Правовое обеспечение государственного и муниципального управления программа. Введение в дисциплину

Главная / Земля

Под системой государственного и муниципального управления понимаются единство и взаимосвязь органов государственного и муниципального управления и тех управляемых объектов, в отношении которых они реализуют свои управляющие воздействия: их сохраняют, изменяют или развивают.

Главное в этой системе эффективность ее управляющих воздействий в целях обеспечения целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития общества в целом.

Таким образом, система гос. управления функционирует на основе общих для федеральных и региональных органов целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на жизнедеятельность населения, выраженных обычно в правовых формах, и включает: а) систему государственных органов (федеральных и региональных); б) систему государственной службы; в) совокупность реализуемых государственными органами функций и используемый комплекс методов, средств и ресурсов; г) систему прямых и обратных связей между субъектами и объектами управления, а также необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.д.

Муниципальное управление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования муниципальной власти.

В муниципальном управлении субъектом являются органы местного самоуправления, объектом - муниципальное образование, а главной целью - повышение уровня и качества жизни населения, в местном самоуправлении субъект и объект - население муниципального образования, цель - самостоятельное решение вопросов местного значения. Все это регулируется нормами муниципального права.

В целом можно утверждать, что в системе государственного управления местное самоуправление выступает в виде особой подсистемы со своими органами и объектами управления, их компетенцией, правовым статусом, формами и процедурами организации, материально-финансовым обеспечением, технологией деятельности персонала и другими элементами. Но именно подсистема, которая «снизу» связана с населением-носителем и источником власти, в том числе и по отношению к вышестоящим уровням, а «сверху» -- с органами государственной власти. Благодаря этому сохраняются системность государства, системность общества и системность государственного управления.

Местное самоуправление в государстве используется преимущественно для выполнения трех основных функций.

Во-первых, для выполнения функции непосредственного обеспечения нормальных условий жизнедеятельности населения: обеспечение жильем, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг, услуг местного транспорта и связи, создание условий для получения основного общего образования, необходимой медицинской помощи, торгового, бытового, культурного обслуживания населения и т.п.

Во-вторых, местное самоуправление необходимо для более полного и эффективного привлечения и использования местных человеческих, природных и иных ресурсов. Выявление и оптимальное использование этих ресурсов способствует развитию малого и среднего бизнеса, увеличению налоговой базы, уменьшению безработицы, повышению благосостояния населения.

Местное самоуправление необходимо для обеспечения функционирования обратной связи в государственном управлении, т.е. для организации непосредственного взаимодействия с населением.

Главной целью муниципального управления является повышение уровня и качества жизни населения муниципального образования

Государственное управление, как уже говорилось, может быть исследовано с различных точек зрения: исторической, политологической, экономической, организационной, психологической, социологической, этической и др. С юридической - это достаточно сложная система правовых отношений, складывающихся между государством и обществом, органами государственной власти и гражданами, должностными лицами, государственными служащими и населением. Именно эта система правоотношений в данном случае нас интересует в первую очередь, ибо говорить о правовом обеспечении государственного управления вне исследования правовых государственно-управленческих отношений невозможно. Это будет беспредметный разговор.

Не следует также отождествлять понятия «правовые основы государственного управления», «правовое обеспечение государственного управления», «правовое регулирование государственно-управленческих отношений», «механизм правового регулирования государственного управления». Они близки по смыслу, тесно связаны между собой, но по ряду позиций все-таки существенно различаются.

Правовые основы - это совокупность принципов, норм и институтов, определяющих содержание правового регулирования определенного круга общественных отношений.

Правовое обеспечение - базовый ресурс государства. В широком смысле - это а) создание правовой базы для функционирования того или иного субъекта правоотношения, б) оказание соответствующих правовых услуг тому или иному субъекту; в) научное и кадровое обеспечение юридической работы по определенному направлению.

Правовое регулирование - это воздействие государства на общественные отношения посредством издания соответствующих правовых норм и индивидуальных правовых предписаний, исполнение которых обеспечивается не только организационно, но и государственным принуждением. Его методы - а) централизованное, императивное регулирование, при котором субъективные права и юридические обязанности жестко предопределяются законом, и б) децентрализованное, диспозитивное, при котором нормы закона применяются, если иное не установлено договором равноправных субъектов.

Эффективность правового регулирования - это мера позитивного воздействия права на поведение и деятельность субъектов правовых отношений, которая воплощается в конкретных социальных изменениях, которые произошли в результате реализации соответствующих норм права и правовых институтов.

