Приватизация крупных государственных предприятий. Приватизация в россии. Приватизация: успехи и институциональные провалы
Ваучерный период приватизации в России 1990-х гг. был ее первым аккордом. Этот этап также называют «народным», так как благодаря чекам в стране появилось около 40 миллионов акционеров. Ваучерная модель была полна противоречий и юридических изъянов, приведшими к неравномерному перераспределению собственности в стране.
Цели
В 1992 – 1994 гг. в России проводилась ваучерная приватизация. Идеологами экономических реформ она рассматривалась как первый этап передачи государственной собственности в частные руки. Формы, цели, варианты и конкретные пути приватизации были определены в специальных документах. Это были государственные программы, принятые в 1992 и 1993 гг.
В них провозглашались основные цели приватизации. Они сводились к формированию слоя частных собственников, которые должны были помочь властям создать рыночную экономику. Считалось, что ваучерная приватизация поможет повысить эффективность деятельности предприятий. Средства, поступившие из рук граждан в казну, планировалось потратить на развитие социальной инфраструктуры. Все вышеописанное должно было содействовать процессу стабилизации экономического положения в Российской Федерации. Кроме того, ваучерная приватизация могла привлечь иностранные инвестиции содействовать демонополизации хозяйства страны и создать конкурентную среду.
Согласно программе, государственное имущество было поделено на несколько групп. Это были предприятия, ваучерная приватизация которых была запрещена, объекты, которые подвергались приватизации согласно решению правительства России. В другую категорию входили заводы, подлежащие незамедлительной и обязательной приватизации.
Ваучеры
Правительство предусмотрело четыре способа приватизации, с помощью которых государственные предприятия должны были быть отданы в частные руки: коммерческий конкурс, аукцион, аренду с правом выкупа и акционирование. Последний метод и был связан с ваучерами. Согласно новому законодательству, каждый гражданин Российской Федерации приобретал именной счет. На него зачислялись деньги, которыми оплачивалась приватизация государственных предприятий.
Приватизационный чек, или ваучер, стал использоваться на территории России в начале 1992 года. Именно эти государственные ценные бумаги принимали в уплату за долю в приватизированном имуществе. Согласно закону, каждый российский гражданин имел право получить только один ваучер. Эти бумаги обладали ограниченными срок действия (3 года с момента выпуска). Каждый приватизационный чек имел номинальную стоимость, равную 10 тысячам недоминированных рублей. При этом продажа и покупка этих бумаг объявлялась свободной, а их реальная цена определялась по соглашению участников сделки. Накануне приватизации совокупность предприятий страны была оценена в 1,400 миллиардов рублей. Количество выпущенных ваучеров было определено, исходя из этой цифры.
Недостатки
С самого своего начала приватизация в России приняла противоречивый характер. Ее формат был расплывчатым и обладал множеством юридических дыр. Кроме того, хотя некоторые страны уже имели опыт приватизации после крушения плановой и централизованной экономики, таких ее масштабов как в России нигде еще не было. Правительство и Верховный Совет долго не могли договориться о том, как государственные предприятия будут передаваться в частные руки. Кроме того, на формат продажи повлияли лоббистские группы, стремившиеся защитить интересы определенных бизнесменов и крупных собственников.
Суть ваучерной приватизации не нравилась главным идеологам строительства рыночной экономики – Егору Гайдару и Анатолию Чубайсу. Тем не менее 3 июля 1991 года закон об использовании именных счетов все-таки был принят. Ваучерная приватизация в России приобрела множество недостатков, самый весомый из которых – уязвимость к коррупции. У сотрудников предприятий были преимущественные права на выкуп акций. Как показал опыт, «красные директора» часто давили на работников, перекупая у них чеки и захватывая контроль над крупным имуществом. Также они могли добиться необходимых для себя результатов голосования во время собрания акционеров трудового коллектива.
Ход приватизации
Все этапы приватизации на крупных и средних предприятиях умещались в два шага. Первым проводилось акционирование завода или фабрики и преобразование в новые открытые акционерные общества. В корне менялась организационная и правовая форма предприятия. После этого происходил выпуск акций, распределявшихся между его сотрудниками согласно их ваучерам. Это были члены трудового коллектива и руководство. Также часть акций могла попасть в руки внешних юридических и физических лиц. Пропорции этого распределения определялись самим коллективом трудящихся. В некоторых случаях определенный пакет акций оставался в муниципальной или государственной собственности. Если это происходило, то в такие общества назначались представители Российской Федерации или ее субъектов.
В каждом конкретном случае трудовые коллективы по-своему решали, что делать с имуществом – выделять из его состава отдельные предприятия или объединять их в группы, таким образом создавая большие компании. Они становились холдингами и владели контрольным пакетом акций. Считалось, что именно работники лучше всего решат судьбу своих предприятий. Они были заинтересованными лицами (в экономической теории есть аналогичное понятие - «stakeholders»), и являлись не просто отстраненными равнодушными наблюдателями, которые видели в заводе только имущество. И тем не менее эффективных предпринимателей из простых рабочих не получилось. Сказалась неприсобленность народных масс к новым рыночным условиям.
«Народная приватизация»
В 1992 – 1994 гг. около 40 миллионов человек в России стали акционерами, а еще миллион – малыми бизнесменами. Поэтому в обиходе закрепилось понятие «народной приватизации». Обычно так называют самый первый период перераспределения собственности в России 1990-х гг.
Безвозмездное распределение ваучеров оказалось эффективным только в первые месяцы реформ. Вскоре стала ясной невозможность оценить реальную рыночную стоимость этих бумаг. Сказывалась неразвитость рыночных отношений и зачаточное состояние фондового рынка. Стоимость одного ваучера могла колебаться от нескольких рублей до тысяч рублей в зависимости от конкретного предприятия и конъектуры.
Криминализация
Рядовые акционеры почти не имели возможности управлять делами акционерного общества, даже несмотря на то что формально собственность распределялась равномерно. Кроме того, в 1992 году была проведена переоценка капитала всех приватизируемых предприятий. Изъян был в том, что она осуществлялась без учета инфляции. Таким образом собственность получила заниженную оценку, что только облегчило ее переход в руки «красных директоров» и других менеджеров, вовремя осознавших собственное привилегированное положение.
Фактически из-за непродуманности механизма обращения и выпуска ваучеров разные группы населения оказались на неравных стартовых позициях в гонке за приватизированным имуществом. Очень быстро это привело к криминализации экономических отношений. Например, частыми стали негласные и нелегальные передачи пакетов акций различным влиятельным чиновникам, хотя они не имели права участвовать в покупке ценных бумаг.
При повальном масштабе приватизации государство почти не извлекло из нее выгоды. В 1993 году доход от коммерческого использования муниципальных предприятий составил меньше процента от всех доходов казны. Ожидаемые иностранные инвестиции так и не приходили. Зарубежные бизнесмены опасались нести деньги на рынок, где царил «дикий капитализм», царствовала преступность, а закон был бессилен.
Результаты
Всего за период приватизации за приватизационные чеки было продано около 16 тысяч предприятий. К середине 1994 года в результате ваучерных сделок в частной собственности оказалось 70% промышленности страны. Также была передана большая часть объектов малой приватизации. В эту категорию входило 85 тысяч магазинов, кафе, ресторанов и т. д. Малая приватизация в большинстве регионов России завершилась к концу 1994 года. К тому же сроку на базе крупных и средних предприятий было создано около 20 тысяч акционерных обществ.
Государство предоставляло трудовым коллективам несколько вариантов льгот. Большая их часть (75%) предпочла выбрать контрольный пакет акций. Считалось, что эта форма собственности поможет избежать установления внешнего постороннего контроля над предприятиями. Тем не менее преимущества данного варианта очень быстро свелись на нет, из-за того, что акции скупались администрацией. Около трети всех ваучеров было перепродано за бесценок с помощью чековых инвестиционных фондов (ЧИФ). Они заключили сделки с 22 миллионами граждан (около 15% населения России). Внесенные в ЧИФы ваучеры практически не дали никаких дивидендов из-за того, что эти краткосрочные организации быстро прекращали свое существование. Поэтому, как правило, работники становились акционерами лишь на короткий период. Кроме того, владение одной-единственной бумагой нигде и никогда не делало человека реальным совладельцем предприятия.
Окончание ваучерного периода приватизации
Главным итогом ваучерной приватизации был переход от командно-административной экономики к рыночной модели. Государство утратило монополию в большинстве сфер народного хозяйства. Широкомасштабный процесс продлился всего два года. Такая внезапность не могла обойтись без потрясений. Недаром реформы начала 90-х до сих пор называют «шоковой терапией». Ваучеры оказались эффективным средством уничтожения прежде существовавшей экономико-социальной системы. Разрушение прежних основ не могло сопровождаться ростом экономики.
Когда ваучерный этап приватизации закончился, в стране появились частные собственники, однако почти никого из них нельзя было отнести к ответственным и эффективным предпринимателям. Новые владельцы, скупившие предприятия за бесценок, могли прийти «со стороны», не имея ни малейшего представления о реалиях отрасли. Часто предприниматели заботились только о получении прибыли, в то время как качество услуг и производства их вообще не беспокоило. Конечно, были и исключения, но принципиально нового и весомого класса собственников западного образца в России не появилось и не могло появиться в столь короткие сроки.
Летом 1994 года начался новый этап приватизации – денежный. Он должен был сгладить недостатки и исправить ошибки, которые были совершены при выпуске и продаже ваучеров. В правительстве надеялись, что платная приватизация приведет к управлению предприятиями эффективных и ответственных предпринимателей. Затем последовали залоговые аукционы, которые, ко всему прочему, закрепили появление новой прослойки олигархии.
Критика
Все формы приватизации, в том числе и ваучерная, подвергались критике как в 90-е гг., так и сейчас. Одной из самых частых претензий является обвинение в слишком быстром проведении передачи имущества в частную собственность. Фактически приватизация в России прошла без какой-либо подготовки государственных институтов и на зыбкой законодательной базе. Во-вторых, после раздела имущества заметно ослабла федеральная власть. Произошла эрозия общественного порядка, начался рост коррупции. В-третьих, так и не появился класс реальных собственников. Почти все приватизированное имущество перешло к новым хозяевам посредством воровских и нечистоплотных способов.
Всему этому способствовала порочность ваучерных механизмов. Реформаторы стремились как можно быстрее порвать с коммунистическим прошлым, что привело к печальным последствиям. Другие критики попросту обвиняют инициаторов экономических преобразований в преступности и сговоре с бизнесменами, сколотившими состояние из ничего посредством обмана простых граждан.
Была ли альтернативная программа приватизации? Критики часто говорят о том, что она должна была происходить медленно, по мере появления рыночных институтов. Для честного раздела советского наследия предлагалось продлить государственный контроль над приватизируемым имуществом. Еще в последние годы СССР много обсуждалась модель аренды с правом выкупа. Этот способ мог бы эффективно заменить эпопею с ваучерами, однако к нему так и не обратились.
Защита выбранного курса
У политики Гайдара и Чубайса есть и свои защитники. Рассуждая о невозможности постепенных реформ, они часто апеллируют к той сложной обстановке, в которой оказалась экономика, когда началась ваучерная приватизация. Годы планов, пятилеток, перекосов в бюджете, раздутого ВПК в советскую эпоху привели к тому, что меры необходимо было принимать срочно. Без моментальной перестройки экономики страна могла столкнуться с опасностью голода, социальной напряженности и в худшем случае - гражданской войны. Именно поэтому реформаторы, обладавшие реальной властью в конце 1991 – 1992 гг., решили использовать ваучеры, хотя и Гайдар, и Чубайс поначалу были сторонниками плана постепенной приватизации с использованием привычных денег.
Еще в 1987 г. был принят Закон СССР о государственном предприятии. Это был эпохальный документ. Он зафиксировал фактическую независимость трудовых коллективов заводов (а фактически директоров) от государства. Позже это явление получило название «спонтанной приватизации». Под этим эвфемизмом скрывался переход собственности в руки тех, в чьих руках она была на момент принятия закона. Когда было положено начало ваучерной приватизации, власть новой России уже не имела влияния на жизнь многих предприятий, которые формально еще были государственными, но на самом деле уже стали вотчиной «красных директоров».
Еще одним важным законом, принятым еще в советское время в 1988 году, был Закон о кооперативной деятельности. Этот документ подсказал, как можно удобно и легально растащить государственную собственность. На предприятиях создавались кооперативы, которые стали заниматься самыми эффективными видами деятельности своего завода, фабрики и т. д. Их главы для своей наживы использовали разницу между своими рыночными и общими государственными ценами. Разница оседала в кармане директора – фактического хозяина кооператива. Таким образом, проведение ваучерной приватизации лишь закрепило те порядки, которые уже существовали в последние советские годы экономического хаоса и разрухи.
(от лат. privatus - частный) - процесс разгосударствления собственности на средства производства, имущество, жилье, землю, природные ресурсы. Осуществляется посредством продажи или безвозмездной передачи объектов государственной и муниципальной собственности в руки коллективов и частных лиц с образованием на этой основе корпоративной, акционерной, частной собственности.
В современном мире процесс приватизации считается составной частью институциональных изменений, сопровождающих демократические реформы. В Российской Федерации в процессе перехода к рынку приватизации отводилась основная роль. Ее результатом должно было стать превращение частного сектора в преобладающий сектор экономики.
Первым нормативным актом в этой области стал закон "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" , принятый 3 июля 1991 года. Закон определял перечень и компетенцию государственных органов, уполномоченных проводить приватизацию, регламентировал порядок и способы проведения приватизации государственных и муниципальных предприятий.
Указ президента РФ Бориса Ельцина "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий" от 29 января 1992 года ввел в действие ряд нормативных актов, раскрывавших механизм перехода государственной собственности в частную.
Первый этап приватизации (1992-1994), получивший название ваучерного, или чекового, начался 5 июня 1992 года, когда был принят в новой редакции Закон о приватизации. 11 июня была утверждена Государственная программа приватизации. Программа разрабатывалась и осуществлялась Государственным комитетом по управлению имуществом (Госкомимущество). 14 августа 1992 года президент Российской Федерации подписал Указ "О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации" .
Каждый житель получал ваучер номинальной стоимостью 10 тысяч рублей, а вместе с ним и право свободно распорядиться чеком по своему выбору: обменять его на акции своего предприятия в ходе закрытой подписки, участвовать в чековом аукционе, купить акции посреднических организаций - чековых инвестиционных фондов (ЧИФов), или просто продать ваучер.
Согласно статистике, около 25 млн россиян вложили свои ваучеры в чековые инвестиционные фонды, а примерно 40 млн вложили их в акции различных предприятий, треть владельцев ваучеров их продали.
Законодательство 1990-х годов не позволило многим ЧИФам , используя ваучеры граждан, приобретать контрольные пакеты акций перспективных предприятий. Приватизационные чеки попали на экономически малоэффективные предприятия, многие ЧИФы обанкротились, были ликвидированы.
Всего в 1991-1992 годах было приватизировано 46,8 тыс государственных предприятий, в 1993 году количество приватизированных предприятий возросло до 88,6 тысяч, в 1994 году - до 112,6 тысяч.
За два года в частные руки была передана большая часть объектов так называемой малой приватизации (свыше 85 тыс магазинов, ресторанов, кафе, предприятий служб быта). К концу 1994 года в абсолютном числе регионов России процесс малой приватизации по существу завершился .
Переход ко второму этапу приватизации (денежному) был утвержден Указом президента от 22 июля 1994 года "Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года".
На этом этапе планировалось добиться усиления инвестиционной активности владельцев крупных пакетов акций приватизированных предприятий в целях осуществления их структурной перестройки и значительно увеличить доходную часть государственного бюджета за счет поступлений от приватизации. В орбиту акционирования вовлекались крупные предприятия базовых отраслей экономики, определявшие производственный потенциал страны.
Обеспечить недостающую часть поступлений в бюджет было решено с помощью залоговых аукционов. 31 августа 1995 года президент подписал указ "О порядке передачи в 1995 году в залог акций, находящихся в федеральной собственности". В декабре того же года состоялись аукционные торги. Вырученные средства от продажи акций 12 крупнейших предприятий составили 5,1 трлн рублей.
В целом на втором этапе приватизационные процессы резко замедлились. По состоянию на 1 января 1997 года общее число приватизированных предприятий достигло 126 793.
Третий этап приватизации получил наименование точечного. В аналитических материалах Государственного НИИ системного анализа Счетной палаты РФ он называется также этапом совершенствования правовых основ распоряжения государственной собственностью.
Некоторые эксперты предлагают считать началом этого этапа закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ" от 21 июля 1997 года (вступил в силу 2 августа 1997 года, действовал до 2002 года). Другие исследователи считают нужным "продлить" денежный этап приватизации вплоть до августовского дефолта 1998 года.
