров стал вопрос о недостатках и преимуществах централизации и децентрализации управления (с законодательной точки зрения этот вопрос был особенно актуален в первой четверти XIX в.), который сводился в основном к противопоставлению бюрократии самоуправлению11. Господствовавшие тогда настроения отражает статья В.К. Ржевского «Взгляд на теорию бюрократической администрации». Автор рассматривает бюрократию как порождение централизации и противопоставляет ей не только общество, но и администрацию. «Бюрократия не есть администрация, - замечает Ржевский, - а только тот вид администрации, в которой письмоводство получает верх над существенной частью самой администрации, т.е. над администрацией действующей и совещающейся». Способ преодоления этого зла, от которого страдает не только общество, но и сами чиновники, он видит в проведении децентрализации управления и развитии местного самоуправления12.

Его современник А.Д. Градовский, напротив, считал, что возникновение бюрократии отражает закономерный этап развития государственного аппарата и ее формирование требует определенных условий. К ним историк относил «предварительную нивелировку общества, уничтожение всех, или, по крайней мере, главных сословных преимуществ, повсеместное проведение начал личной заслуги, как единственного условия служебной деятельности и повышения». Следует заметить, что этим условиям русское общество и чиновничество в полной мере не отвечали даже в начале XX в. Исходя из такого понимания бюрократии, Градовский исключал применение этого понятия к приказной системе управления. «Несправедливо, - замечает он, - было бы назвать приказы бюрократическим учреждением. Не говоря уже о том, что вообще опасно объяснять русские учреждения

1" Градовский А.Д. История местного управления в России // Собрание сочинений. Т. 2. СПб., 1899. С. 23; Его же. Начала русского государственного права // Там же. Т. 9. СПб., 1908. С. 457.

иностранными терминами, которых смысл и на Западе-то не уяснен как следует, объяснение это неверно уже по самому существу дела»13.

Тем не менее понятие «бюрократия» прочно утвердилось в работах отечественных историков и использовалось применительно к правительственному аппарату не только XVIII-XIX вв., но и XVI-XVII вв. Приказных людей, превратившихся к концу XVII в. в многочисленную, самостоятельную группу, исследователи определяют, как «беспорядочная бюрократия»14, «приказная бюрократия»15, «дворянская бюрократия»16, «служилая бюрократия»17, «ранняя профессиональная бюрократия»18, «централизованная бюрократия»19.

Авторы этих работ, характеризуя приказных людей XVI- XVII вв. как бюрократию, неразрывно связывают ее появление с централизацией государства и вытекающей отсюда бюрократизацией системы управления в целом, признаками которой служит формирование определенной подчиненности учреждений и разделение их функций, оформление системы делопроизводства и др. «Московская эпоха, создавшая свою стойкую и сильную приказную бюрократию, - писал Ю.В. Готье, - уже успела выработать определенные формы делопроизводства», многие из которых сохранялись (часто под иностранными названиями) не только при

13 Градовский А.Д. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры// Собрание сочинений. Т. 1. СПб., 1899. С. 63.

14 Богословский М.М. Указ. соч. С. 520.

15 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 1. М., 1913. С. 302; Пресняков А.Е. Московское царство // Пресняков А.Е. Российские самодержцы. М., 1990. С. 424; Шмидт С.О. «Писари русские» // Шмидт С.О. У истоков российского абсолютизма. Исследование социально-политической истории времени Ивана Грозного. М., 1996. С. 304; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968. С. 66-67.

16 Устюгов Н.В. Эволюция приказного строя русского государства в XVII в. // Абсолютизм в России (XVII-XVIII вв.). М., 1964. С. 166.

17 Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в XVII-XVIII вв. // Там же. С. 207; Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. М., 1987.

Seventeenth-century chanceries and their staffs // Russian officialdom. The bureaucratization of Russian Society from the seventeenth to the twentieth century. P. 19.

19 Медушевский А.Н. Указ. соч. С. 26. Бюрократический характер управления XVII в. отмечали и другие историки. См., например: Карнович Е. Указ. соч. С. 11-17; Ключевский В.О. Боярская Дума древней Руси. Птб., 1919. С. 411; Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. СПб., 1997. С. 405.