Механизм правового регулирования - система (совокупность) правовых средств, с помощью которых осуществляется правовое воздействие на общественные отношения. Механизм включает в себя правовые нормы; правовой статус юридических и физических лиц; юридические факты, с которыми закон связывает возникновение, изменение и прекращение правовых отношений; правовые гарантии и формы юридической ответственности; правосознание, правовые установки и мотивы.

А теперь остановимся на вопросах правового регулирования государственного управления более конкретно. Правовое регулирование государственно-управленческой деятельности - это юридическая функция государства, реализуемая в процессе его воздействия на общественные отношения и посредством которой деятельность субъектов этих отношений приводится в соответствие с требованиями, дозволениями и запретами, содержащимися в нормах права. Легитимность и обязательность исполнения установленных требований поддерживается обществом, обеспечивается авторитетом власти и ее непререкаемым правом на применение (в случае необходимости) принудительной силы.

Правовое регулирование представляет собой единство трех аспектов - социологического, нормативного и организационно-практического.

Социологический аспект заключается в том, что такое регулирование начинается тогда, когда назревшая общественная потребность нуждается в правовом упорядочении, когда общество самостоятельно, без помощи государства не в состоянии реализовать эту потребность, когда в сознании людей сформировалось убеждение в необходимости правового разрешения проблемы. Государство же, осознав эту проблему, принимает соответствующее решение и предпринимает соответствующие организационно-управленческие усилия по его реализации.

Сердцевину правового регулирования составляет его нормативный аспект. Это «воздействие правовых норм и индивидуальных правовых предписаний на общественные отношения». Цель же такого регулирования - защита законных интересов субъектов государственно-управленческих отношений, оптимизация управленческой правоприменительной, правоохранительной практики и воспитательной деятельности, обеспечение неотвратимости ответственности тех, кто нарушает законы.

Многое зависит и от того, как сформулированы юридические нормы, насколько они ясны, точны и обоснованы. Являются ли они надуманными, бюрократически-умозрительными или нормами реального действия. Причем, не важно, нравятся они кому-то или нет, будут ли исполнители ими руководствоваться добровольно или в принудительном порядке. Эффективность правового регулирования определяется только их практической реализуемостью, реальным влиянием на сознание, поведение и деятельность людей.

Предметное содержание такого регулирования составляет правовое закрепление целей, функций, принципов и других социально-правовых институтов государственного управления; упорядочение государственно-управленческих отношений по их уровню, направленности, внутреннему содержанию и внешним проявлениям; юридическое определение средств, форм, методов, стадий, процедур, операций и других элементов, характеризующих государственно-управленческую деятельность.

Структурировать тематику правового регулирования можно по разным основаниям.

По уровню управленческих отношений правовому регулированию подвергаются: а) отношения между государством (его органами), различными социальными сообществами (социальными группами, коллективами, производственными единицами) и гражданами; б) отношения внутри государства, между его органами и учреждениями по поводу социально-правового статуса органов государственного управления, распределения предметов ведения и властных полномочий, регулирования служебных отношений и др.; в) отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческий процесс.

По ветвям власти правовое регулирование осуществляется на федеральном уровне - на основе норм федерального законодательства, и на региональном - на основе норм законодательства субъектов РФ и нормативных актов органов местного самоуправления.

По отраслям законодательства правовое регулирование обеспечивается нормами материального и процессуального права. Основой являются нормы публичного права, регулирующие отношения, основанные на властных полномочиях одной стороны и подчинении другой. Это нормы международного, конституционного, административного, финансового, налогового, таможенного, уголовного, арбитражного права. Субсидиарно это регулирование обеспечивается нормами некоторых отраслей частного права, например, трудового, предпринимательского, земельного и жилищного.

Конституционное право закрепляет базовые принципы правового регулирования основных сфер общественной жизни - основы общественного и государственного строя, конституционного устройства государства и его политики, экономики, социальных отношений, положения личности в обществе, компетенцию высших органов государственной власти и порядок их формирования, принципы построения системы государственных органов и местного самоуправления, структуру, полномочия и организационные формы их деятельности.

Административное право регулирует отношения в сфере государственного и муниципального управления. Нормы административного права устанавливают систему, порядок и компетенцию государственных органов и должностных лиц исполнительной власти, закрепляют права и обязанности граждан в отношениях с этими органами и должностными лицами, определяют понятие и виды административных правонарушений, устанавливают меры административной ответственности.