На третьем этапе основным нормативным актом, регулирующим приватизацию, является Федеральный закон от 21 декабря 2001 года "О приватизации государственного и муниципального имущества". Приватизация осуществляется на плановой основе. По действующему закону, ее планирование отнесено к компетенции Правительства РФ, которое ежегодно должно утверждать прогнозный план (программу) приватизации и ежегодно представлять отчет о его выполнении в Госдуму. Президент РФ формирует и утверждает перечень стратегически важных для национальной безопасности предприятий и определяет возможность их приватизации.
За десять лет приватизации (1993-2003) российская казна получила от продажи 145 тыс госпредприятий 9,7 млрд долларов. На тот момент в России оставалось порядка 705 неприватизированных объектов.
Вместе с тем, социальное недовольство в обществе переделом собственности в результате приватизации, наличие нарушений как в механизме приватизации (прежде всего это касается предприятий, перешедших под контроль крупных финансово промышленных групп в результате залоговых аукционов), так и недостаточная эффективность работы приватизируемых предприятий, дали основания для дискуссий среди экономистов и политиков о пересмотре результатов приватизации.
Материал подготовлен на основе информации из открытых источников
Берман Владимир Романович,
государственный советник Санкт-Петербурга 1-го класса
Филиппов Петр Сергеевич,
- в 1990-1993 годах - депутат Ленсовета и народный депутат РСФСР;
- в 1990-1991 годах - председатель комиссии Ленсовета по промышленности;
- 1991-1993 годах – председатель подкомитета по приватизации Комитета Верховного Совета РФ по вопросам экономической реформы и собственности;
- в настоящее время - директор Независимого центра по изучению методов борьбы с коррупцией.
Необходимость приватизации
Один из фундаментальных принципов марксизма - требование национализации средств производства якобы "для уничтожения эксплуатации человека человеком". На практике в СССР это означало, что коммунисты допускали единственную форму частной экономической деятельности - индивидуальную работу без применения наемного труда и при ограниченном размере капитала. Впрочем, и она не поощрялась.
В Советском Союзе директивное планирование производства и фиксированные цены уничтожили конкуренцию, лишили руководителей предприятий стимулов к техническому прогрессу, повышению производительности труда и эффективности производства. Но неэффективность социалистической экономики определялась и самой государственной формой собственности на предприятия. Людвиг фон Мизес писал: "Если история и может что-либо доказать и чему-нибудь нас научить, то только лишь тому, что частная собственность на средства производства есть необходимая предпосылка цивилизации и материального благосостояния. Только народы, приверженные принципу частной собственности, вырвались из нищеты… Не существует свидетельств тому, что любое другое устройство общества могло бы одарить человечество плодами цивилизации" .
Крах СССР, банкротство советской экономики поставили на повестку дня приватизацию, то есть передачу или продажу физическим или негосударственным юридическим лицам полностью или частично имущества государственных предприятий. Иногда в определение приватизации включали и модификацию модели управления государственными предприятиями без отчуждения имущественных прав - на основе подряда, аренды, контрактов, полного либо частичного изменения юридического или финансового статуса предприятия. Синонимом такой трактовки стало понятие "разгосударствление".
Приватизация предприятий позволяла отказаться от государственных инвестиций в промышленность, которые, как показывает мировой опыт, всегда неэффективны. Активы государственных предприятий и корпораций "ничейные". Решения по государственным инвестициям принимал бюрократический аппарат министерств и Госплана, но у чиновников не было личной заинтересованности в увеличении стоимости активов. Именно поэтому государственные предприятия, даже сравнявшись с частными в своей текущей производственной деятельности, всегда проигрывают им в долгосрочном плане. Заводы, которые народ строил, терпя нищету и лишения, оказались в условиях рынка без будущего. Яркий тому пример - московский АЗЛК, производивший "Москвичи".
Приватизация позволяла, опираясь на интересы собственников, увеличить отдачу от активов предприятий и эффективность инвестиций, перестроить структуру промышленности под требования рынка. А также отказаться от текущих бюджетных субсидий убыточным предприятиям, ведь, находясь в государственной собственности, предприятия могли рассчитывать на поддержку государства. Как бы плохо ни работало предприятие, банкротство ему не грозило. Мировой опыт показывал, что без приватизации даже хороших структурных реформ недостаточно, чтобы покончить с дотациями . Отсюда важная цель приватизации - ввести предприятия в рамки жестких финансовых ограничений, передав или продав их частным лицам. Это позволяло снизить нагрузку на бюджет, имевший в те годы огромный дефицит, и направить высвободившиеся средства на зарплату бюджетникам и пенсии.
Возрождение в России частной собственности было необходимо еще и потому, что оно обеспечивало сохранение политических свобод, обретенных россиянами на рубеже 1990-х годов. Лауреат Нобелевской премии по экономике Фридрих Хайек еще в начале ХХ века писал: "Наше поколение напрочь забыло простую истину, что частная собственность является главной гарантией свободы, причем не только для тех, кто владеет этой собственностью, но и для тех, кто ею не владеет. Лишь потому, что контроль над средствами производства распределен между многими не связанными между собой собственниками, никто не имеет над ними безраздельной власти, и мы, как индивиды, можем принимать решения и действовать самостоятельно. Но если сосредоточить все средства производства в одних руках, будь то диктатор или номинальные „представители всего общества“, мы тут же попадем под ярмо всеобщей зависимости" .
Любая рыночная экономика опирается на три фундаментальных принципа: экономическую свободу, экономические контрактные отношения и частную собственность. Поэтому, признавая важность приватизации, нельзя недооценивать значение самого рынка. Без либерализации рынка формальные права собственности оказываются крайне ограниченными. Трудно представить себе гражданина, согласного приватизировать магазин, товары в котором будут продаваться по директивным, чаще всего заниженным ценам. Уместно вспомнить, что нацисты, придя к власти в Германии, формально не отменяли частную собственность, но ввели государственные цены. Реакцией частных собственников было бегство из страны, от своей собственности.
Накануне легальной массовой приватизации
Разгосударствление экономики в СССР фактически началось в 1987-1988 годах. Большинство коммерческих банков было создано в 1988-1990 годах. Первые крупные объекты приватизировались на основании специальных постановлений Совета Министров СССР и других властных органов. Никакой узаконенной общей модели приватизации тогда не было, зато был простор для злоупотреблений.
Легализация кооперативного, а затем и мелкого частного производства в СССР во второй половине 1980-х годов проходила на фоне отставания коммерциализации госпредприятий и полной неупорядоченности отношений между государственным и негосударственными секторами экономики. Институты рыночной инфраструктуры на рубеже 1980-1990 -х годов вырастали не на почве частного предпринимательства. Учредителями большинства коммерческих банков и бирж были крупные государственные предприятия и объединения. Эти банки и биржи (как и кооперативы) полулегально перекачивали государственные капиталы в сферу негосударственного предпринимательства. Их создание ознаменовало начало спонтанной, "номенклатурной" приватизации госсобственности.
В 1985-1990 годах проводились косметические изменения экономической системы, когда любые негосударственные формы собственности рассматривались лишь в контексте многоукладной социалистической экономики с доминировавшим государственным сектором. 19 ноября 1986 года был принят Закон "Об индивидуальной трудовой деятельности в СССР". С 1987 года предприятия получили большую свободу действий, однако уровень их ответственности и мотивации не увеличился, так как не было создано полноценной частной собственности - с юридически закрепленными правами собственности владельцев. С принятием 26 мая 1988 года Закона "О кооперации в СССР" под вывеской кооперативов стали возникать разнообразные предприятия, но полноценных частных по-прежнему не было.
В понимании членов Политбюро ЦК КПСС в основе экономических преобразований должно было лежать внедрение в социалистическую экономику элементов рыночных отношений, чтобы хозяйствующие субъекты были экономически самостоятельны, свободны в принятии решений и заключении договоров. А гарантом договорных отношений вместо прямого административного принуждения должны были стать закон и предусмотренная им ответственность. Для этого нужно было обособить имущество предприятий, чтобы они могли отвечать им по своим обязательствам. Это требовало создания определенных юридических конструкций и законодательного их закрепления.
Одной из них стала концепция "полного хозяйственного ведения" . У предприятия, которое оставалось государственным, появилась некая фикция собственности. В отношениях с хозяйственными партнерами оно получило право распоряжаться своим имуществом как собственным, причем не всем, а только оборотными средствами. На сделки с основными фондами (недвижимость, станки, оборудование) требовалось согласие государства. Это ограничение мотивировалось тем, что производственный потенциал государственных предприятий, даже получивших широкую свободу выбора направлений деятельности, продолжал формироваться централизованно. Однако довольно скоро отказались и от ограничений на сделки с оборудованием. В итоге право госпредприятия распоряжаться своим имуществом в отношениях с другими предприятиями не отличалось от права собственности. В таком виде концепция "полного хозяйственного ведения" и была зафиксирована в Законе "О собственности в СССР" от 6 марта 1990 года № 1305-1 и в законе "О предприятиях в СССР" от 4 июня 1990 года № 1529-1.
Применение на практике концепции "полного хозяйственного ведения" создало своеобразную ситуацию. Госпредприятие-де-факто становилось собственником своего имущества. При этом Закон "О государственном предприятии" 1987 года, запретив промышленным министерствам увольнять директоров предприятий, сделал их независимыми от министерств. Такой директор, действуя от имени предприятия, имел все полномочия собственника. Но эти полномочия не были уравновешены должной мерой ответственности: поскольку активы предприятия формально не принадлежали его руководителю, все убытки относились на государство.
Директора, пользуясь разницей между государственными и рыночными ценами, лишали "свои" предприятия оборотных средств. Они продавали продукцию предприятия принадлежавшим им кооперативам по более низкой цене, а те продавали ее дороже, оставляя полученную прибыль на своих счетах. Право "полного хозяйственного ведения" дополнялось фактической финансовой безответственностью. Установить государственный контроль над всеми было нереально.
К 1990 году на основе концепций аренды и "полного хозяйственного ведения" действовало подавляющее большинство предприятий в СССР. В электротехнической промышленности к 1991 году в аренду было передано примерно 80% предприятий .
В конце 1991 года в условиях распада СССР стихийная приватизация бушевала вовсю. По сути это было нелегальное присвоение номенклатурой общенародной собственности, так как законных процедур разгосударствления не существовало. Чаще всего работали две схемы захвата госсобственности. Первая : имущество госпредприятия просто переписывалось как составная часть имущества некоего вновь создаваемого акционерного общества, здравый смысл игнорировался открыто и бесстыдно. Вторая : государственное имущество становилось частной собственностью в результате проведения нехитрой операции "аренды с выкупом" . Пользуясь отсутствием законодательства об интеллектуальной собственности, большие пакеты акций отдавались за "знания, опыт директора и его заместителей". Позже, чтобы подобные действия выглядели более "рыночными", номенклатурная приватизация приняла форму финансово-индустриальных групп и холдинговых компаний .
Первым законодательным актом, установившим некоторые правила приватизации, можно считать Основы законодательства СССР "Об аренде" . В соответствии с ними государственным предприятиям и организациям было предоставлено право сдавать в аренду имущественные комплексы, отдельные здания, сооружения, оборудование и другие материальные ценности, находившиеся в их полном хозяйственном ведении или оперативном управлении. Советы народных депутатов получили право сдавать землю в аренду, арендаторы - на добровольных началах образовывать ассоциации, союзы, консорциумы, концерны и другие объединения, финансировать их деятельность и свободно выходить из них. В эти объединения могли входить любые коллективы и граждане, независимо от форм собственности.
Арендатор мог полностью или частично выкупить арендованное имущество. Условия, порядок и сроки выкупа определялись договором аренды. Право выкупа устанавливалось на любое арендованное имущество, если законами не были предусмотрены специальные ограничения. Выкупив арендованное имущество, предприятие могло преобразовываться в "коллективное предприятие", кооператив, акционерное общество и т. п. , которые действовали на основе коллективной собственности. Трудовой коллектив любого госпредприятия или структурной единицы объединения имел право образовать организацию арендаторов как самостоятельное юридическое лицо для создания на его основе арендного предприятия.
Арендное предприятие становилось правопреемником имущественных прав и обязанностей госпредприятия, взятого им в аренду, в том числе прав пользования землей и другими природными ресурсами. При этом арендодатель мог взять на себя погашение (полностью или частично) кредиторской задолженности предприятия. Важно, что арендное предприятие сохраняло право на централизованные государственные капитальные вложения и дотации (!) в объемах, установленных для государственного предприятия, взятого в аренду.
О степени свободы арендаторов распоряжаться по своему усмотрению государственной собственностью можно судить по тому, что арендное предприятие имело право продавать, обменивать, сдавать в субаренду, предоставлять бесплатно во временное пользование либо взаймы материальные ценности, входившие в состав арендованного имущества, а также выпускать ценные бумаги.
Общественные организации получили право сдавать в аренду предприятия и их подразделения на условиях, которые они сами определяли, что создало легальные условия для присвоения имущества (пионерлагерей, домов отдыха и т. п.) руководителями этих организаций.
"К концу 1991 года мы имели гибрид бюрократического и экономического рынков (преобладал первый), имели почти законченное (именно за счет принципиальной юридической неопределенности в отношении формальных прав собственности) здание бюрократического капитализма. Господствовала идеальная для бюрократического капитализма форма - лжегосударственная форма деятельности частного капитала… И пока господствующие классы успешно решали свои проблемы, хозяйство разорялось дотла" .
Близость к власти и собственности позволяла присваивать государственную собственность негласно и в крупных размерах. В 1988-1990 годах общественность, увлеченная эйфорией политических реформ и демократизацией общества, да и многие специалисты так и не осознали, что значительная часть государственной собственности уже была приватизирована, а точнее, разворована еще до распада СССР, до принятия законодательства о приватизации, до формирования российского правительства реформаторов.
Модели приватизации
В 1990-1991 годах бурные и крайне политизированные дискуссии вызывали вопросы: по какой модели проводить приватизацию, в какой последовательности, с какой полнотой и скоростью?
Были известны три основные модели:
Модель массовой бесплатной приватизации - граждане страны бесплатно наделяются весомой частью государственной собственности. Для эффективного корпоративного управления предприятием массовая приватизация оказывается скорее негативной, но в дальнейшем все зависит от темпов концентрации собственности;
Модель инсайдеров ;- работники и менеджеры приобретают предприятие целиком или контрольный пакет его акций (акции принадлежат им персонально) с правом их последующей продажи. В мировой практике достаточно распространена передача убыточных государственных предприятий в собственность работников. Недостаток этой модели в том, что работники больше заинтересованы в росте зарплаты и сохранении рабочих мест, чем в прибыли и дивидендах. Эффективность приватизации по этой модели зависит от развития рынка акций и состояния корпоративного законодательства;
Модель единовременного установления мажоритарного контроля - внешний покупатель приобретает предприятие целиком или контрольный пакет его акций. Нередко им становится инвестор, технологически связанный с этим предприятием. При реализации этой модели практикуются прямая продажа предприятия стратегическому инвестору (case-by-case), аукционы и инвестиционные конкурсы. Это самый медленный способ приватизации, но он позволяет обеспечить эффективное корпоративное управление.
Можно также назвать модель смешанного (частно-государственного) контроля , которую использовали страны с переходной экономикой. Правда, ни в одной из них чиновники так и не сумели эффективно управлять пакетами акций, оставшимися в собственности государства. Модель "социально ориентированной" собственности отличалась от других тем, что непроданные акции передавались в социальные фонды. Встречалась и модель "стандартных продаж " по открытой подписке.
Зарубежный опыт
За 1980-е годы в мире было приватизировано около 7 тыс. предприятий, из них 2 тыс. - в развивающихся странах. Джеффри Сакс в 1994 году писал: "Даже сегодня процесс приватизации государственных предприятий проходит более чем в 50 странах" . Как правило, приватизация сводилась к трудным переговорам о продаже крупных государственных предприятий стратегическим инвесторам - по возможности за лучшую цену. При этом важнейшим условием была способность потенциального приобретателя управлять предприятием. Приватизация проводилась в основном с целью сокращения бюджетных расходов на дотации убыточным предприятиям, а также для пополнения бюджета за счет продажи компаний. Очевидные достоинства такого способа приватизации реализуются, если в стране действует фондовый рынок, есть твердые гарантии прав частной собственности и традиции корпоративного управления. В постсоциалистических странах, где отсутствовал рынок капитала, а традиций частной собственности на средства производства не было вовсе, использовать этот опыт было сложно.
Государственная "ничейная" собственность объективно оказывается жертвой хищений, "распилов" бюджетных средств и т. п. И на Западе на государственных предприятиях также существовала почва для коррупции, что иллюстрируют коррупционные скандалы в Италии, Франции, Австрии и Греции. Приватизация, позволяющая предприятиям обрести рачительных собственников, представлялась средством, которое могло обуздать коррупцию.
Великобритания начала свою приватизационную программу в 1980-х годах. Предстояло продать в частные руки около 50 крупных государственных компаний. Для каждой из них квалифицированные менеджеры определили конкурентоспособность ее продукции и потребность в инвестициях для достижения нужного уровня конкурентоспособности. Путем опросов были выявлены потенциальные покупатели, которым были сделаны предложения (модель единовременного установления мажоритарного контроля). Цена компании определялась с учетом затрат на ее санацию и будущего спроса на продукцию . За первые восемь лет правительство Маргарет Тэтчер сумело приватизировать чуть более половины намеченного на общую сумму 17 млрд фунтов стерлингов.