Петре I, но и в последующие эпохи20. С.О. Шмидт, всесторонне изучивший процесс формирования приказного делопроизводства, датирует его завершение третьей четвертью XVI в.21 Скрупулезное исследование процесса бюрократизации государственного аппарата, проведенное Н.Ф. Демидовой, убедительно показало, что российская бюрократия, как и любое другое историческое понятие, возникла эволюционным путем, а не была создана росчерком пера великого реформатора, и что употребление понятия «бюрократия» применительно к приказным людям вполне правомерно22.

Не все историки разделяли и разделяют эту точку зрения. По мнению С.М. Троицкого, только в первой четверти XVIII в. государственный аппарат приобрел отличительные черты, присущие бюрократии, а именно: систематическое и иерархическое разделение функций между отраслями управления и между отдельными чиновниками; прохождение службы чиновниками в зависимости от личной выслуги и способностей, а не от сословных привилегий; изменение материального обеспечения чиновников, что выразилось в замене поместного и натурального жалования постоянными денежными окладами23.

П.А. Зайончковский, согласившись в целом с характеристикой бюрократии, вместе с тем справедливо заметил, что не только в XVIII и XIX вв., но даже в начале XX в. (вплоть до 1905 г.) дворяне сохраняли привилегии при поступлении на службу и при получении первого классного чина24.

Точку зрения С.М. Троицкого в вопросе о времени появления российской бюрократии разделяет Н.И. Павленко, который считает что, «не всякое лицо, причастное к управлению, можно назвать бюрократом», и что «ни в XVI, ни в XVII столетиях бюрократия в России еще не сложилась». Ее возникновение он связывает «с появлением уставов, наставлений, инструкций, определяющих унифицированные для всей страны функции каждого учреждения и персонала, его обслуживающего», т.е. с преобразо-

20 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 1. С. 302. См. также: Мрочек-Дроздов-ский П.Н. Указ. соч. С. 104-121.

21 Шмидт С.О. О приказном делопроизводстве в России второй половины XVI в. // Указ. соч. С. 439-467.

22 Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в XVII-XVIII вв. //Абсолютизм в России (XVII-XVIII вв.). М., 1964. С. 206-242; Она же. Служилая бюрократия в России XVII в. М., 1987.

23 Троицкий С.М. Указ. соч. С. 5, 10.

24 Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978. С. 20.

ваниями Петра I25. В этой связи необходимо заметить, что в современной немецкой историографии также не существует единого мнения о времени появления своей национальной бюрократии26.

Несмотря на существующие различия, в работах российских историков утвердилось определение бюрократии, сформулированное Н.Ф. Демидовой и уточненное С.М. Троицким, как «особого слоя, специализирующегося на управлении государством и обладающего рядом привилегий»27.

Многие историки в трактовке понятия «бюрократия» исходят из концепции «рациональной бюрократии», разработанной М. Ве-бером. Немецкий социолог определяет бюрократию как «организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным28 аспектам управления»29. Согласно его теории, идеальный бюрократ должен отвечать определенным требованиям: иметь соответствующую квалификацию, быть человеком лично свободным и во всех сферах служебной деятельности (продвижение по службе, исполнение своих обязанностей, отношение к начальству, коллегам и пр.) подчиняться строгой дисциплине и закону30.

Американские историки В. Пинтнер и Д. Роуни, редакторы и авторы коллективной монографии о русской и советской бюрократии, считают, что типология М. Вебера составлена без учета исторической реальности, поэтому не универсальна по своему характеру. По их мнению, концепция бюрократии Вебера неприменима к России, где роль закона всегда резко ограничивалась как

25 Павленко Н.И. У истоков российской бюрократии // Вопросы истории. 1989. № 12. С. 3; Он же. Историческое значение преобразований Петра // Павленко Н.И. Петр I. (Приложение). М., 2000. С. 423.

26 Вопреки устоявшемуся взгляду, связывающему возникновение немецкой бюрократии с правлением короля Фридриха Вильгельма I, современника Петра I, некоторые немецкие историки относят ее появление к более позднему периоду, считая, что «профессиональное чиновничество есть порождение конституционной абсолютной монархии 1800-1820 годов». См: Левинсон К.А. Чиновники в городах Южной Германии XVI-XVII вв.: опыт исторической антропологии бюрократии. М., 2000. С. 229-230.

27 Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата. С. 207; Троицкий С.М. Указ. соч. С. 5.

28 От слова «дискреционный» (лат. discretio) - действующий по собственному усмотрению.