Финансовое право регулирует отношения в области денежно-финансовых операций по аккумулированию денежных средств, их обращению в обществе. Это отрасль права, состоящая из норм, с помощью которых регулируются отношения в процессе создания, распределения и использования денежных фондов государства. В состав финансового права входят некоторые его подотрасли - бюджетное, налоговое и банковское право. Бюджетное право регулирует отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием государственных и местных бюджетов. Налоговое право регулирует отношения по установлению, взиманию и распределению налогов, выплачиваемых юридическими и физическими лицами, привлечению к ответственности неплательщиков налогов. Банковское право регулирует отношения, возникающие по поводу денежных средств, ценных бумаг, драгоценных металлов, информации, содержащей банковскую тайну.

Земельное право регулирует отношения, связанные с ведением земельного кадастра, регулированием выделения и использования земель различных видов (городских земель, сельскохозяйственных угодий, охранных земельных зон), куплю-продажу земельных участков, отношения землевладельцев и пользователей и т.д.

Экологическое право распространяется на отношения, связанные с рациональным использованием природных ресурсов и охраной природы; работой экологически вредных предприятий, их строительством, привлечением к ответственности нарушителей экологического законодательства.

Уголовное право регулирует отношения, связанные с совершением уголовно-наказуемых деяний - преступлений, в частности, связанных с коррупцией, взяточничеством, предательством государственных интересов.

Международное публичное право действует в сфере межгосударственных отношений, участниками которых являются государства либо их уполномоченные органы. Оно не входит в национальную систему права, тем не менее, ни одно государственное управленческое решение не должно противоречить нормам международного права, содержащихся в уставах, договорах, конвенциях, которые ратифицированы государством.

Приведенный перечень отраслей права свидетельствует о том, что по характеру решаемых задач правовое регулирование в сфере государственного управления преимущественно сосредоточено на:

Защите прав и свобод человека и гражданина, в том числе национальных меньшинств, безработных, слабых и обездоленных;

Разработке правовых механизмов реализации государственной внутренней и внешней политики, закрепленной в соответствующих законодательных актах, ежегодных парламентских посланиях Президента страны; государственных доктринах; общефедеральных и региональных целевых программах и приоритетных национальных проектах;

Правовом закреплении и правовом обеспечении реализации предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, закреплении правового статуса субъектов государственного и муниципального управления с четким а) установлением места каждого из них в целостной системе государственного управления, б) закреплением полномочий каждого органа власти, в) определением организационно-кадровой структуры, форм и процедур их функционирования;

Установлении правовых основ государственного регулирования хозяйственной деятельности, в частности, государственного стимулирования предпринимательства, охраны прав собственника, пресечения монополизма и недобросовестной конкуренции и т.п.;

Формировании правовых основ социально-хозяйственной деятельности - налогового, таможенного, финансового, валютного, кредитного, инвестиционного и других видов государственного регулирования;

Обеспечении прав и обязанностей физических и юридических лиц, осуществлении государственного контроля и надзора за работой управляемых.

В правовом регулировании используются различные методы. Последние определяются как совокупность приемов средств, способов, с помощью которых государство, его органы и должностные лица, руководствуясь нормами материального и процессуального права, воздействуют на управляемый объект. В государственном управлении выделяют два основных метода правового регулирования: диспозитивный (автономный), характеризуемый взаимной независимостью и равноправием сторон, и императивный (категорический, властный), основанный на подчинении одних участников правоотношения другим.

Существуют также и другие методы: централизованного и децентрализованного управления; регулятивного, охранительного и специализированного воздействия на общественные отношения; предписывающие - дозволяющие или запрещающие, поощрительные - стимулирующие социально полезное поведение путем поощрений, и рекомендательные - предлагающие субъектам наиболее целесообразные варианты поведения; дефинитивные, оперативные и коллизионные.

В зависимости от источника власти различают:

1) регулирование централизованное, императивное, субординационное, при котором управление осуществляется органами государственной власти на властно-волевых, принудительных началах.

Императивный метод характеризуется созданием отношений власти и подчинения. Примером может служить правовое

регулирование государственного управления федеральными органами государственной власти в пределах ст. 71 Конституции Российской Федерации, определяющей предметы исключительного ведения Российской Федерации;

2) регулирование децентрализованное, диспозитивное, координационное, при котором правовое регулирование осуществляется посредством согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы снизу. Здесь правоотношения возникают на основе свободной воли равноправных субъектов общественных отношений.