Принципиальное отличие приватизации в постсоциалистических странах от небольших по масштабам программ приватизации в странах Запада и развивающихся странах - во всеобъемлющем характере государственной собственности, который и предопределил системный, массовый характер преобразований. Если в Чили и Мексике приватизационные программы конца 1980-х годов предполагали продажу сотен предприятий, то в странах Восточной Европы и государствах, созданных на месте распавшегося Советского Союза, приватизации подлежали сотни тысяч предприятий, в том числе несколько тысяч довольно крупных.
Поэтому ключевой проблемой был выбор модели приватизации, политически приемлемой для основных групп интересов, которая дала бы шанс исполнения программы приватизации при достаточном уровне эффективности. Эти страны были вынуждены принять ускоренные модели приватизации, отличавшиеся от моделей западных стран. Как правило, применялась модель массовой бесплатной приватизации или модель инсайдеров, хотя были случаи, когда крупные предприятия продавались стратегическому инвестору по схеме case-by-case .
В ряде постсоциалистических стран были восстановлены права собственности прежних владельцев (проведена реституция). В случаях земельной реформы реституция срабатывала успешно, так как во многих районах было хорошо известно, а кое-где и документально подтверждено, кому какая часть земли принадлежала. Латвия приватизировала основную часть земель, возвратив их прежним владельцам. Аналогично земельная реформа проходила в Литве, Эстонии и Восточной Германии.
Первой в Восточной Европе начала приватизацию Венгрия. Она продавала собственность, в том числе крупные предприятия, как по модели инсайдеров, так и через выпуск акций на открытый рынок. В процессе такой приватизации многие предприятия перешли в собственность их директоров. Были и прямые сделки с внешними иностранными стратегическими инвесторами. В стране возникли новые крупные финансовые структуры. Вместе с тем сформировалась сеть перекрестной собственности на предприятия, в которых государство сохраняло свое участие. Приватизация проходила крайне медленно.
Болгария позже Венгрии приняла закон о приватизации (в 1992 году), который во многом повторял венгерскую стратегию.
В Восточной Германии для ускорения приватизации не ориентировались на высокие цены при продаже государственной собственности, многие предприятия выставлялись на аукцион по стартовой цене в одну марку, чтобы на нем определилась их реальная продажная цена. Особенностью приватизации в Восточной Германии было широкое участие в ней западногерманского и европейского капитала.
Чехия, Литва, Монголия, Польша, Латвия, Румыния практиковали бесплатное распределение госсобственности с помощью приватизационных чеков или приватизационных счетов, которые можно было обменять на акции. Первые три страны дальше других продвинулись в этом. В Литве приватизационные счета индексировались с учетом инфляции. Бесплатное распределение долей государственной собственности позволило провести массовую и быструю приватизацию и создать исходные условия для зарождения финансовых рынков.
В Польше сочетались бесплатное распределение акций среди населения и продажа акций, в том числе со скидкой, для работников приватизируемых предприятий. Успешно прошла "малая приватизация" предприятий бытового обслуживания, а также приватизация через ликвидацию предприятий. Многие предприятия средних размеров формально ликвидировались, и их имущество продавалось работникам.
Выбор модели приватизации в России
В СССР в начале переходного периода от социализма к капитализму государству формально принадлежало примерно 250 тыс. предприятий, или более 90%. Массовый характер предстоявшей приватизации накладывал на нее политические ограничения: реализована могла быть только такая программа, которая отвечала народным представлениям о "справедливой" приватизации. Для большинства жителей Прибалтийских республик справедливость заключалась в реституции прав собственности. В России она понималась иначе - "отнять и разделить", только теперь не у буржуа, как в 1917 году, а у коммунистической номенклатуры. Именно поэтому такой популярностью пользовалась идея бесплатной приватизации. Граждане расходились в частностях: между кем и как делить? Только между работниками предприятий или между всеми? Было ясно, что каждый участник приватизации (рабочие, администрация, местная власть) захочет извлечь в ходе массовой бесплатной приватизации выгоду для себя. Как совместить интересы разных сторон?
Возможная цена продажи приватизируемого имущества зависит не столько от принятой модели приватизации, сколько от общей экономической и политической ситуации в стране, от хода других экономических и политических реформ, от доверия граждан к власти и ее решимости последовательно проводить реформы. Продавец-приватизатор при установлении цены исходит из наличия платежеспособного спроса и, что особенно важно, из того, как быстро надо реализовать объект. Если речь идет о массовой приватизации, то продавать приходится дешево.
На выбор модели приватизации повлияло ощущение "окна возможностей", краткости исторического периода, отпущенного на институциональные преобразования. Стремление реформаторов, пришедших к власти после крушения коммунистического режима, к быстрой массовой приватизации было связано с желанием достичь точки невозврата к социализму. Возникла невиданная ранее в истории проблема: как приватизировать "сразу все"?
Не меньшую сложность представляли экономические аспекты приватизации. Какой должна быть программа приватизации, чтобы быстрее добиться повышения эффективности управления теперь уже от частных владельцев? Какую правовую форму придать предприятиям - открытые или закрытые акционерные общества, товарищества? Как проводить аукционы при продаже предприятий? Какие финансовые организации смогут способствовать приватизации? Сколько стоит приватизируемая госсобственность? Ведь цена зависит от того, кто покупает и кто продает. Каковы финансовые возможности покупателя, а главное - какой доход он рассчитывает получить от покупаемого объекта? И вообще, захотят ли российские граждане, не имеющие опыта частной собственности на средства производства, в массовом порядке вкладывать деньги в покупку неведомых им акций?
Опыт западных стран с развитой рыночной экономикой для России был практически неприменим. Приватизация крупных предприятий по стратегии case-by-case , как в Великобритании, была возможна только при наличии развитого фондового рынка, значительных свободных капиталов, которые можно привлечь к приватизации, достаточного числа квалифицированных менеджеров с опытом работы в условиях рынка и специалистов по аудиторской оценке предприятий. При определении цены предприятия важна цена земли, на которой оно находится. А ее объективно определить невозможно, пока не сложится рынок земли. Всех этих необходимых предпосылок в начале приватизации в России не было. Как не было и возможности проводить приватизацию медленно.
Впрочем, все сказанное относится к крупным предприятиям. А кафе, магазины и ателье могли быть приватизированы через аукционы за деньги, то есть экономически наиболее рациональным способом. Что и было сделано. Уже с начала 1992 года в ходе "малой приватизации" на российской земле начал укореняться институт легальной частной собственности.
Первый российский закон о приватизации
К лету 1991 года стала очевидной неудача Польши приватизировать промышленность через продажу предприятий инвесторам. А чековая приватизация в Чехии выглядела многообещающе. Предложение использовать для массовой приватизации в России специальные платежные средства становилось все более популярным. В Комитете по собственности Верховного Совета РСФСР усилиями П. С. Филиппова, Д. И. Беднякова, П. П. Мостового были разработаны соответствующие законопроекты. После нескольких парламентских слушаний и обсуждения на совещании у Б. Н. Ельцина проекты законов были вынесены на рассмотрение парламента. Верховный Совет РСФСР сделал первый реальный шаг в сторону массовой легальной приватизации, приняв 3 июля 1991 года Закон "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" и Закон "Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР".
Законы устанавливали правовые основы приватизации предприятий, регламентировали ее процедуры, определили полномочия федеральных и региональных органов власти. Промышленные министерства были не в состоянии управлять приватизацией, поскольку их аппарат либо был против нее, либо хотел провести ее в свою пользу. Проведение приватизации поручалось Государственному комитету по управлению государственным имуществом (Госкомимуществу), которому подчинялись республиканские, областные и местные комитеты по управлению государственным имуществом. Председатель Госкомимущества по должности становился заместителем председателя правительства.
Продажей предприятий должны были заниматься фонды имущества. Этим разделением полномочий законодатели пытались создать конфликт интересов и разделить субъектов публичного права (Госкомимущество) и субъектов частного права (фондов имущества как участников рынка). Впрочем, в регионах, где не были созданы фонды, их функции выполняли комитеты по управлению имуществом.
Закон "Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР" предполагал открытие каждому совершеннолетнему гражданину России в Сбербанке специального приватизационного счета, средства с которого могли быть использованы исключительно на приобретение акций приватизируемых предприятий. На эти цели разрешалось также использовать личные сбережения граждан и собственные средства юридических лиц.
Для предотвращения возникновения перекрестных прав собственности и противодействия использованию денежных средств, не принадлежавших частным лицам, Закон "О приватизации…" запретил участвовать в приватизации юридическим лицам, в уставном капитале которых доля государства, муниципальных образований, общественных организаций, благотворительных и иных общественных фондов превышала 25%. Но разрешил участие членов трудового коллектива предприятия, которые должны были для этого образовать товарищество или акционерное общество. Для них и бывших работников предприятия были предусмотрены значительные льготы.
Особое значение для ускорения приватизации и преодоления бюрократических барьеров имела норма, согласно которой любое физическое или частное (негосударственное) юридическое лицо могло инициировать приватизацию любого предприятия. Это позволяло вовлечь в процесс реформирования рядовых активных граждан и сломать сопротивление бюрократии.
Закон "О приватизации…" не предусматривал восстановления имущественных прав собственников, их наследников и правопреемников на предприятия, которые были национализированы, конфискованы или иным способом изъяты в собственность государства. Приватизация земельного и жилищного фондов, социально-культурных учреждений, объектов культурного и природного наследия регулировалась другими законодательными актами.
Хотя названные законы были приняты в июле, практическая работа по подготовке к массовой приватизации все не начиналась, и 28 октября 1991 года Б. Н. Ельцин, приняв решение о формировании правительства реформаторов, в речи, посвященной перспективам реформ, заявил: "Мы слишком долго обсуждали, необходима ли частная собственность. Тем временем партийно-государственная элита активно занималась личной приватизацией. Их размах, предприимчивость и лицемерие поразительны. Приватизация в России идет уже длительное время, но неупорядоченно, спонтанно, часто на криминальной основе. Сегодня нужно перехватить инициативу, и мы намерены это сделать" .
Следует отметить первоначально негативное отношение к предусмотренной Законом "О приватизации…" безденежной приватизации со стороны будущего первого вице-премьера правительства Е. Т. Гайдара и ответственного за приватизацию А. Б. Чубайса. Они справедливо указывали на негативные экономические последствия такой модели. Когда предприятия переходят в руки мелких акционеров и инсайдеров, краткосрочные цели деятельности предприятия оказываются важнее долгосрочных, работники-акционеры предпочитают направлять доходы предприятия на зарплату. Себестоимость растет, прибыль снижается, сохраняется избыточная численность работающих, инвестиции не производятся, наступает технический застой. Кроме того, массовая бесплатная приватизация по стандартной схеме не учитывает отраслевые и региональные особенности предприятий, значит, не может быть эффективной.
Но, заняв посты в правительстве, Гайдар и Чубайс вынуждены были учитывать политические реалии. В то время широкие слои населения отвергали саму идею перехода государственной собственности в руки "разных кооператоров и водочных королей". "Правительству реформ" пришлось ради политической поддержки самой идеи приватизации и вопреки интересам финансовой стабилизации не только согласиться на модель массовой бесплатной приватизации, но и активно проводить ее в жизнь.
Впрочем, в августе 1992 года, воспользовавшись каникулами Верховного Совета, правительство Указом Президента РФ вместо именных приватизационных счетов ввело приватизационные чеки. Были сняты ограничения на оборот акций приватизируемых предприятий, что не только упростило процедуру приватизации, но и ускорило консолидацию крупных пакетов акций, препятствовало чрезмерному их распылению. Сложился рынок приватизационных чеков, позволивший одним гражданам, не верившим в рыночные перспективы, продать чеки, а другим, обладавшим предпринимательскими наклонностями, легально сконцентрировать в своих руках значительные активы .
Часто высказывается мнение, будто правительство Ельцина-Гайдара, сформированное в ноябре 1991 года, нарушило последовательность реформ, пошло на либерализацию цен до начала широкомасштабной легальной приватизации. Но такое решение в то время было единственно возможным, хотя и противоречило теоретическим концепциям перехода постсоциалистических стран к рынку, которые предлагали зарубежные эксперты. Без либерализации цен крупным городам России грозил голод, так как государственные запасы зерна были совершенно недостаточны, валютные резервы исчерпаны, а колхозы отказывались сдавать хлеб по заниженным ценам. При этом законодательное и организационное обеспечение приватизации требовало многих месяцев и даже лет. Поэтому откладывать либерализацию цен до окончания приватизации было нельзя. Да и граждане не захотели бы участвовать в ней при сохранении государственных директивных цен на товары.
"Малая приватизация"
Переходить к легальной массовой приватизации надо было как можно быстрее. По Закону "О приватизации…" цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации должны были устанавливаться Государственной программой приватизации на соответствующий год. Чтобы ускорить процесс, правительство добилось, что Президиум Верховного Совета РФ принял 27 декабря 1991 года "Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год", которые были сразу утверждены Указом Президента РФ "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий" от 29 декабря 1991 года № 341. Это позволило еще до принятия Верховным Советом Государственной программы приватизации на 1992 год начать "малую приватизацию" магазинов, кафе, ателье бытового обслуживания за деньги и развернуть подготовку к массовой бесплатной приватизации.
Быстрый старт "малой приватизации" демонстрировал необратимость курса правительства на приватизацию торговли и промышленности и давал обществу надежду на то, что в России легальный бизнес, легальная частная собственность на средства производства возможны и к этому стремятся российские власти. Это было чрезвычайно важно для страны, где полвека частнопредпринимательская деятельность рассматривалась как уголовное преступление, где она все еще стыдливо маскировалась под вывеской кооперативов.
Под патронатом высшего руководства страны были проведены аукционы в Нижнем Новгороде. Губернаторам, как и раньше в СССР, спустили плановые задания по "малой приватизации", что подействовало.
В торговле препятствием для перехода магазинов в частные руки были оставшиеся от советской власти торги. Эти юридические лица заключали договоры на поставку товаров и вели бухучет, а магазины, столовые, ателье были лишь торговыми точками. Потребовалось издать специальное постановление правительства, которое обязало региональные Комитеты по управлению имуществом распускать торги и выделять эти объекты для продажи раздельно.
В отношении объектов "малой приватизации", которые ранее были сданы в аренду с правом выкупа, применялись условия договора аренды. Если договоров аренды не было, магазины выставлялись на аукционы. Тот факт, что приватизация велась за деньги, не тормозил ее проведения, потому что объекты были небольшие и у этого бизнеса просматривались реальные перспективы.
На всю "малую приватизацию" ушел год. Ее результаты, достигнутые на 1 ноября 1994 года, представлены в табл. 1.
Государственная программа приватизации на 1992 год
Параллельно с "малой приватизацией" велась подготовка к массовой бесплатной приватизации. Для облегчения и ускорения процесса критически важно было получить поддержку трудовых коллективов и руководителей предприятий. Именно поэтому "Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год" предусматривали значительные льготы трудовым коллективам. А. Б. Чубайс так объяснял решение правительства отдать работникам часть государственной собственности: "Если бы мы его не приняли, трудовые коллективы вряд ли поддержали бы приватизацию. Но теперь они вдруг проявили интерес к этому закону и начали подталкивать администрацию" .
Массовая легальная приватизация была компромиссом между моделью приватизации "для всех" и разделом собственности среди работников предприятий, она была платной для активной части населения и безвозмездной для остальных граждан. Программа приватизации предусматривала не только льготы трудовым коллективам предприятий, но и дополнительные возможности для менеджеров. Компромисс приводил к явным с экономической точки зрения недостаткам: имущество оценивалось по остаточной стоимости; пришлось отказаться от реструктуризации предприятий перед приватизацией; не были урегулированы проблемы с социальными объектами, находившимися на балансе предприятий; игнорировались противоречия между требованием демонополизации промышленности и важностью сохранения технологических цепочек. На первом этапе такой приватизации трудно было рассчитывать на частные инвестиции. Но эта схема давала шанс уложиться в "окно возможностей", и это было главным.
Государственная программа приватизации на 1992 год поставила цели формирования слоя частных собственников, повышения эффективности предприятий, социальной защиты населения и развития социальной инфраструктуры за счет средств от приватизации, содействия финансовой стабилизации, создания конкурентной среды и демонополизации, привлечения иностранных инвестиций, создания условий и организационных структур для расширения масштаба приватизации.
Предприятия были поделены на группы, а именно: предприятия, приватизация которых была запрещена; разрешалась только по решению Правительства РФ или правительств республик в составе РФ; разрешалась по решению Госкомимущества с учетом мнения отраслевых министерств; разрешалась в соответствии с местными программами приватизации; разрешалась с согласия трудовых коллективов в случаях, предусмотренных Законом "О приватизации…"; предприятия, которые подлежали обязательной приватизации.