29 Цит. по: Оболонский А. В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002. С. 23-24.

30 Подробно см.: Миронов Б.Н. Социальная история России. Т. 2 СПб 2000. С. 162, 191; Оболонский А.В. Указ. соч. С. 22-25; и др.

обществом в целом, так и самим чиновничеством, что, однако, не мешает России представлять важный пример бюрократизации31. В отличие от Вебера, американские ученые связывают появление бюрократии с бюрократизацией управления, представляющей особый тип его организации. «Бюрократизация, - отмечают авторы, - происходит, можно так сказать, с институтами, которые уже существуют, но организованы другим способом. Институты могут быть реорганизованы и таким образом бюрократизированы. Отдельные чиновники и группы чиновников могут быть дисциплинированы в соответствии со специальными требованиями бюрократической организации (делопроизводство и чинопроизводство) и таким образом бюрократизированы. Общества также могут быть бюрократизированы, при условии, что их социальные, политические и экономические функции все в большей и большей степени подчиняются бюрократической дисциплине. Так мы можем говорить о бюрократизации промышленности, сельского хозяйства и, возможно, даже спорта»32.

Таким образом, отправной точкой в процессе бюрократизации, которая, как считают авторы, может охватить все стороны жизни не только государства, но и общества, является введение бюрократической дисциплины, т.е. четко организованной системы или регламентации в сфере чинопроизводства и делопроизводства. Рассматривая эволюцию российского чиновничества с позиции теории бюрократизации, авторы приходят к выводу, что только к концу XVIII в. в этой группе населения утратили свое значение такие характерные для предыдущего периода черты, как: а) семейные связи; б) профессиональная неподготовленность гражданских служащих; в) смешивание военной и гражданской профессий. Поэтому не реформы Петра I, а конец XVIII в. стал, по мнению авторов, той гранью, которая разделила российскую администрацию на предбюрократическую XVII-XVIII вв. и бюрократическую XIX века33.

Введение новых терминов не упрощает, а усложняет задачу изучения бюрократии, уводит исследователей на путь терминологических споров. Чем больше признаков закладывается в то или иное понятие, тем меньше возможностей остается у исследователей для того, чтобы понять природу этого явления. В конечном итоге,

31 Russian officialdom. The bureaucratization of Russian Society from the seventeenth to the twentieth century. P. 11.

33 Ibid. P. 371-375, 381, 383, 385.

стремление разработать своеобразную «матрицу», позволяющую быстро решить вопрос о характере государственного аппарата, мешает проследить эволюцию бюрократии, вычленить временные и национальные особенности этого процесса.

Представляется, что более конструктивный путь в изучении этого вопроса избрали те историки, которые не ищут грань, отделявшую чиновничество от бюрократии, а рассматривают эволюцию этой профессиональной группы с учетом преобразований в области государственного управления и особенностей развития России. Иными словами, признают бюрократию категорией исторической, способной к развитию, и, в зависимости от времени, страны и господствовавшей там системы управления, имеющей свои, только ей присущие черты. Такой подход сформулирован в работе А.Н. Медушевского, обратившего внимание на изменение роли и значения бюрократии в зависимости от общественной и государственной системы. По его определению, бюрократия - это «администрация, непосредственно реализующая функции управления», положение которой является «результатом длительной исторической эволюции, зависит от характера общественной системы в целом и неодинаково в политических системах разного типа»34.

В такой трактовке бюрократия предстает категорией историче-ккой, а это означает, что она не только воплощает черты породившей ее системы государственного управления, но и несет на себе отпечаток своего времени и национальных особенностей народа, частью которого она является. При таком подходе в центре внимания историков оказываются общие или, наоборот, отличные черты, характерные для бюрократии разных систем государственного управления: «приказной» XVII в., «коллежской» XVIII в. и «министерской» XIX в., а слово «бюрократия» не противоречит такому понятию, как «чиновничество вообще», а совпадает с ним.

Перестройка

Современные тенденции

Критика бюрократии

Доходы и привилегии чиновников

Общественная значимость доходов и привилегий чиновников

Легальные доходы

Нелегальные доходы

Рента

Ленинский принцип и отход от него

Современные доходы чиновников

Чиновники в литературе

Сатирики, писавшие о чиновничестве

Стереотипы чиновников

См. также

Ссылки и примечания

Библиография

Выбор редакции