3) регулирование субсидиарное (вспомогательное) применяется как дополняемое нормами другой отрасли права. Например, отношения между госслужащими и их работодателем - государством регулируются нормами административного законодательства. Но есть часть служебных отношений, которые регулируются нормами трудового законодательства, например, вопросы прохождения дипломатической службы за рубежом.

По способам правовое регулирование выступает как:

Позитивное обязывание, предписание - возложение прямой обязанности совершать определенные положительные действия. Такое регулирование занимает доминирующее положение в системе государственного управления. Это метод властного приказа. Тем самым обеспечивается высокая исполнительская дисциплина, иерархическая подчиненность, обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих;

Запрещение - возложение обязанности воздерживаться от совершения действий и поступков определенного рода;

Дозволение - предоставление субъектам правовых отношений на собственные активные действия по своему усмотрению. Исторический опыт свидетельствует, что для государственного управления, даже в условиях самой широкой демократии, свободы и гласности, наиболее целесообразным и эффективным является обязывающее-правомочный порядок правового регулирования. В связи с этим важно понимать, что вся система государственного управления строится на принципах власти и долженствования. Свободная воля участников управленческих отношений хотя и играет важную роль, но все-таки уходит на второй план. Там, где речь идет о государственной власти и использовании ее регулирующей силы, все должно быть юридически четко, исчерпывающе прописано и нормативно закреплено. Любые управленческие действия должны совершаться в рамках действующего законодательства, все принятые решения должны своевременно и качественно исполняться. Все субъекты управленческих отношений обязаны действовать строго определенным образом. Здесь принцип «разрешено все, что не запрещено законом» не действует. В государственном управлении «разрешено только то, что разрешено законом и запрещено все то, что им не разрешено». Границы свободных действий существенно ограничены. Доминируют дозволение, запрет, обязывание, подчиненность, подотчетность и подконтрольность.

Практика знает немало форм правового регулирования государственного управления. Основными из них являются нормативно-правовые акты, судебные прецеденты, правовые обычаи и нормативно-правовые договоры. В некоторых странах к ним относятся также религиозные тексты.

Нормативный правовой акт - это результат правотворческой деятельности органов государственной власти или всенародного референдума. Под нормативно-правовым актом понимаются выраженные в письменной форме решения компетентных государственных органов, в которых содержатся нормы права, действующие во времени, пространстве и кругу субъектов. Он содержит властное веление, выражает волю определенной социальной общности, является юридической основой регулирования, общественных отношений. Это изданный или санкционированный компетентным государственным органом (или органами) правовой акт, обладающий государственно-властным характером и имеющий официально-документальную форму, содержащий обязательные правила поведения и гарантированный принудительной силой государства.

Речь идет о законах (федеральных и субъектов РФ) и подзаконных актах - указах и распоряжениях Президента Российской Федерации; постановлениях, распоряжениях и инструкциях Правительства Российской Федерации; актах федеральных органов исполнительной власти и полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; приказах, распоряжениях, положениях, планах, инструкциях, предписаниях федеральных министров, руководителей федеральных служб и агентств, различных инспекций и надзоров; постановлениях и решениях судебных органов; актах глав, правительств (администраций) и других органов исполнительной власти субъектов Федерации; ведомственных нормативных актах, которые издаются органами специальной компетенции; нормативных актах органов местного самоуправления.

Вполне логично, что основополагающее значение в правовом регулировании государственного управления принадлежит конституции - нормативному правовому акту высшей юридической силы. В большинстве стран мира конституция - это единый писаный документ (консолидированная конституция). В некоторых странах положение иное - конституции как единого документа нет. Ее роль выполняет пакет, состоящий из нескольких законодательных, судебно-прецедентных и иных актов, объявленный основным законом. Это неконсолидированная неписаная конституция. Такое положение существует в Швеции, Великобритании, Израиле, Новой Зеландии.

Конституции, являясь отражением определенной системы общественных отношений, задают управлению четкую целевую и ценностную направленность, закладывают в него «генетический код», по которому оно должно воспроизводиться и развиваться. Конституцию, в отличие от других нормативных правовых актов, часто называют «правовой хартией», «основным законом», чем подчеркивается ее качество первоисточника и базиса всей юридической системы общества. Это важно подчеркнуть потому что именно в правовых актах конституционного уровня закладываются правовые основы государственного строя, статус высших структур власти, закрепляются принципы и механизмы их формирования и функционирования, базисные права и свободы человека и гражданина, а также многое другое, что значимо в правовом регулировании государственного управления.

Как видим, в правовом регулировании государственного управления используется практически все многообразие тех форм, которые присущи правовому регулированию общественных процессов вообще.