Объекты собственности, не включенные в обязательные задания и не имевшие ограничений на приватизацию, приватизировались на основании местных программ или заявок. Программа не регулировала приватизацию совхозов, земельного и жилищного фондов. Конкретный способ приватизации предприятия определялся по результатам работы комиссии по приватизации с учетом мнения его трудового коллектива. Приватизация проводилась в соответствии с "Типовым планом приватизации", утвержденным Постановлением Правительства РФ от 4 августа 1992 года № 547.
Акционерные общества учреждались в соответствии с Положением об акционерных обществах , которое действовало до вступления в силу Закона "Об акционерных обществах" от 24 ноября 1995 года № 208-ФЗ. Указом Президента РФ от 1 июля 1992 года № 721 был утвержден "Типовой устав акционерного общества открытого типа". Не допускалось создание АО закрытого типа и на базе концернов, союзов, ассоциаций и иных объединений предприятий, в которые входили государственные (муниципальные) предприятия.
Имущественные вклады, внесенные государственными (муниципальными) предприятиями в уставный капитал других предприятий, признавались находящимися в государственной (муниципальной) собственности. Внесение таких вкладов допускалось только с разрешения Комитета по управлению имуществом, а отчуждение в любых формах - только в соответствии с законодательством о приватизации.
Для борьбы с монополизмом и стремлением советских административных структур перекраситься под участников рынка блокировалось создание новых предприятий объединениями государственных (муниципальных) предприятий, органами государственной власти и управления, органами местного самоуправления. Исключение делалось только для комитетов по управлению имуществом и фондов имущества. Правопреемниками учредителей таких предприятий, созданных еще до утверждения Государственной программы приватизации, признавались лишь фонды имущества.
Комитеты по управлению государственным имуществом, выделяя структурные подразделения из состава приватизируемых предприятий, учитывали требования антимонопольного законодательства, а согласования с трудовым коллективом не требовалось. Для создания стимулов к разрушению монопольных структур типа отраслевых объединений, торгов и т. п. льготы должностным лицам выделяемых подразделений предоставлялись в полном объеме, только если подразделения преобразовывались в открытые АО.
Были предусмотрены следующие способы приватизации: продажа акций открытых АО; продажа предприятий на аукционе; продажа предприятий по коммерческому конкурсу; продажа предприятий по некоммерческому инвестиционному конкурсу (инвестиционные торги); продажа имущества ликвидируемых и ликвидированных предприятий; выкуп арендованного имущества.
Крупные предприятия (более 1 тыс. работников, стоимость основных фондов свыше 50 млн рублей) преобразовывались в открытые АО, а мелкие предприятия (до 200 работающих, балансовая стоимость менее 1 млн рублей) подлежали продаже на аукционе или по конкурсу. На основании заданий Государственной программы приватизации комитеты по управлению государственным имуществом в республиках и областях разрабатывали местные программы приватизации и прогнозировали поступления средств от приватизации в бюджеты разных уровней.
Варианты льгот членам трудовых коллективов
Выбор схемы приватизации и вариантов льгот определялся стремлением сбалансировать интересы различных социальных групп в ходе реформы отношений собственности. Если приватизация проводилась по предложению трудового коллектива, то применялся один из трех вариантов льгот его членам :
Первый - всем членам трудового коллектива безвозмездно передавались привилегированные акции на 25% уставного капитала, но в сумме не более 20 МРОТ на одного; обыкновенные акции до 10% уставного капитала, но в сумме не более 6 МРОТ на одного, продавались по закрытой подписке со скидкой 30% от их номинальной стоимости и предоставлением рассрочки до трех лет. Директору, его заместителю, главному инженеру, главному бухгалтеру предоставлялось право на приобретение обыкновенных акций по номинальной стоимости в пределах 5% уставного капитала, но не более 2000 МРОТ на каждого;
Второй - всем членам трудового коллектива предоставлялось право приобретения обыкновенных акций суммарно до 51% величины уставного капитала. Цена акций была установлена Госкомимуществом в размере 170% номинальной стоимости. Комитеты по управлению государственным имуществом с согласия трудового коллектива могли разрешить участвовать в закрытой подписке на акции работникам предприятий, входивших в единый технологический комплекс с приватизируемым предприятием;
Третий - группе работников предприятия предоставлялось право на приобретение обыкновенных акций в сумме до 20% уставного капитала при условии, что она берет на себя ответственность за выполнение плана приватизации предприятия и недопущение его банкротства, а также получает согласие трудового коллектива на заключение соответствующего договора, срок действия которого не более одного года (без права продления). Эта группа приобретала акции по истечении срока договора. На период его действия ей передавалось право на голосование 20% акций, принадлежавших фонду имущества. Если группа не выполняла условия договора, право на опцион утрачивалось и акции поступали в продажу. Члены группы несли материальную ответственность имуществом, принадлежавшим им на праве частной собственности и вносимым в виде залога на сумму не менее 200 МРОТ в расчете на каждого члена группы. При этом всем работникам предприятия (включая членов группы) продавались по закрытой подписке обыкновенные акции, составляющие 20% величины уставного капитала, но на сумму не более 20 МРОТ в расчете на одного работника, со скидкой 30% от их номинальной стоимости и с предоставлением рассрочки на три года. Третий вариант мог применяться только на предприятиях с численностью более 200 работников и балансовой стоимостью основных фондов от 1 до 50 млн рублей.
Во всех трех вариантах 10% средств, поступивших от продажи акций приватизируемого предприятия (за исключением акций, проданных членам трудового коллектива), зачислялось на личные лицевые счета приватизации его работников.
Решение о выборе второго или третьего варианта предоставления льгот принималось общим собранием членов трудового коллектива либо удостоверялось их подписными листами и считалось принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 общего числа работников. Если такого решения не было, льготы предоставлялись в соответствии с первым вариантом.
После приватизации предприятия акционеры могли продавать акции без каких-либо ограничений. Не выкупленные членами трудовых коллективов акции фонды имущества реализовали на чековых аукционах. В итоге первый вариант был применен при приватизации 24% предприятий, второй - 75, третий - 1% .
На практике преобладал второй вариант предоставления льгот. Предполагалось, что он обеспечит сохранение контрольного пакета акций у трудового коллектива и позволит администрации контролировать этот пакет. Но на практике сторонние инвесторы быстро выкупали контрольный пакет у работников или бывших работников. Нередко делали это сами директора, причем - по минимальным ценам.
Продажа на аукционе по конкурсу
Предприятие продавалось на аукционе, если от покупателей не требовалось выполнения каких-либо условий. Право собственности передавалось покупателю, предложившему в ходе торгов максимальную цену. При этом работники приватизируемого предприятия получали до 30% продажной цены, но не более чем 20 МРОТ в расчете на одного работника.
Продажа по конкурсу (коммерческому, инвестиционному) проводилась, когда от покупателей требовалось выполнение определенных условий - сохранение профиля предприятия или назначения объекта, числа рабочих мест, финансирование объектов социальной сферы, заданная сумма инвестиций. Работники приватизируемого предприятия получали до 20% продажной цены объекта, но не более 15 МРОТ в расчете на одного работника.
При продаже государственных и муниципальных предприятий, а также имущества ликвидируемых предприятий по конкурсу или на аукционе товариществу либо акционерному обществу, включавшему не менее 1/3 списочного состава работников приватизируемого предприятия, предоставлялась 30%-я скидка с продажной цены и рассрочка платежа до трех лет. При этом сумма первоначального взноса не могла быть менее 25% продажной цены.
Возможность ликвидации государственных и муниципальных предприятий была предусмотрена Законом "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" от 19 ноября 1992 года № 3929-1. Имущество ликвидируемых и ликвидированных предприятий должно было продаваться исключительно на аукционе.
Собственникам приватизированных предприятий предоставлялось право на заключение долгосрочных (до 15 лет) договоров аренды занимаемых предприятиями нежилых помещений, зданий, строений, не вошедших в состав приобретенного имущества, а также на приобретение помещений, зданий, строений и занимаемых земельных участков.
Права арендаторов на выкуп арендованных предприятий
Способы приватизации государственного и муниципального имущества, сданного в аренду, зависели от наличия права выкупа в договоре аренды и согласия трудового коллектива предприятия-арендатора, принятого решением не менее половины его членов. Если размеры, сроки, порядок и условия внесения выкупа были установлены договором аренды, заключенным до вступления в силу Закона "О приватизации…", предприятие преобразовывалось в открытое АО, право первоочередного приобретения акций которого было у арендаторов. Для структурных подразделений, выделившихся из состава предприятий до вступления в силу этого Закона на основе аренды имущества этих предприятий, право на выкуп арендованного имущества предоставлялось товариществам, которые создавались трудовыми коллективами этих подразделений.
Приватизационные фонды, защита интересов работников
В 1992 году государственные и муниципальные предприятия за счет остатков фондов экономического стимулирования и прибыли, остававшейся в их распоряжении, могли создавать приватизационные фонды с открытием личных лицевых счетов приватизации для работников. В эти фонды разрешалось направлять все остатки фондов экономического стимулирования по состоянию на 1 января 1992 года и до 50% прибыли, оставшейся в распоряжении предприятия после уплаты обязательных платежей. Средства, зачисленные на личные лицевые счета приватизации работников, не подлежали налогообложению. После приватизации предприятий они оставались в распоряжении работников и могли использоваться только на приобретение акций или иных активов в процессе приватизации. Права на эти средства переходили в порядке наследования и дарения.
Для защиты интересов работников приватизируемых предприятий было предусмотрено, что со дня подачи заявки на приватизацию и до момента возникновения права собственности у покупателя запрещалось без согласия комитетов по управлению государственным имуществом проводить реорганизацию, ликвидацию и изменение структуры предприятия, а также изменять и прекращать действие договоров аренды. Для АО, создаваемых в процессе приватизации, моментом возникновения права собственности у покупателя считалась дата проведения первого собрания акционеров. До этого без решения трудового коллектива предприятия либо уполномоченного им органа запрещалось изменять штатное расписание предприятия, сокращать численность его работников.
Товарищество, созданное работниками предприятия, где численность инвалидов превышала 50%, имело приоритетное право приобрести предприятие по остаточной стоимости. Если численность инвалидов была от 10 до 50%, на покупателя накладывалось обязательство сохранения определенной планом приватизации численности рабочих мест для инвалидов и обеспечения им специальных условий труда. Товарищество, созданное не менее чем 2/3 общего числа работников предприятия традиционных промыслов и ремесел народов Крайнего Севера, имело приоритетное право на приобретение предприятия по остаточной стоимости.
Использование приватизационных чеков
Госкомимущество и комитеты по управлению государственным имуществом до 1 сентября 1992 года подготовили к преобразованию в открытые АО предприятия с балансовой стоимостью основных фондов более 50 млн рублей по состоянию на 1 января 1992 года. На руководителей этих предприятий была возложена разработка проектов документов по учреждению открытых АО и планов их приватизации. Согласованные с трудовыми коллективами проекты этих планов были представлены руководителями предприятий в комитеты по управлению государственным имуществом до 1 сентября 1992 года, за исключением предприятий, приватизация которых была запрещена.
Для ускорения передачи государственного имущества и привлечения к приватизации широких слоев населения с 1 октября 1992 года были введены в действие приватизационные чеки . Каждый гражданин России получал право на один приватизационный чек равной номинальной стоимости в каждом выпуске. Выпуски приватизационных чеков должны были производиться на основании президентских указов. Номинальная стоимость приватизационного чека выпуска 1992 года была установлена в размере 10 тыс. рублей. Никаких последующих выпусков не было. Срок действия чеков выпуска 1992 года был продлен до 1 июля 1994 года .
На 1 июля 1994 года было введено в обращение 151,5 млн приватизационных чеков, выведено из обращения - 148,6 млн (в том числе собрано по закрытой подписке 26,0 млн, на чековых аукционах - 114,7 млн, иным способом - 7,9 млн), осталось в обращении - 2,8 млн .
Иностранные инвесторы
Иностранным инвесторам было предоставлено право участвовать в аукционах, конкурсах, инвестиционных торгах, но оно было ограничено при приватизации в торговле, сфере общественного питания, бытового обслуживания населения, мелких предприятий промышленности и строительства, автомобильного транспорта. В эти сферы они допускались только по решению местных Советов народных депутатов или уполномоченных ими органов. А решения о допуске иностранцев к приватизации предприятий топливно-энергетического комплекса, по добыче и переработке руд, драгоценных и полудрагоценных камней, драгоценных металлов, радиоактивных и редкоземельных элементов принимали Правительство РФ или правительства республик в составе Федерации (в зависимости от вида собственности). Иных ограничений на участие иностранных инвесторов в приватизации не предусматривалось.
Однако и опасения, и надежды на приток иностранных инвестиций были преувеличены. Мешали не только политическая нестабильность, крайне слабая защита прав собственности, но и тяжелая криминальная обстановка тех лет.
Формирование рынка ценных бумаг
В СССР рынок капитала отсутствовал в принципе, поэтому при проведении приватизации не было возможности опереться на рыночные цены акций или активов предприятий. Когда в 1992-1993 годах начал образовываться рынок средств производства, он был затоварен неликвидами. Это заставляло использовать для расчета цены балансовую стоимость активов, что породило распространенное мнение, будто предприятия продавались "за бесценок". Но в условиях рынка цена товара определяется спросом и предложением в данный момент и в данном месте. Фактический провал денежной приватизации в 1995-1996 годах показал, что и эти цены, сложившиеся в конкретных условиях постсоветской России, были завышены. Россияне и иностранцы не верили в радужные перспективы страны, понимали политические риски и не готовы были платить высокую цену. Потребовалось 10 лет, чтобы акции российских предприятий поднялись в цене до уровня, сопоставимого с европейским.
Тем не менее массовая приватизация начала 1990-х годов требовала создания рынка ценных бумаг. Его правовая основа была заложена в "Положении о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР" и Указе Президента РФ "О мерах по организации рынка ценных бумаг в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий" от 7 октября 1992 года № 1186.
Для создания первичного рынка ценных бумаг и снижения риска для покупателей акций создавались чековые инвестиционные фонды (ЧИФы). Они консолидировали приватизационные чеки населения и приобретали на них пакеты акций приватизируемых предприятий. Предполагалось, что они смогут противостоять интересам инсайдеров АО, а со временем превратятся в активных участников фондового рынка. На 1 июля 1994 года действовало 662 ЧИФа, в дальнейшем за счет слияний их число сократилось. На конец 1996 года они имели около 2,6 трлн неденоминированных рублей активов и свыше 17 млн пайщиков (акционеров).
Для кооперации предприятий-смежников учреждались холдинговые компании. При этом ставилась задача не допускать монополизации производства продукции и оказания услуг .
Как уже отмечалось, процесс перераспределения и концентрации пакетов акций происходил довольно интенсивно уже в первые месяцы после приватизации предприятий. Это не только вело к появлению крупных собственников - настоящих хозяев предприятий, но и способствовало развитию фондового рынка.
Приватизация в 1993-1994 годах
В 1993-1994 годах легальная массовая приватизация ускорилась, число приватизированных предприятий резко выросло. Государственная программа приватизации на эти годы была разработана с учетом опыта приватизации 1992 года и начала 1993 года. Она предусматривала вовлечение в приватизацию широких слоев населения благодаря продаже приватизируемого имущества за приватизационные чеки на специализированных чековых аукционах до 1 июля 1994 года и за деньги - на аукционах после 1 июля; завершение приватизации большинства объектов "малой приватизации" и развитие на этой основе сферы торговли и услуг; повышение эффективности деятельности предприятий и экономики в целом на основе ее структурной перестройки, развертывания послеприватизационной поддержки предприятий, создания конкурентной среды и развития фондового рынка.
Предприятия, не включенные в задания по приватизации, но и не имевшие ограничений на нее, приватизировались на основании подаваемых заявок на приватизацию.
В соответствии с этой Государственной программой приватизации (в отличие от 1992 года) все предприятия по отношению к способам приватизации делились на две группы. Первая включала мелкие предприятия с балансовой стоимостью основных фондов по состоянию на 1 января 1992 года не более 1 млн рублей. Они продавались на аукционах, конкурсах или инвестиционных конкурсах. Любой из этих способов трудовой коллектив мог выбрать квалифицированным большинством в 2/3 голосов, но без ограничения состава участников. Это решение было обязательным для комитетов по управлению государственным имуществом. Во вторую группу входили остальные предприятия, которые могли приватизироваться любым узаконенным способом.
Способы приватизации остались прежними, а льготы членам трудового коллектива при преобразовании предприятия в АО были частично изменены. При первом варианте при покупке акций, составлявших до 10% уставного капитала, но не более 6 МРОТ в расчете на одного работника, предоставлялась рассрочка до трех месяцев, а величина первоначального взноса не могла быть меньше 50% номинальной стоимости акций. При третьем варианте группе работников, которая брала на себя ответственность за будущее предприятия, по истечении срока и при выполнении условий договора предоставлялось право на приобретение акций по номинальной стоимости до 30% уставного капитала. На период действия договора группе передавалось право на голосование всеми акциями, принадлежащими фонду имущества. При этом всем работникам предприятия, включая членов группы, заключивших договор, продавались обыкновенные акции на сумму до 20% уставного капитала, но не более 20 МРОТ на одного работника, со скидкой 30% от их номинальной стоимости и с предоставлением рассрочки на три месяца. Величина первоначального взноса не могла быть менее 25% номинальной стоимости акций.
Начальная цена предприятий при продаже на аукционе, по коммерческому, некоммерческому и инвестиционному конкурам определялась по бухгалтерскому балансу за отчетный квартал, предшествовавший оценке. Стоимость основных средств незавершенного строительства и неустановленного оборудования определялась без учета результатов переоценки основных фондов .
Для защиты прав акционеров запрещалось до продажи 90% акций АО увеличивать уставный капитал. Акционерному обществу предоставлялось право выкупить земельный участок под приватизируемым предприятием. Продавали земельные участки фонды имущества.
Закрепление пакетов в федеральной собственности
При преобразовании в АО предприятий, находившихся в федеральной собственности, которые приватизировались по решению правительства или Госкомимущества, эти органы должны были определить цели, условия и сроки закрепления пакетов акций или "золотой акции" в федеральной собственности. Закрепляться могли только пакеты акций в размерах 51%, 38 и 25,5% обыкновенных акций. Не допускалось одновременное закрепление в госсобственности "золотой акции" и иных пакетов акций. Правительство и Госкомимущество могли заменить пакет акций, закрепленных в федеральной собственности, на "золотую акцию" на срок до трех лет. Впоследствии установленные сроки в массовом порядке были продлены.
Наличие у предприятия оборонного заказа, не превышавшего 30% реализуемой продукции, обязанностей по мобилизационной подготовке, охране государственных тайн и обеспечению безопасного ведения работ не являлось основанием для закрепления в федеральной собственности пакетов акций. Акции приватизируемых предприятий, не закрепленные в федеральной собственности, следовало продать не позднее четырех месяцев с момента регистрации АО. Если контрольный пакет акций закреплялся в государственной или муниципальной собственности, льготы членам трудового коллектива и администрации предоставлялись по особой модели.
Продажа акций на специализированных чековых аукционах
На специализированных чековых аукционах , порядок проведения которых определяло Госкомимущество. К участию в них допускались владельцы приватизационных чеков. Все победители аукциона получали акции по единой цене;
На межрегиональных специализированных чековых аукционах и межрегиональных всероссийских специализированных чековых аукционах .
Для участия в аукционе заявитель мог подать заявку одного из двух типов: с указанием только количества подаваемых приватизированных чеков; с указанием минимального количества акций в расчете на один поданный чек. Лица, подавшие заявку первого типа, всегда входили в число победителей аукциона.
Заявки на участие в межрегиональном специализированном чековом аукционе собирались одновременно не менее чем в пяти субъектах Федерации, а в межрегиональном всероссийском специализированном чековом аукционе - не менее чем в 25 регионах (в том числе обязательно в Москве). Акции АО, создаваемых в процессе приватизации и относившихся к федеральной собственности, имевших на 1 января 1992 года балансовую стоимость основных фондов свыше 250 млн рублей, продавались исключительно на межрегиональных и межрегиональных всероссийских специализированных чековых аукционах.
После 1 июля 1994 года акции продавались на аукционах за деньги в соответствии с "Положением о порядке продажи на аукционе за рубли акций в количестве до 10 процентов от общего количества акций акционерных обществ, проданных на специализированном чековом аукционе", утвержденным распоряжением Госкомимущества от 2 февраля 1994 года № 236-р.
Условия и льготы при продаже предприятий и их имущества
Продажа имущества ликвидируемых и ликвидированных предприятий проводилась исключительно на аукционе. Их работникам выплачивалось до 50% денежной выручки, оставшейся после удовлетворения требований кредиторов, но не более 40 МРОТ на одного работника . Предприятия-должники продавались по специальной процедуре в соответствии с Указом Президента РФ "О продаже государственных предприятий-должников " от 2 июня 1994 года № 1114.
Имущество действовавших предприятий реализовывалось на аукционах лишь за деньги и с разрешения комитета по управлению государственным имуществом. Приватизация активов объектов незавершенного строительства проводилась также только за деньги, но на аукционах, по конкурсу или путем учреждения открытого АО со 100%-м государственным капиталом с последующей продажей акций.
Федеральное управление по делам несостоятельности (банкротства) при Госкомимуществе для предотвращения банкротств принимало решения об обязательной приватизации предприятий, неплатежеспособных или имевших неудовлетворительную структуру баланса, за исключением тех, приватизация которых была запрещена в соответствии с Государственной программой приватизации .
Приватизация предприятий путем продажи акций проводилась после их преобразования в открытые акционерные общества. В открытые АО преобразовывались и предприятия, ранее созданные в иных организационно-правовых формах.
При продаже имущества, долей, паев, акций приватизируемых предприятий, АО, товариществ за деньги юридические лица в случае сделки на сумму более 500 тыс. МРОТ, а физические лица - более 5 тыс. МРОТ должны были предоставлять сведения об источнике средств и его законности . Предприятия-монополисты подлежали реорганизации после проведения приватизации или в ее процессе в соответствии с действовавшим законодательством .
Развитие фондового рынка
С 1992 года и до вступления в силу 22 апреля 1996 года Закона "О рынке ценных бумаг" № 39-ФЗ основным нормативным документом в данной сфере оставалось "Положение о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР" . Были созданы независимые регистраторы, депозитарии и расчетные организации. Для предотвращения злоупотреблений инвестиционным фондам всех типов было запрещено обменивать выпущенные ими акции на акции АО, созданные в процессе приватизации, держателем которых являлись Фонды имущества. Специализированные инвестиционные фонды приватизации, аккумулирующие приватизационные чеки граждан, были вправе иметь в своих активах не более 25% ценных бумаг одного эмитента.
Для развития рынка ценных бумаг и до принятия законодательства об инвестиционных банках были предусмотрены ограничения на экспансию банков. Им запрещалось покупать на аукционах доли участия, паи, акции приватизируемых предприятий и специализированных инвестиционных фондов приватизации за деньги и за приватизационные чеки. Банки не могли иметь в собственности более 10% акций какого-либо АО, а в своих активах - более 5% акций акционерных обществ. Им разрешалось лишь принимать на хранение приватизационные чеки, ценные бумаги приватизируемых предприятий и инвестиционных фондов от граждан и юридических лиц.
Цели денежной приватизации
В "Основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года" изменились приоритеты - упор был сделан на привлечение инвестиций и модернизацию производства. Целью стало не количество приватизированных предприятий, а продажа госпредприятий эффективным собственникам. Поэтому широкое распространение получила конкурсная продажа акций приватизируемых предприятий через инвестиционные торги (табл. 2 ).
Таблица 2. Распределение приватизированных предприятий по способам приватизации, % к итогу
Источник : Социально-экономическое положение России, 1995.
Были уменьшены льготы трудовым коллективам. Если при чековой приватизации работникам предприятия на льготных условиях продавалось от 40 до 51% уставного капитала предприятия, а 25% - передавалось безвозмездно в виде бесплатных привилегированных акций, то теперь трудовой коллектив мог выкупить по номинальной стоимости лишь 10% обыкновенных акций или безвозмездно получить 25% уставного капитала в виде привилегированных акций. Причем уставный капитал оценивался уже с учетом переоценки основных фондов . Льготы трудовым коллективам уменьшались, с тем чтобы сохранить контрольный пакет акций для продажи крупному инвестору, который хотел контролировать предприятие. Эта программа была рассчитана на привлечение не только российских, но и иностранных инвесторов. Кроме инвестиционных торгов, массово проводились денежные аукционы по продаже акций, в том числе крупными лотами.
Сельскохозяйственным товаропроизводителям и созданным ими кооперативам было предоставлено преимущественное право приобретать акции предприятий по первичной переработке сельхозпродукции, обслуживанию и обеспечению агропромышленного комплекса . Творческие работники редакций газет и журналов получили право на получение безвозмездно передаваемых привилегированных акций и на участие в закрытой подписке на продаваемые на льготных условиях обыкновенные акции обществ, создаваемых в порядке преобразования издательско-полиграфических предприятий, в которые ранее входили эти редакции .
При продаже предприятий и акций АО начальная цена могла устанавливаться в пределах не менее 70% и не более двукратной величины номинальной стоимости.
Приватизация недвижимого имущества
"Основные положения…" регламентировали приватизацию и недвижимого имущества, то есть сданных в аренду объектов нежилого фонда, в том числе встроенных и пристроенных помещений в жилых домах, земельных участков под приватизируемыми предприятиями, иных объектов недвижимости в частной собственности, незанятых зданий, сооружений, помещений вместе с земельными участками под ними, земельных участков с находившимся на них объектами недвижимости, предоставленными для предпринимательской деятельности.
Не допускался отказ в продаже арендаторам арендованных ими объектов нежилого фонда, включая объекты исторического и культурного значения. Исключение составляли объекты, на которые распространялись ограничения, установленные Государственной программой приватизации, а также здания и сооружения, занимаемые органами государственной власти, местного самоуправления и судами. При этом здания и строения - культурно-исторические памятники могли приватизироваться с обязательным условием их содержания новым собственником в надлежащем порядке. Отказ в продаже земельного участка собственнику расположенного на нем здания, нежилого помещения и т. п. допускался только в случаях, предусмотренных федеральным законом. Собственники приватизированных предприятий и объектов нежилого фонда имели исключительное право приобрести в собственность или взять в долгосрочную аренду земельные участки под ними.
Вопрос о продаже земельных участков при приватизации предприятий (напомним, что земельные участки не учитывались в активах советских предприятий - земля не имела цены), а также участков, предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности, был урегулирован еще в июне 1992 года . Но и к концу 1995 года приватизация земельных участков, занятых предприятиями, шла медленно. Хотя при переходе 75% акций в частные руки предприятия могли выкупить земельный участок, их приобрели лишь 1264 предприятия и 2295 предприятий подали заявки на выкуп (в сумме менее 3%).
Отраслевые особенности приватизациии
Значительная часть государственной собственности приватизировалась не по установленной модели, а на основании специальных указов, постановлений и распоряжений . Рассмотрим эти особенности на примере "Газпрома" . Его приватизация проводилась по Указу Президента РФ "О преобразовании государственного газового концерна "Газпром" в Российское акционерное общество "Газпром" от 5 ноября 1992 года № 1333. По этому указу 40% акций общества предполагалось закрепить на три года в федеральной собственности, 15% - распределить по закрытой подписке между работниками Р АО "Газпром" и не менее 20% - продать за приватизационные чеки.
По Распоряжению Президента РФ "О Совете директоров РАО „Газпром“ и размещении его акций среди граждан РФ" от 26 января 1993 года № 58-рп 10% акций "Газпрома" мог приобрести сам концерн за приватизационные чеки по номинальной стоимости для последующей их продажи на денежном аукционе и направления вырученных средств на освоение газоконденсатных месторождений, 5,2% акций предназначалось для продажи на закрытом чековом аукционе на территории Ямало-Ненецкого автономного округа малочисленным народам Севера и работникам бюджетных организаций, обеспечивавших освоение газоконденсатных месторождений, 28,7% - для продажи на закрытых чековых аукционах населению регионов, где были размещены газодобывающие и газотранспортные предприятия, входившие в состав "Газпрома", 1,1% акций передавалось в уставный капитал АО "Росгазификация" .
В соответствии с уставом концерна физические, юридические лица, их аффелированные лица и лица, имеющие взаимный интерес, могли приобрести акции "Газпрома", дающие более 3% голосов, только с предварительного согласия правления РАО. Приобретенные сверх 3%-го лимита акции не давали прав на голосование и получение дивидендов. Акционеры "Газпрома" получили преимущественное право на приобретение акций, но при условии преимущественного приобретения "Газпромом" своих акций у их держателей. Все эти меры закрепляли структуру собственности в "Газпроме" и защищали интересы владельцев контрольного пакета акций.
Споры вокруг итогов приватизации 1992-1994 годов
Мнения экспертов об итогах массовой приватизации 1992-1994 годов зачастую противоположны. Одни считают ее несомненным успехом, другие - серьезной неудачей. Правительство реформаторов критиковали за передачу собственности частным лицам "за бесценок", не понимая, что цель приватизации в те годы состояла в ином - пройти точку невозврата к директивной плановой экономике, укоренить в стране частную собственность и рыночные отношения.
Справедливости ради надо отметить, что именно политические противники президента Б. Н. Ельцина из числа коммунистов, контролировавшие Верховный Совет, проталкивали правовые нормы, обеспечившие льготы работникам предприятий, прежде всего директорам. Наглядный пример - попытка ввести четвертый вариант акционирования государственных предприятий . По нему предполагалось 10% акций продать на фондовой бирже и доходы передать предприятию, 90% - раздать работникам и затем в течение 3-5 лет оплатить акции из прибыли предприятия, 10% из них оставить в коллективной собственности, голосовать по ним имел бы право директор предприятия. Этот вариант не был принят на федеральном уровне, но использовался в Карелии и других регионах . Коммунисты вносили и более радикальные предложения - например, всю собственность бесплатно отдать трудовым коллективам (фактически директорам) .
В декабре 1994 года Госдума признала итоги первого (чекового) этапа приватизации неудовлетворительными и несоответствующими основным целям социально-экономических реформ, констатировала нарушение принципа социальной справедливости, отсутствие предпосылок привлечения инвестиций для развития производства и преодоления его кризисного спада . Приватизация носила сугубо унитарный характер, что углубило противоречия между интересами Федерации и ее субъектов .
Депутаты посчитали необходимым существенно скорректировать политику приватизации, принять законы, которые регулировали бы управление федеральной собственностью и упорядочили процедуру банкротства предприятий, рекомендовали Б. Н. Ельцину приостановить действие Указа Президента РФ "Об основных положениях государственной программы приватизации…" от 22 июля 1994 года до принятия соответствующего закона. Впрочем, ни приостановления Указа, ни принятия Госдумой Закона так и не последовало.
По-разному оценивали итоги массовой приватизации и специалисты. Одни считали, что тезис о безальтернативности чековой приватизации в связи с отсутствием у потенциальных покупателей необходимых средств себя не оправдал . Мол, это отсекло источник пополнения и стабилизации бюджетов всех уровней, столь необходимый в кризисный период, но не образовало адекватного потока частных инвестиций в экономику. Другие видели в приватизации "наиболее успешный аспект реформы в России" .
Плохое управление государственными предприятиями, дезорганизация, изношенность оборудования и избыток рабочей силы вели к тому, что многие предприятия были явно недооценены, но понимали это лишь некоторые специалисты. И еще меньше было тех, кто осознавал значение крупных финансовых потоков, мигрировавших со счета на счет, поскольку марксизм оставил в наследство фетишизацию собственности и явную недооценку роли финансов . При громадном предложении собственности и нехватке средств на ее покупку предприятия неминуемо должны были продаваться дешево, принося дополнительную выгоду тем, кто столь удачно в нужное время оказался при деньгах . Но и критики, и сторонники чековой приватизации сходились на том, что формальная количественная цель программы массовой приватизации была достигнута.
Как уже отмечалось, идеологи российской приватизации объясняли свой выбор чековой модели тем, что учитывали реальную ситуацию в стране. Отсутствовал платежеспособный спрос россиян на приватизируемую собственность, а иностранные инвесторы доверия не испытывали и заинтересованности не проявляли. Огромное число предприятий требовало типовых стандартных процедур приватизации. Для блокирования интенсивной нелегальной приватизации нужны были высокие темпы легальной приватизации.
В ходе массовой приватизации было достигнуто действительно массовое распределение и закрепление формальных прав частной собственности при минимуме социальных конфликтов. Это был первичный раздел собственности, во многом формальный. Вслед за ним начался ее передел, и стало возможным появление эффективных собственников.
И эксперты, и лица, ответственные за проведение массовой приватизации, признали самой серьезной ошибкой массовой приватизации создание и слабое регулирование деятельности чековых инвестиционных фондов (ЧИФов). Руководствуясь благими пожеланиями, правительство сняло с них обязанность выкупать свои акции у пайщиков. В отличие от нынешних паевых инвестиционных фондов они могли не опасаться, что пайщики разбегутся из-за их неумелого управления портфелем акций. Расчет был на то, что стимулом для управляющей компании будет 10% прироста стоимости акций ЧИФа. Но именно благодаря этому правилу управляющие компании могли ощутимо поживиться за счет пайщиков. Из-за инфляции балансовая стоимость производственных фондов АО регулярно переоценивалась, в то время как цена акции предприятий в пакетах ЧИФов из-за неразвитости фондового рынка определялась исходя из этой балансовой стоимости. Это позволяло управляющим компаниям получать большие бонусы за счет пайщиков. Известны случаи, когда управляющие на этом основании легально забирали за год до трети капитала ЧИФа.