К формам правового регулирования предъявляется ряд требований, которые обеспечивают упорядоченность государственно-управленческих отношений. Это:

1) своевременность принятия (издания) соответствующих правовых актов и норм, их актуальность по форме, юридической силе и содержанию;

2) устойчивость и стабильность правовых форм. Нельзя, например, находиться в состоянии перманентной административной реформы, без конца менять статусное состояние государственных органов и должностей, не давая обществу возможности их освоить, понять, оценить и применить на практике;

3) полнота и внутренняя согласованность правовых норм. Здесь целесообразно идти по пути создания крупных комплексных правовых актов, в которых управленческие феномены получают максимально исчерпывающее правовое оформление.

Таким образом основанием можно констатировать, что правовое регулирование государственного управления - это, во-первых деятельность государства, уполномоченных им органов и должностных лиц по изданию юридических норм поведения людей обязательных для исполнения, которое обеспечивается возможностями общественного мнения и государственного аппарата. Причем такого рода нормы-требования - не самоцель, а необходимый институт упорядочения общественной жизни, Поэтому они должны быть объективно обусловленными, субъективно обоснованными, социально эффективными и системно организованными. Иначе они бесполезны. Во-вторых, это упорядочение тех сторон общественной жизнедеятельности, которые выражают всеобщую волю, потребности и интересы людей, права и свободы личности. В-третьих, это практическая реализация принципов законности, гуманизма, социальной справедливости и исторической преемственности.

Семинар 1

Объективное и субъективное в государственном правлении

1. Объективные условия и объективная детерминация государственного управления.

2. Субъективный фактор государственного управления, его качественные характеристики.

Семинар 2

Ресурсное обеспечение государственного управления

1. Ресурсное обеспечение государственного управления.

2. Предмет и метод правового регулирования государственно-управленческой деятельности.

3. Система законодательства о государственном управлении. Структура правового регулирования государственно-управленческой деятельности.

Понятие правового регулирования общественных отношений.

Правовое регулирование – это осуществляемое при помощи норм позитивного права и других правовых средств воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения. Признаки: - один из видов социального регулирования, т.е. кроме права есть и другие социальные регуляторы; - исходит со стороны государства; - воздействует на общественные отношения и имеет целью их упорядочить; - воздействие, которое осуществляет при помощи норм позитивного права и других правовых норм (механизм правового регулирования). Механизм правового регулирования: - норма права; - правоотношения; - акты реализации и применения права; - акты толкования права; - юридические факты; - правосознание; - правовая культура. Правовое воздействие – это все направления и формы влияния права на общественную жизнь, сознание и поведение людей. Оно шире правового регулирования и осуществляется в трех формах: 1. Информационное воздействие (право сообщает, какие отношения, каким образом им урегулированы). 2. Ценностно-ориентированное воздействие. 3. Правовое регулирование. В зависимости от конкретных правовых средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование: - Нормативное правовое регулирование – регулирование, осуществляемое нормами позитивного права. – индивидуальное правовое регулирование – регулирование, которое осуществляется различными индивидуальными правовыми средствами. Не носит общего характера, т.к. конкретным субъектам, как правило, следует за нормативными, дополняя и корректируя его, применительно к конкретному случаю: - координационное – происходит между равными субъектами. – субординационное – осуществляется не равными субъектами, находится в отношения власти подчинения, например, прием на работу, приказ об увольнении.

Сущность, предмет правового обеспечения государственного и муниципального управления.

Правовое регулирование государственного управления имеет особый предмет, поскольку связано главным образом с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах. Можно выделить несколько аспектов государственной и общественной реальности, выступающих предметом правого обеспечения государственного управления: - отношения между государственным аппаратом и обществом, гражданами, благодаря и посредством которых формируются государственно-управляющие воздействия (управление обществом со стороны государственного аппарата); - отношения внутри государственного аппарата, между его органами по поводу распределения предметов их ведения и государственной власти, необходимой для управления ими (полномочий); - волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческие процессы, причем по причине как профессионального несения государственной службы (кадровый состав государственных органов), так и обращения в государственные органы при решении каких-либо своих проблем.

Правовые средства и методы обеспечения функционирования государственного и муниципального управления.