Но настоящий пир для управляющих компаний наступил, когда стали оформляться негласные договоренности с мажоритарными акционерами тех АО, чьи акции были в портфелях ЧИФов. Сговор таких акционеров с управляющими компаниями позволял приобретать акции по бросовым ценам в ущерб интересам пайщиков ЧИФов, но с немалой выгодой для менеджеров управляющих компаний. При этом формально все выглядело законно, ведь цена договорная. Итог сочетания ошибок законодателей и социального цинизма бизнесменов - утрата миллионами россиян чеков, вложенных в ЧИФы.
И все же, несмотря на ошибки и просчеты, массовая приватизация в России укоренила в стране частную собственность на средства производства, создала условия для возникновения фондового рынка и появления у предприятий эффективных собственников. То, что сегодня миллионы россиян являются владельцами акций компаний и паевых фондов - следствие массовой приватизации тех лет.
Приватизация с целью пополнения бюджета в 1995-1997 годах
На старте денежного этапа руководители Госкомимущества заявляли о начале "инвестиционной эры" в российской приватизации. Однако дилемма: "инвестиции или бюджет?" - была решена в пользу бюджета. Отсюда и выбор способа продаж независимо от отраслей и регионов - по критерию максимизации доходов федерального бюджета. Тем более что в 1992-1997 годах дефицит бюджета был хронически высоким. Доходы бюджета от приватизации в 1993-1997 годах приведены в табл. 3 .
Таблица 3. Доходы от приватизации в 1993-1997 годах, в установленном в 1998 году в масштабе цен
* В 1993–1994 годах доходы от приватизации государственной собственности учитывались вместе с доходами от ее использования.
Источники : Российский статистический ежегодник, 2003: Стат. сб. Госкомстат России. М., 2003; Российская Федерация в цифрах, 2004: Крат. стат. сб. Госкомстат России. М., 2004.
После приватизации 1992-1994 годов у государства оставалось большое количество непроданных акций предприятий. Продажа их пакетов стала ключевой проблемой приватизационной политики и усилий лоббистов в этой сфере . Хронический дефицит бюджета требовал продавать дороже, больше, быстрее, но значительное предложение наталкивается на отсутствие платежеспособного спроса и угрозу краха фондового рынка. Выгодно продавать акции не удавалось. Продажа пакетов акций даже наиболее привлекательных предприятий была для государства экономически неэффективна из-за очевидной недооценки их активов и одновременно трудна - из-за многостороннего лоббирования и начавшегося в некоторых отраслях передела собственности под видом структурно-правовой реорганизации. Для снижения нагрузки на бюджет нужно было продать пакеты акций наиболее убыточных предприятий, но было крайне трудно найти покупателей.
"На ваучерном этапе приватизации мы сами создали некий искусственный спрос, раздав населению приватизационные чеки. Этот спрос постоянно давил на нас и требовал непрерывно выбрасывать на рынок все новые и новые порции собственности. На денежном этапе спрос, напротив, был ограничен, так как денег было немного, и потому нужна была индивидуальная работа с каждым покупателем. Но как только ты начинаешь эту самую индивидуальную работу, на тебя обрушивается такой поток всевозможных упреков в предвзятости, продажности, коррупции!"
Ориентация на привлечение инвестиций и доходов бюджета от приватизации в условиях экономической и политической нестабильности в 1995 году замедлила приватизацию. По данным Мингосимущества, в частный сектор в 1995 году перешло 6 тыс. предприятий, в 1996 году - 5 тыс., в 1997 году - около 3 тыс. В погоне за доходами были значительно увеличены начальные цены на объекты приватизации и пакеты акций на аукционах и конкурсах. Но торги нередко срывались, так как не находилось желающих в них участвовать.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 7 марта 1997 года обращалось внимание на создание условий для естественного отбора эффективных собственников. "Установленные разграничения прав и ответственности между собственниками (акционерами) и управляющими (директорами) не соблюдаются. Во многих случаях директора фактически отстраняют акционеров, в том числе крупных, от принятия важнейших решений, относящихся к непосредственной компетенции собственника. Низкое качество управления, устаревшие системы учета, слабая дисциплина договорных отношений - вот характерные черты современных российских предприятий. Это парализует воздействие рыночных стимулов на процесс „естественного отбора“ эффективного собственника, управленческих кадров, стратегий развития, делает предприятия невосприимчивыми к инновациям, непривлекательными для инвестиций" .
Тем не менее приватизация в стране продолжалась. Ее результаты наглядно видны и на примере Санкт-Петербурга. На конец I квартала 1997 года доля частного сектора в промышленности составила 58%, в строительстве - 84, на транспорте - 73, в сфере бытового обслуживания и коммунального хозяйства - 84, в торговле - 96, в общественном питании - 97% . Динамику приватизации в 1993-1998 годах в целом по России характеризует табл. 4 .
Таблица 4. Приватизировано предприятий в 1993-1998 годах, штук
Источники
Залоговые аукционы
В эти годы использовались такие нестандартные методы приватизации, как залоговые аукционы, передача федеральных акций регионам в качестве покрытия федерального долга, конвертация долгов в ценные бумаги. Причины были разные: фактический провал планов денежной приватизации 1995-1996 годов из-за отсутствия спроса; совпадение интересов правительства, стремившегося пополнить доходы бюджета любыми способами, с интересами банков, пытавшихся с минимальными издержками установить контроль над корпорациями; огромная задолженность предприятий бюджету и друг другу; война за передел собственности между крупнейшими финансовыми и промышленными группировками.
Массовый сброс оставшихся в собственности государства пакетов акций не принес бюджету ожидаемых доходов. В 1995-1996 годах за счет этого источника удалось получить лишь порядка 1 млрд деноминированных рублей. В 1995 году доходы бюджета от приватизации составили 4,8 млрд рублей. При этом от залоговых аукционов до конца 1995 года было получено около 1 млрд долларов, то есть бюджетное задание было выполнено прежде всего за счет залоговых аукционов, совокупная доля которых в доходе федерального бюджета от приватизации составила 70,8%. В то время это обеспечило в стране финансовую стабилизацию.
В 1996 году совокупное плановое бюджетное задание по доходам от приватизации составляло 12,3 млрд деноминированных рублей, а реальный итог - 1 млрд рублей (в том числе 203 млн - зачет долгов федерального бюджета субъектам Федерации в обмен на пакеты акций, 341 млн - поступления от управления федеральной собственностью). Поскольку эффективность для бюджета массовых продаж в ходе денежной приватизации оказалась крайне низкой, было принято решение обеспечить поступления в бюджет за счет нескольких крупных сделок .
Бюджетный кризис и провал заданий по приватизации стали экономическими аргументами в пользу проведения залоговых аукционов (операции "долги в обмен на акции"), а политическим - приближавшиеся президентские выборы 2006 года, на которых высокие шансы на победу имел лидер оппозиции Г. А. Зюганов. Не было сомнений в том, что российские коммунисты, вернувшись к власти, последуют примеру польских и болгарских коллег и попытаются возвратить социалистические порядки. Зюганова поддерживали руководители крупнейших государственных предприятий, которые были членами КПРФ и активными сторонниками реставрации планового хозяйства. Управляя огромными денежными потоками, они могли реально влиять на настроения широких масс. Их лозунгом было: "Чем хуже - тем лучше!" Сознательно увеличивая задолженность по зарплате, они множили ряды протестного электората. Подкуп журналистов местных СМИ помогал раздувать антиреформаторские настроения. Казалось, в таких условиях проигрыш Б. Н. Ельцина и возврат к социализму были гарантированы.
Передача крупных предприятий в форме залога в частные руки давала шанс не только изменить политическую ситуацию, но и погасить задолженность по зарплате, решить другие проблемы работников предприятий. Владельцы заложенных контрольных пакетов акций были вынуждены предпринимать меры к оживлению работы предприятий. Во многом им это удалось. И протесты пошли на убыль.
Банки, победившие на аукционах, получали пакеты акций крупнейших российских предприятий при условии предоставления кредита правительству. Эти пакеты были залогом по банковскому кредиту. По истечении установленного срока правительство обязано было по конкурсу продать заложенные акции, из вырученных денег возвратить кредиты, иначе акции переходили в собственность кредиторов.
Чтобы снять широко распространенные опасения по поводу экспансии иностранных фирм, акции были заложены исключительно в российских банках. Крупнейшие российские банки того времени по мировым стандартам были небольшими и предложить высокие цены за выставляемые акции не могли. А привлечение зарубежных банков политически было неприемлемо и вряд ли возможно, так как они понимали, насколько сомнительными были в России гарантии прав собственности.
Состоялось 12 залоговых аукционов по ряду крупнейших российских предприятий, которые принесли в бюджет всего 5,1 млрд деноминированных рублей, включая 1,5 млрд рублей погашенной задолженности предприятий государству. Из 12 пакетов акций предприятий, выставленных на залоговые аукционы, самыми крупными стали:
- "Норильский никель" - 38% акций, кредитор ОНЭКСИМбанк, кредит 170,1 млн долларов;
- "ЮКОС" - 45% акций, кредитор банк "МЕНАТЕП" через ЗАО "Лагуна" (город Талдом Московской области), 159 млн долларов;
- "Сибнефть" - 51% акций, кредитор банк "МЕНАТЕП", кредит 100,3 млн долларов;
Среди фактических победителей доминировали ОНЭКСИМбанк и "МЕНАТЕП". Ярким примером конфликтной ситуации после залогового аукциона стало противоборство ОНЭКСИМбанка и прежней администрации "Норильского никеля", завершившееся в середине 1996 года ее отставкой. Представители ОНЭКСИМбанка важным достижением считали то, что удалось остановить деятельность многих торговых посредников, которые не возвращали "Норильскому никелю" деньги за отгруженный металл. Вместе с тем сам банк сконцентрировал 99% продаж в своей аффилированной компании "Интерросимпекс".
По истечении установленного срока 1 сентября 1996 года залогодержатель имел право реализовать на рынке имевшийся у него пакет акций. Первоначально рассматривались варианты продления договора залога до 1997 года и различные схемы выкупа государством пакетов акций "Норильского никеля", "ЮКОСа", "Сургутнефтегаза" и "Сибнефти". В частности, речь шла о новых залоговых схемах для выкупа заложенных пакетов за счет новых кредитов, об оплате некоторых пакетов акций с помощью государственных краткосрочных облигаций, свободных валютных средств Министерства финансов в коммерческих банках. В итоге в сентябре 1996 года правительство и Совет безопасности приняли совместное решение, которое подтвердило право банков продавать заложенные пакеты акций. Право выбора было оставлено самим банкам-победителям.
Стратегия банков определялась конкретной целью сделки (контроль или доход), истечением трехлетнего срока договора комиссии и наличием ограничений на управление пакетом акций в течение этого срока или правом собственности на акции, что снимало эти ограничения. Практически все залогодержатели были заинтересованы получить пакеты в собственность и минимизировать финансовые затраты.
Наиболее предпочтительными стали продажа заложенного пакета акций и приобретение его в собственность через аффилированных лиц. К началу 1998 года этот вариант был использован в отношении пакетов акций "ЮКОСа" (45% вначале и 33,3% после "разводнения", квалифицированный контроль банка "МЕНАТЕП"), "Сиданко" (51%, контроль ОНЭКСИМбанка), "Сибнефти" (51%, формально "Нефтяная финансовая компания"), "Сургутнефтегаза" (40,12%, фактически самовыкуп эмитентом), "ЛУКОЙЛа" (5%, фактически самовыкуп эмитентом), "Норильского никеля" (38%, контроль ОНЭКСИМбанка). Во всех случаях обращало на себя внимание крайне малое превышение стартовой цены из-за отсутствия реальной конкуренции, "договорного" характера ряда аукционов, неудовлетворительно сформулированных требований и условий приватизационных сделок.
Низкие цены акций на залоговых аукционах вызвали шквал критики со стороны политиков и широкой общественности. При этом почему-то не учитывались состояние предприятий, их формальная бесприбыльность, а порой и убыточность, широко распространенные неплатежи, задолженности по зарплате и налогам, давление на менеджеров предприятий со стороны организованной преступности, а в ряде случаев - их сращивание.
Не вдаваясь в юридические тонкости, можно сказать, что залоговые аукционы представляли собой выкуп у государства пакетов акций самими предприятиями или неконкурентную их продажу заинтересованным банкам. Вместе с тем многочисленные судебные разбирательства и проверки легитимности этих сделок в 1996-1997 годах не выявили нарушений правовых норм в ходе залоговых аукционов и последующей продажи предмета залога. Впрочем, это говорит не столько о чистоте и прозрачности сделок, сколько о несовершенстве имевшейся тогда нормативно-правовой базы.
Закон о приватизации 1997 года
Закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ" от 21 июля 1997 года № 123-ФЗ изменил понятие "приватизация". Под ней стало пониматься возмездное отчуждение государственного или муниципального имущества в собственность физических и юридических лиц. В процессе приватизации уменьшались доли собственности государства и муниципальных образований в экономике. Закон сохранял заявочную систему инициирования приватизации и исчерпывающий перечень оснований для отказа в ней.
Уже в самом названии акцент был сделан не на предприятия, а на имущественные доли государства. Приватизация перестала быть обязательным ежегодным "плановым мероприятием" и должна была проводиться в соответствии с прогнозом и ежегодно утверждаемой Госдумой программой. Программа отныне содержала не количественные показатели и задания, а список приватизируемых в течение года объектов, зависевший от текущей конъюнктуры, и список стратегических объектов, которые можно было приватизировать только на основании федерального закона. Был расширен набор методов приватизации за счет легализации продажи производных ценных бумаг.
Отменялись многие льготы. Льготы работникам предприятий (например, скидка от продажной цены акций) оставались возможными, но могли быть отменены или урезаны. За стартовую цену при продаже госсобственности принималась цена, рассчитанная по специальной методике Госкомимущества для максимального приближения ее к рыночной цене. Стоимость имущественных комплексов определялась совокупно на основании уставного капитала, балансовой оценки и рыночной стоимости. Индивидуально для каждого предприятия определялся пакет акций, который оставался в собственности государства. Инвестиционные конкурсы были отменены, а введены коммерческие конкурсы с инвестиционными социальными условиями. Если сделка предусматривала инвестиционные обязательства, то права собственности переходили к победителю только после их выполнения. Было восстановлено понятие "аренда с выкупом", но по рыночной стоимости.
Ставилась цель устранить существенный недостаток массовой приватизации - распыление акций предприятий среди мелких собственников, которые не становились реальными инвесторами и не влияли на управление акционерным обществом.
Закон о приватизации 2001 года
Ныне действующий Закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ отменил систему заявок на приватизацию. Органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, федеральные государственные унитарные предприятия, а также открытые АО, акции которых находятся в федеральной собственности, иные юридические лица и граждане получили право направлять в правительство свои предложения по приватизации федерального имущества. Их могли учесть или нет при разработке прогнозного плана (программы) приватизации этого имущества. Впрочем, закон не содержит перечня оснований для отказа в приватизации. А муниципальное имущество органы местного самоуправления стали приватизировать самостоятельно, в соответствии с законодательством.
Покупателями государственного и муниципального имущества могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля РФ, субъектов Федерации и муниципальных образований превышает 25%. Акционерным обществам в процессе приватизации госпакетов акций было запрещено их выкупать.
Созданные в процессе приватизации открытые АО отвечают по обязательствам, содержащимся в коллективных договорах. Трудовые отношения работников могут с согласия работников продолжаться, быть изменены или прекращены не иначе как в соответствии с законодательством о труде.
В последующие годы своими постановлениями правительство уточнило предусмотренные Законом методы и процедуры приватизации. Так, в 2006 году было установлено, что под нормативной ценой подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества понимается минимальная цена, по которой возможно его отчуждение . Нормативная цена имущественного комплекса, включая пакеты принадлежащих ему акций (долей), устанавливалась равной балансовой стоимости активов (с учетом стоимости земельных участков).
Приватизация и государственный сектор
К государственному сектору на федеральном и региональном уровнях относятся государственные унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения и оперативного управления (казенные предприятия); государственные учреждения; хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в госсобственности; хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору.
В 1999 году государство было участником (акционером) в 3316 акционерных обществах, а к 2007 году - в 3997. В 2007 году в госсекторе насчитывалось 81,1 тыс. организаций, учтенных территориальными управлениями Росимущества и органами по управлению государственным имуществом субъектов Федерации. Причем с 1998 по 2007 год в собственность государства из частного владения вернулось 8 тыс. предприятий, а в собственность муниципалитетов - 39 тыс.!
В 2004-2008 годах происходили существенные изменения в структуре акционерных обществ с государственным участием (табл. 5 ). Если в 2004 году среди них всего 4% АО были со 100%-м государственным участием, то в 2008 году таких АО было уже 54%. Зато доля АО, где государство было в роли миноритарного акционера, уменьшилось вдвое. В 2007 году были приватизированы акции (доли в уставных капиталах) 377 хозяйственных обществ, более 1/3 из которых составили миноритарные пакеты акций. Поэтому удалось преодолеть унаследованный от периода денежной приватизации конца 1990-х годов явный перекос в пользу удельного веса пакетов акций, которые не обеспечивали государству контроль над акционерными обществами (если участие государства было признано в них целесообразным).
Таблица 5.
Доля государства в уставном капитале акционерных обществ
в 2004-2008 годах, на 1 января, % к итогу
Источники : Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.
Динамика приватизации в 1999-2007 годах представлена в табл. 6 .
Таблица 6. Приватизировано предприятий в 1999-2007 годах, штук
Источники : Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годов. Счетная палата РФ. - www.ach.gov.ru; данные за 2003-2007 годы получены с сайта Федеральной службы государственной статистики www.gks.ru
Динамика доходов от приватизации федерального имущества и его использования в 1999-2007 годах представлена в табл. 7 .
Таблица 7.
Доходы от приватизации федерального имущества и его использования
в 1999-2007 годах, млн рублей
| Приватизация | Дивиденды | Аренда имущества | Часть прибыли от ФГУП | |
|---|---|---|---|---|
| 1999 | 8547,4 | 848,1 | 2191,4 | - |
| 2000 | 31367,1 | 3675,1 | 3427,2 | - |
| 2001 | 9990,6 | 6478,0 | 4896,1 | 209,6 |
| 2002 | 12703,8 | 10402,3 | 7657,9 | 914,2 |
| 2003 | 90660,0 | 12395,2 | 9573,9 | 2387,6 |
| 2004 | 61856,8 | 17222,0 | 11928,8 | 2538,1 |
| 2005 | 29079,2 | 18610,0 | 14170,0 | 2386,0 |
| 2006 | 17600,0 | 23000,0 | 16800,0 | Нд |
| 2007 | 19300,0 | Нд | Нд | Нд |
Источники : Минэкономразвития, Росимущество, Закон "О федеральном бюджете на 2007 год".
Продолжалась интеграция принадлежавших государству активов в холдинговые компании. А уже существовавшие холдинги с участием государства расширяли масштабы своего бизнеса и его диверсификацию путем поглощений и слияний, вертикальной и горизонтальной интеграции. За 2007 год Росимущество сформировало 29 интегрированных структур. Решениями об их создании было предусмотрено внесение в уставные капиталы головных компаний акций 132 АО, преобразование в открытые акционерные общества 117 унитарных предприятий, реорганизация через присоединение еще 8 унитарных предприятий. Причем 28 интегрированных структур были созданы на основании 30 указов президента и одно - по решению правительства . Изменение доли госсектора в производстве продукции и иных показателях приведено в табл. 8 .
Таблица 8. Доля государственного сектора в 2005-2007 годах, %
| 2005 | 2006 | 2007 январь-июнь | |
|---|---|---|---|
| Добыча полезных ископаемых | 5,5 | 6,0 | 12,4 |
| Обрабатывающие производства | 8,9 | 8,2 | 7,8 |
| Производство и распределение электроэнергии, газа и воды | 13,7 | 10,7 | 11,2 |
| Лесовосстановительные работы | 99,9 | 99,9 | Нд |
| Ввод в действие жилых домов | 5,6 | 5,2 | 3,1 |
| Работы, выполненные собственными силами | 5,5 | 4,4 | 3,5 |
| Объем коммерческих перевозок (отправления) грузов | 44,9 | 67,2 | 74,2 |
| Коммерческий грузооборот | 41,8 | 93,9 | 94,0 |
| Пассажирооборот | 68,7 | 68,5 | 66,9 |
| Отправление грузов магистральным трубопроводным транспортом | 0,4 | 0,5 | 0,1 |
| Грузооборот магистрального трубопроводного транспорта | 0,1 | 0,1 | 0,08 |
| Внутренние затраты на научные исследования и разработки | 69,3 | 70,4 | 72,2 |
| Платные услуги населению (с учетом НДС) | 18,5 | 17,2 | 16,6 |
| Инвестиции в основной капитал | 14,9 | 14,4 | 11,8 |
| Выручка нетто от продажи товаров, продукции, работ, услуг (за минусом НДС, акцизов и иных обязательных платежей) | 11,2 | 10,2 | 9,6 |
| Среднесписочная численность работников | 25,6 | 26,0 | 25,2 |
Источники : Росстат.
В 2007-2008 годах важнейшим событием в государственном секторе стало первичное публичное предложение своих IPO (Initial Public Offering) Сбербанком и Внешторгбанком - крупнейшими банками с участием государства. Летом 2008 года прекратило существование Р АО "ЕЭС России" . При ликвидации его акционеры получили акции 23 крупных электроэнергетических компаний.
В 2003-2007 годах продолжало сокращаться количество федеральных государственных унитарных предприятий - всего на 3327 (табл. 9 ).
Таблица 9. Число федеральных государственных унитарных предприятий по отраслям в 2003-2007 годах, штук
| На 01.06.2003 | На 01.06.2004 | На 01.06.2005 | На 01.06.2006 | На 01.01.2007 | |
|---|---|---|---|---|---|
| Всего | 9860 | 9222 | 8293 | 7178 | 6533 |
| Непроизводственная сфера | 4357 | 4069 | 3617 | 1817 | 1670 |
| Промышленность | 2224 | 2064 | 1870 | 1624 | 1539 |
| В том числе: | |||||
| машиностроение | 905 | 827 | 734 | 660 | 634 |
| легкая промышленность | 193 | 193 | 194 | 187 | 179 |
| 81 | 80 | 68 | 55 | 49 | |
| пищевая промышленность | 60 | 61 | 55 | 55 | 51 |
| металлургия | 49 | 37 | 34 | 30 | 28 |
| химическая промышленность | 46 | 43 | 39 | 34 | 33 |
| 887 | 823 | 746 | 603 | 565 | |
| Сельское хозяйство | 1329 | 1237 | 1111 | 913 | 826 |
| Строительство | 1035 | 978 | 903 | 752 | 668 |
| Транспорт и связь | 851 | 809 | 725 | 612 | 536 |
| Лесное хозяйство | 64 | 65 | 67 | 53 | 49 |
| Прочие отрасли | - | - | - | 1407 | 1245 |
Источники : Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2004 год и Основные направления приватизации федерального имущества до 2006 года; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2005 год; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2006 год и Основные направления приватизации федерального имущества на 2006-2008 годы; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2007 год и Основные направления приватизации федерального имущества на 2007-2009 годы; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2008 год и Основные направления приватизации федерального имущества на 2008-2010 годы.
В 2006 году доля акций российских компаний, принадлежавших государству, составляла 29,6%, в начале 2007 года - 35,1% , к началу 2008 года - 40-45%. В 2004 году государство контролировало 81 компанию (из 400 крупнейших компаний России) с совокупной выручкой 145 млрд долларов, в 2006 году - уже 103 компании с пакетом акций не ниже блокирующего или на завершающей фазе установления контроля со стороны государства и совокупной выручкой 283 млрд долларов. При этом совокупная выручка крупнейших компаний, находившихся под контролем государства, выросла с 34,7% в 2004 году до примерно 40% в 2007 году .
С 1 июня 2003 года по 1 июня 2006 года число акционерных обществ, акции которых находились в федеральной собственности, регулярно сокращалось - в целом за период на 481, но за вторую половину 2006 года оно выросло на 272 АО (табл. 10). Проявилась явная тенденция к огосударствлению российской промышленности и транспорта, за которым, как показывает мировой опыт, неизбежно следует снижение эффективности инвестиций, качества управления, восприимчивости к инновациям.
Таблица 10.
Количество и отраслевая структура АО, акции которых находились в федеральной собственности или в отношении которых использовалась
«золотая акция», штук
| На 01.06.2003 | На 01.06.2004 | На 01.06.2005 | На 01.06.2006 | На 01.01.2007 | |
|---|---|---|---|---|---|
| Всего | 4205 | 3905 | 3783 | 3724 | 3997 |
| Непроизводственная сфера | 1918 | 1781 | 685 | 356 | 405 |
| Промышленность | 1350 | 1253 | 2078 | 1772 | 1797 |
| В том числе: | |||||
| машиностроение | 225 | 209 | 178 | 663 | 632 |
| легкая промышленность | 16 | 15 | 9 | 27 | 29 |
| промышленность стройматериалов | 21 | 20 | 19 | 53 | 53 |
| пищевая промышленность | 43 | 40 | 54 | 141 | 127 |
| металлургия | 34 | 32 | 28 | 101 | 94 |
| химическая промышленность | 19 | 18 | 46 | 98 | 89 |
| другие отрасли промышленности | 992 | 919 | 1735 | 689 | 773 |
| Сельское хозяйство | 46 | 43 | 229 | 363 | 534 |
| Строительство | 492 | 457 | 287 | 380 | 504 |
| Транспорт и связь | 383 | 356 | 459 | 396 | 353 |
| Лесное хозяйство | 16 | 15 | 45 | 99 | 88 |
| Прочие отрасли | - | - | - | 358 | 416 |
Источники : Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2004 год и Основные направления приватизации федерального имущества до 2006 года; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2005 год; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2006 год и Основные направления приватизации федерального имущества на 2006-2008 годы; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2007 год и Основные направления приватизации федерального имущества на 2007-2009 годы; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2008 год и Основные направления приватизации федерального имущества на 2008-2010 годы
Госкорпорации
Важной новостью в имущественной политике государства в 2007 году стало образование сразу шести госкорпораций: Внешэкономбанка, "Роснанотеха", Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, "Олимпстроя" (по строительству олимпийских объектов к зимним Олимпийским играм 2014 года в Сочи и его развитию как горноклиматического курорта), "Ростехнологий", "Росатома". Их цели разнообразны: реализация отдельных проектов и программ ("Олимпстрой" и Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства), содействие отдельным видам деятельности (Внешэкономбанк и "Роснанотех"), управление конкретными отраслями ("Росатом") и группами компаний ("Ростехнологии").
Летом 1999 года Закон "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 года № 7-ФЗ был дополнен статьей 7.1, в которой было дано определение государственной корпорации как не имеющей членства некоммерческой организации, учрежденной Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданной для выполнения социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.
В схему создания госкорпораций заложен индивидуальный подход, они выведены за рамки общих правовых норм, установленных для других организационно-правовых форм. Между тем при всем несовершенстве права хозяйственного ведения законодательство признает, что имущество, находящееся в ведении АО, унитарных предприятий, некоммерческих организаций, остается в собственности государства или органов местного самоуправления. Унитарное предприятие может распоряжаться им лишь в пределах, не лишающих его возможности действовать в рамках устава. Сделки, совершенные с нарушением этого требования, признаются ничтожными.
А статус госкорпораций с позиции отнесения их к той или иной форме собственности не вполне ясен, поскольку в отличие от унитарных предприятий имущество, переданное корпорации государством, становится ее собственностью. Остаются и потенциальные возможности получения госкорпорацией различных преференций, использования монопольного положения. Не ясна эффективность контрольных механизмов, многие из которых еще не апробированы или даже не созданы. Это тесно связано с непростой проблемой определения границ государственного сектора в экономике.
Приватизация: успехи и институциональные провалы
В России с ее традицией уравнительности никакая программа приватизации не могла бы получить всеобщего одобрения, при любых ее результатах остались бы недовольные. Успех состоит уже в том, что при реализации российской программы приватизации удалось избежать социальных конфликтов.
Но факты - вещь упрямая. В России утвердился институт частной собственности, появился слой частных собственников, заинтересованных в повышении эффективности своих предприятий. Стали играть заметную роль механизмы и стимулы рынка. Государство сняло с себя обязанность дотировать большую часть предприятий. Политические свободы обрели экономическую базу.
Практика подтвердила, что на первом этапе, когда только закладываются основы рыночных институтов, цена приватизируемого имущества не столь важна. Тем более что легальных средств на его выкуп по ценам, близким к его восстановительной стоимости, в России не было и быть не могло. Поэтому часть государственной собственности пришлось отдать. Кто сможет на деле стать эффективным собственником, определит рынок.
Была создана законодательная база приватизации, акционерных обществ и рынка ценных бумаг. Но остались правовой нигилизм граждан и властей, социалистические традиции, некомпетентность и зависимость судов и многое другое.
Серьезным и неустранимым (по политическим мотивам) недостатком российской приватизации на ее начальном этапе было преобладание акционеров-инсайдеров . Закрытая подписка на акции для трудового коллектива, льготные опционы для администрации приватизируемых предприятий, приватизационные чеки для всех граждан России плохо сочетались с задачей передать предприятия в руки эффективных, стратегических собственников. Поэтому в первые годы массовой приватизации структурная перестройка шла туго. Предприятия плохо откликались на требования рынка снижать численность работников, повышать эффективность использования активов. Это приближало предприятия к банкротству. Но оно зачастую откладывалось, заменялось неплатежами, невыплатой зарплаты, просьбами о государственных дотациях. Впрочем, и в таких условиях производительность труда на приватизированных предприятиях была выше, чем на государственных.
Реформаторы, руководившие приватизацией, не питали иллюзий относительно эффективности структуры собственности на ее ранних этапах. Задача стояла шире: не столько провести реструктуризацию предприятий, сколько облегчить уход с рынка устаревших предприятий и появление на рынке новых фирм, то есть стимулировать процесс, который Йозеф Шумпетер называл созидательным разрушением. Формы подобного разрушения могли быть разными, но непременно при жестких бюджетных ограничениях и проведении процедуры банкротства как окончательного вердикта о судьбе предприятия. Даже в тех случаях, когда компании избегали банкротств, они были вынуждены продавать неиспользуемые активы, создавая тем самым рынок активов и закладывая основу новых предприятий .
Впрочем, надо отметить, что в России пакеты акций достаточно быстро концентрировались в руках стратегических инвесторов за счет продажи акций работниками-миноритариями. После завершения приватизации владелец контрольного пакета акций формировался примерно в течение полугода. С этим связано отмеченное статистикой ускорение структурной перестройки в конце 1990-х годов. Разумеется, свою роль сыграла и девальвация рубля в ходе кризиса 1998 года, очистившая рынки сбыта от конкуренции со стороны иностранных производителей и позволившая многим отечественным предприятиям перестроиться и занять достойное место на рынке.
Одной из стратегических целей приватизации было привлечение в Россию иностранных инвестиций и высоких технологий. Инвестиции пошли в страну, но далеко не в той мере, на которую рассчитывали. Причиной тому были слабые гарантии прав собственности в условиях экономической и политической нестабильности, а в последние годы на первый план вышли коррупция, неэффективность налоговой и судебной систем. Сказывалось и то, что многие наши соотечественники под иностранными инвестициями понимали что-то вроде иностранной интервенции. В середине 1990-х так считали не только рядовые работники предприятий, задыхавшиеся без инвестиций, но и директора предприятий, чиновники всех рангов, народные избранники, заседавшие в законодательных собраниях всех уровней. Между тем "весь мир пребывает в состоянии непрерывной погони за иностранными инвестициями" и не видит в них опасности.
В процессе приватизации не была достигнута цель демонополизации экономики. Но это объясняется не ошибками в выборе стратегии приватизации, а более глубинными причинами, проистекающими из сложившейся природы постсоветского общества. Менталитет россиян, их ценностные установки, представления о соотношении власти и прав собственности привели к тому, что сегодня в России сформировался капитализм, имеющий черты феодально-бюрократического. Само существование формально частных предприятий нередко зависит от благосклонности чиновников, распределяющих госзаказы и госгарантии, выдающих лицензии, согласующих многочисленные разрешения. Российские чиновники в отличие от чиновников в европейских странах практически легально участвуют в подконтрольных им бизнесах, используют для их поддержки госзаказы и бюджетные средства. Они формируют кланы и создают хозяйственные структуры, занимающие монопольное положение на рынке.
Экономическая эффективность такого монополизированного бюрократией рынка крайне низка. Откаты чиновникам и их участие в бизнесе ведут к росту издержек, неустойчивости бизнеса, принятию нерациональных решений. На уровне отраслей доли рынка и ресурсы перераспределяются в пользу неэффективных, но имеющих чиновничьи "крыши" предприятий. Потеря благорасположения губернатора или другого влиятельного лица может обернуться потерей бизнеса. Это делает частную собственность в России условной. Ожидать в таких условиях прихода иностранных инвестиций и связанных с ними высоких технологий не приходится.
Известно, что капитал семейства Морганов изначально формировался пиратскими грабежами их прапрадеда. Не отличался порядочностью в отношениях с партнерами и калифорнийский магнат Стэнфорд. Первоначальное накопление часто происходило если не противоправно, то вопреки нормам морали. Развитие институтов рынка, конкуренция, совершенствование законодательства облагородили нравы европейских стран и США. В любой школе бизнеса начинающему бизнесмену примерами и статистикой докажут, что самый надежный путь к успеху - законный, что доверие к фирме, прозрачность корпоративного управления - основа процветания. Но на обретение бизнес-сообществом этого понимания ушли многие десятилетия.
В начале 1990-х годов в России не было и не могло быть традиций честного ведения корпоративного бизнеса. Многие предприниматели не ощущали необходимости придерживаться ни норм закона, которых часто просто не было, ни норм морали. Представители партийно-хозяйственной номенклатуры и при советской власти не отличались порядочностью, что хорошо видно по размаху номенклатурной приватизации. Трудно было предположить, что, став собственниками приватизированных предприятий, они не попытаются обмануть мелких акционеров. Господствующий в среде российской буржуазии социальный цинизм и смычка с криминалом предопределяли стратегию поведения - прирост капитала любой ценой.
Перевод прибыли за счет игры цен посредническим фирмам, принадлежавшим владельцам контрольных пакетов акций, позволял последним не выплачивать дивиденды, скупать акции у миноритариев по бросовым ценам. Среди акционеров было много работников предприятий, поэтому преднамеренная задержка с выплатой зарплаты также способствовала скупке акций с минимальными издержками. Коррупционные сделки с чиновниками министерств ради получения льгот, подкуп управляющих компаний ЧИФов, заказные убийства конкурентов - вот далеко не полный арсенал противоправных методов обогащения многих представителей бизнес-элиты.
На улучшение ее нравов могут повлиять два фактора. Первый - конкуренция и потребность в капитализации компаний, в приросте капитала за счет размещения акций и облигаций на фондовом рынке. Репутация фирмы, ее кредитная история, качество корпоративного управления, прозрачность сегодня стали играть заметную роль. Второй - не столько совершенствование законодательства, прежде всего антикоррупционного, акционерного, контрактного, налогового, сколько оздоровление правоприменительной практики, независимость судов и качество их работы. Здесь позитивных изменений мало, на клановый бюрократический характер и природу российского капитализма они влияют незначительно.
Известная "теорема Коуза" гласит, что для роста эффективности экономики не так уж важно, как была распределена собственность на начальном этапе, важнее, чтобы права собственности были четко закреплены и гарантированы, а издержки по их переходу к более эффективным собственникам были пренебрежимо малы. Но именно этого сегодня нет в России.
Ситуацию ухудшают рост доли ВВП, приходящейся на государственные предприятия, интенсивное создание госкорпораций. Не находясь в условиях жестких финансовых ограничений, распоряжаясь "ничейной" собственностью, не имея стимулов к структурной оптимизации в соответствии с запросами рынка, госпредприятия и корпорации сами являются "токсичными активами" для других секторов рыночной экономики. Не существует ясной черты, отделяющей социалистическую экономику от капиталистической, но ни одна страна Западной Европы не имеет государственного сектора, на долю которого приходится более 1/3 ВВП. Все это говорит о том, что модернизация России без дальнейшей приватизации государственных активов невозможна. История приватизации "по-российски" еще не закончилась.
Фон Мизес Людвиг. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М.: Дело, 1993. С. 154.
Феномен возникновения перекрестных прав собственности в ходе приватизации ярко проявился и в СССР в 1990-1991 годах. Директора от имени предприятий учреждали акционерное общество (акционеры - юридические лица) и передавали этому АО права на управление своими предприятиями. Акционерами становились также высшие руководители отрасли и предприятий, внося в качестве взноса в уставный капитал АО свою интеллектуальную собственность - "управленческий опыт". Формально имело место акционирование, но государственная собственность по-прежнему преобладала, а права перекрещивались: акционеры были одновременно и собственниками, и управляемыми подразделениями. Для устранения перекрестных прав в некоторых странах принято правило, по которому акции материнской компании, приобретенные дочерним предприятием, в голосовании на собрании акционеров не участвуют и дохода не приносят.
Положение о закрытой подписке на акции при приватизации государственных и муниципальных предприятий. Утверждено Распоряжением Госкомимущества РФ от 27 июля 1992 года № 308-р.
Голубков Д. Ю. Особенности корпоративного управления в России. М.: Альпина, 1999. С. 25.
Указ Президента РФ "О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации" от 14 августа 1992 года № 914.
Указ Президента РФ "О продлении срока действия приватизационных чеков выпуска 1992 года" от 6 октября 1993 года № 1591.
Указ Президента РФ "О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий" от 16 ноября 1992 года № 1392; Указ Президента РФ "О создании финансово-промышленных групп в Российской Федерации" от 5 декабря 1993 года № 2096.
Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации. Утверждена Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 года № 2284.
"Положение о специализированных чековых аукционах" утверждено Распоряжением Госкомимущества от 4 ноября 1992 года № 701-р.
"Положение о проведении межрегионального и межрегионального всероссийского специализированных чековых аукционов" утверждено Распоряжением Госкомимущества от 28 октября 1993 года № 1853-р. Аукционы проводились в соответствии с Постановлением Правительства РФ "О продаже акций на межрегиональных специализированных чековых аукционах" от 10 августа 1993 года № 786.
Постановление Правительства РФ "О продаже на аукционе имущества (активов) ликвидируемых и ликвидированных государственных и муниципальных предприятий" от 15 мая 1995 года № 469.
"Положение о порядке рассмотрения дел по приватизации неплатежеспособных предприятий" утверждено Распоряжением Госкомимущества от 22 июля 1994 года № 1981-р.
"Положение о порядке декларирования источников денежных средств, используемых юридическими и физическими лицами при совершении платежей по сделкам приватизации государственной и муниципальной собственности" утверждено Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1995 года № 206.
Закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках Российской Федерации" от 22 марта 1991 года № 948-1.
Постановление Правительства РФ "О переоценке основных фондов (средств) в Российской Федерации" от 14 августа 1992 года № 595.
Постановление Правительства РФ "Об особенностях приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса" от 28 февраля 1995 года № 195.
Постановление Правительства РФ "О приватизации издательств, полиграфических предприятий и предприятий оптовой книжной торговли Комитета Российской Федерации по печати" от 1 октября 1994 года № 1119.
Указ Президента РФ "Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности" от 14 июня 1992 года № 631.
Указ Президента РФ "Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений, организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества" от 14 августа 1992 года № 922; Указ Президента РФ "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации" от 15 августа 1992 года № 923; Указ Президента РФ "О преобразовании в акционерные общества и приватизации государственных предприятий, объединений и организаций газового хозяйства Российской Федерации" от 8 декабря 1992 года № 1559; Указ Президента РФ "Об особенностях приватизации предприятий, находящихся в ведении Министерства РФ по атомной энергии и управления ими в условиях развития рыночной экономики" от 15 апреля 1993 года № 446; Постановление Правительства РФ "О приватизации предприятий связи" от 22 декабря 1992 года № 1003; Постановление Правительства РФ "Об особенностях приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса" от 28 февраля 1995 года № 195; Распоряжение Госкомимущества "О приватизации предприятий транспорта, имеющих мобилизационное задание" от 7 декабря 1992 года № 1041-р; Распоряжение Госкомимущества "Об особенностях акционирования и приватизации речных портов" от 23 декабря 1992 года № 1206-р; Распоряжение Госкомимущества "О порядке преобразования в акционерные общества производственных объединений угольной промышленности" от 9 апреля 1993 года № 634-р.
Постановление Правительства РФ "Об учреждении Российского акционерного общества "Газпром" от 17 февраля 1993 года № 138.
Ключников В., Бяков Э. Четвертый вариант акционирования государственных предприятий // Экономическая газета. 1993. № 1 (январь).
Ключников В., Бяков Э. Еще раз о четвертом варианте приватизации // Экономическая газета. 1993. № 16 (апрель).
Пияшева Л., Исаев А., Селюнин В., Лисичкин Г. и др. Отдать бесплатно. Докладная записка российскому президенту о наиболее разумном способе приватизации // Известия. 14 февраля 1992 года.
Постановление Государственной Думы "Об итогах первого этапа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" от 9 декабря 1994 года № 378-1 ГД.
Нестеров Л., Бухвальд Е. Ваучерная приватизация: в чью пользу счет? // Экономика и жизнь. 1995. № 6 (февраль).
Экономика переходного периода: Очерки экономической политики посткоммунистической России. 1991-1997. М., 1998. С. 442-446.
Постановление Правительства РФ "Об утверждении правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного и муниципального имущества" от 14 февраля 2006 года № 87.
Отчет о приватизации федерального имущества в 2007 году. М.: ФАУФМ, 2008.
Виньков А. Государство - это ты! // Эксперт. 2008. № 2. С. 28-31.
Ослунд Андерс. Россия: рождение рыночной экономики. Пер. с англ. С. 327.
Ослунд Андерс. Строительство капитализма: Рыночная трансформация стран бывшего советского блока. С. 386-388.
Приватизация по-российски / Под ред. А. Б. Чубайса. С. 255.
История приватизации в России уходят корнями в 90-е года прошлого века, когда переход с советской плановой на рыночную экономику требовал передачи части государственного имущества в частную собственность.
Предыстория
По факту, приватизация крупных предприятий началась еще в конце 80-х. Вот только знали об этом лишь избранные...
Своеобразным стартом для нее стал Закон СССР «О государственном предприятии (объединении)», принятый в 1988 году. Другой, более точной и четкой нормативной базы для приватизации на тот момент не существовало, и передача предприятий в частную собственность осуществлялось на основании постановлений самых разных властных органов, так что реальные масштабы приватизации того времени не известны. Хотя по данным Организации экономического сотрудничества и развития, к 1992 году, когда были приняты изменения к новому закону «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ», в частных руках чиновников госаппарата уже находились порядка 2000 крупных промышленных предприятий.
Как все начиналось
Легальная приватизация в государственных масштабах началась с 1992 года. К этому моменту в стране уже были приняты законы и постановления, определяющие порядок и алгоритм приватизации хозяйственных субъектов для населения (Закон РФ «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР», Закон «О собственности в РСФСР», Указ No.341 Президента РФ от 29/12/1991, утвердивший «Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 1992 год» и т.д.). И в целом программа приватизации была разделена на три стадии:
- «малая» приватизация.
- ваучерная приватизация,
- денежная приватизация.
«Малая» приватизация: первая ласточка легальной приватизации
Первой ласточкой легальной приватизации в России стала так называемая «малая» приватизация. Она стартовала в 1992 году. Под «малую» приватизация подпадали магазины, кафе, ателье, столовые и рестораны - объекты будущего малого бизнеса. Первыми были проведены аукционы в Нижнем Новгороде, за ними подтянулись другие крупные города России. Именно «малой» приватизации принадлежит заслуга «первопроходца» в деле разгосударствления собственности. И именно она сформировала благоприятную среду для последовавшей за ней приватизации ваучерной.
Ваучерная приватизация: история в деталях
Идея ваучерной приватизации была взята не из воздуха. К тому моменту, как необходимость приватизировать госимущество в России стало насущной необходимостью, подобный опыт уже испытали на себе многие страны бывшего соцлагеря. Особенно воодушевлял руководителей нашей страны опыт чековой приватизации в Чехии. Именно после его успешного завершения Комитетом по собственности Верховного Совета РСФСР было предложено использовать в России для разгосударствления специальные платежные средства. Специально под программу бесплатной массовой приватизации был создан Закон «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР», предлагающий открытие в Сберегательном банке для каждого совершеннолетнего гражданина РФ специального приватизационного счета. Средства с этого счета могли использоваться только на приобретение акций предприятий.
К июню 1990 года были приняты уже все необходимые для этого законы, однако активный этап приватизации начался только спустя два года. «Раздумья» правительства, возможно, длились бы дальше, но свою роль сыграла памятная речь Б.Н. Ельцина, в которой он сказал легендарную фразу: «Мы слишком долго обсуждали, необходима ли частная собственность. Тем временем партийно-государственная элита активно занималась личной приватизацией. Их размах, предприимчивость и лицемерие поразительны. Приватизация в России идет уже длительное время, но неупорядоченно, спонтанно, часто на криминальной основе. Сегодня нужно перехватить инициативу, и мы намерены это сделать».
К сожалению, все пошло не совсем по плану. Вместо приватизационных счетов, летом 1992 года были введены приватизационные чеки (ваучеры), а модель массовой приватизации по типу «все взять и поделить» на практике оказалась далеко не лучшим вариантом для нашей страны. Однако, как утверждают и российские и зарубежные эксперты истории приватизации 90-х, форсированное разгосударствление собственности стало для России единственной возможностью быстро, хотя и довольно болезненно, перейти к рыночной экономике.
В 1994 году в Москве на один ваучер можно было получить порядка 700 акций «Газпром».
Денежная приватизация: начали за здравие, кончили за упокой
Денежная приватизация должна была стать логическим продолжением приватизации ваучерной. Предполагалось, что в рамках этот этапа акции предприятий могли бы продаваться уже не за ваучеры, а за деньги. Предприятия для приватизации определялись Правительством РФ в плановом порядке.
Фактически денежный этап передачи государственной собственности в частные руки начался в 1995 году и планировался как постепенный процесс. Основной его целью стало пополнение порядком истощившегося государственного бюджета и привлечение инвестиций в уже приватизированные компании. Планировалось также, что пакеты акций будут выставляться на аукционы, но...
Сложная политическая и экономическая ситуация отпугивала потенциальных инвесторов, поэтому привлеченных на данном этапе инвестиций было совершенно недостаточно, чтобы должным образом развивать приватизированные предприятия. Промышленность, переданная в частные руки встала, производство практически сошло на нет. Грянул дефолт 1998 года. Нельзя сказать, что стадия денежной приватизации оказалась провальной, но большей части поставленных целей она так и не достигла.
Итогом более чем десятилетней истории приватизации в России стали:
· 9,7 миллиардов долларов, полученные государством от продажи 145 тысяч российских предприятий,
· так и не изжившее себя социальное недовольство несправедливым переделом госсобственности.
P .S . Интересен тот факт, что A натолий Борисович Чубайс, стоявший у истоков приватизации, до сих пор остается успешным политиком, сохраняя при этом рекордно низкий политический рейтинг.
Приватизация 1991-1997 годов стала логическим завершением выхода России на новый путь развития – рыночную экономику. Разгосударствлению подлежало все недвижимое имущество (предприятия, жилье), природные ресурсы, земля. По сути приватизация является передачей бывшей госсобственности в руки частных владельцев (как вариант - коллективов).
Порочный круг социалистического хозяйствования и управления, когда всё принадлежит всем и никто конкретно в результате не заинтересован, привел к катастрофическому состоянию экономики. Развал СССР в 1991 добавил масла в огонь. Старая правовая база уже не соответствовала требованиям действительности. Новая фактически не была сформирована.
В таких условиях передача государственной собственности частникам имела решающее значение. Ставка делалась на то, что новые владельцы будут кровно заинтересованы в прибыльности предприятий и смогут наладить разрушенное за годы советской власти производство. Но именно из-за отсутствия четкой правовой базы благое начинание пошло по ложному пути и превратилось в настоящее разворовывание богатств страны.
Ваучерная приватизация
Управление ходом приватизации традиционно связывают с именами двух людей: Анатолия Чубайса и Егора Гайдара. Первый – председатель Госкомимущества РСФСР и один из авторов новой экономической реформы. Второй - заместитель главы правительства по экономическим вопросам и главный идеолог приватизации.
По их предложению было решено провести процесс разгосударствления путем распространения среди населения приватизационных ваучеров (чеков) гособразца. По задумке идеологов реформы 1 ваучер равнялся 10-ти тысячам дененоминированных рублей. Выдача ваучеров была попыткой как-то урегулировать ход приватизации при отсутствии адекватной правовой базы.
Стоимость всего имущества была условно поделена на общее число граждан страны. 1 ваучер и обозначал долю, которой владел каждый отдельно взятый россиянин. По замыслу держатели ваучеров после окончания приватизации должны были получать некий процент прибыли от суммарных доходов предприятия, долей которого они владели.
Что происходило на самом деле
Ход приватизации теоретически регулировался двумя главными правовыми актами. Один из них был издан по инициативе лично президента Ельцина. Но на деле эти законы не действовали. Приватизация производилась огромной коррумпированной «машиной». Проценты и доли участников подтасовывались. В одних случаях предприятия силой захватывались их директорами. В других - в ход шли взятки чиновникам, которые должны были регулировать процесс и следить за соблюдением законов.
Ваучеры, которые были розданы населению, фактически мало что стоили. 2 ваучера в 90-ые годы меняли на одну бутылку водки или пару килограмм гречки. Простые россияне не знали, как поступать с этими документами, поэтому нередко просто выменивали их на еду. Ваучеры пачками скупались спекулянтами всех мастей, и в результате основная часть населения страны в приватизации вообще никак не участвовала.
Ценнейшая госсобственность почти «раздаривалась» тем, кто имел связи в Госкомимуществе и подчиненных организациях. В ходу была такая схема: реальная стоимость предприятия искусственно занижалась, после чего на залоговом аукционе оно продавалось за бесценок заинтересованному лицу. Особенно часто это практиковалось в отношении крупных объектов типа морских пароходств, заводов черных и цветных металлов, предприятий по добыче нефти и пр.
Результаты
Всего за весь период приватизации (процесс длился вплоть до 2006 года) было приватизировано более 120 тысяч бывших государственных предприятий. За эту ценность в казну государства поступило около 17 млрд долларов, что равнялось 505 млрд рублей по курсу 1 доллар = 30 рублей. 2/3 этой собственности было приватизировано в 1992-1997 годах. За нее государство выручило только 90 млн рублей с учетом буйствовавшей тогда гиперинфляции.