Метод правового регулирования характеризуют два явления: субъект (источник) правового регулирования, т.е. орган, уполномоченный на издание соответствующих правовых норм; смысл и содержание самих правовых норм. Субъект (источник) правового регулирования государственного управления указывает на возможности, характер и пределы деятельности определенных государственных органов по изданию правовых норм в области управления. Различают: - централизованное (метод субординации), при котором сверху донизу осуществляется на властно-императивных началах органами государственной власти государства в целом либо его субъектов в рамках их компетенции и объектов юрисдикции; - децентрализованное (метод координации), при котором правовое регулирование осуществляется посредством согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти. Среди способов правового регулирования различают: - позитивное обязывание – возложение на лиц прямой обязанности совершать определенные положительные действия; - запрещение – возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода; - дозволение – предоставление лицам права на свои собственные активные действия. Юридические нормы: - регулятивные нормы, состоящие из предписаний, непосредственно направленных на регулирование общественных отношений путем предоставления участникам прав и возложение на них обязанностей (обязывающие, запрещающие и управомочивающие); - охранительные нормы, которые направлены на регламентацию мер юридической ответственности и порядка применения санкций (государственно-принудительных мер); - специализированные нормы, имеющие свойства дополнения и развертывания регулятивных и охранительных норм. Среди них: общие – фиксирующие в обобщенном виде определенные элементы общественных отношений; дефинитивные – закрепляющие в обобщенном виде признаки данной правовой категории; - декларативные, содержащие формулировки правовых принципов, а также задач данной совокупности юридических норм; - оперативные – предписание по отмене действующих нормативных положений или распространению данных норм на новый круг общественных отношений, по продолжению норм на новый срок и др.; коллизионные – регулирующие выбор между нормами.

Виды правового регулирования как государственного, так и муниципального управления можно классифицировать по:

1) отраслям права - конституционное, административное, уголовное, трудовое, гражданское и т.д.;
2) уровням и принципу федерализма - федеральные и региональные;
3) юридической силе - законодательные и подзаконные.

Формы правового регулирования государственного управления -

правовые формы, используемые для определения юридического состояния и регламентации институтов, процессов и отношений государственного управления с целью придания им должной структурной организованности и официально выраженной фиксации. Важнейшими формами правового регулирования являются правовые акты. Формы правового регулирования государственного управления - правовой режим, правовой статус, регистрация, лицензирование, разрешительно-уведомительная система, государственный контроль, правоограничения и др. Работа государственной администрации проходит в следующих правовых формах: правотворчество, правоприменение, правоохранение, правосудие, правозащита, юрисдикция и т.д.

Методы правового регулирования государственного управления - комплекс приемов, способов и средств юридического воздействия на социально-правовую сферу и соответствующие элементы в процессе упорядочения общественных отношений по поводу осуществления государственной власти и государственного управления. Метод воплощает в себе, с одной стороны, способ осуществления регулятивных функций права в данной сфере общественных отношений, а с другой - средство воздействия социальных управляющих систем (субъекты правового регулирования), входящих в государственный аппарат, на социальные управляемые системы (объекты).

Особенности правового регулирования государственного управления проявляются в сочетании используемых средств, приемов и способов регулирования: дозволения, запреты, обязывания, подчиненность, подотчетность и подконтрольность, доверие государства, верность служащих, правовое стимулирование и правовое ограничение.

Механизм административно-правового регулирования включает в себя следующие средства:

предписания - одной стороне регулируемых отношений предоставляется определенный объем юридически властных полномочий по отношению к другой стороне, которая обязана подчиняться первой;
односторонность волеизъявления - только один из участников отношений имеет юридически властное значение в принятии решения. Такой компетенцией обладают субъекты государственной власти;
подчиненность субъектов права предписаниям, исходящим от тех должностных лиц, которые наделены соответствующими полномочиями и компетенцией;
использование - установление дозволений, при которых участники регулируемых управленческих отношений находятся в равноправных отношениях.

В числе административно-правовых методов используются принудительные средства. В своей совокупности меры принудительного обеспечения составляют институт административного принуждения.

Меры административного принуждения подразделяют на три группы: предупредительные, пресекательные и меры административной ответственности.

Среди способов правового регулирования применительно к субъекту государственного управления различают:

императивное регулирование (метод субординации) ведется на властно-категоричных началах органами государственной власти сверху донизу в объеме их компетенции и по кругу объектов юрисдикции;
диспозитивное регулирование (метод координации) позволяет осуществлять правовое регулирование посредством согласования. Этот способ включает в себя: 1) дозволение совершать действия; 2) наделение определенными правами участников общественных отношений; 3) предоставление лицам возможности выбора варианта своего поведения;
субсидиарное (вспомогательное) регулирование применяется как дополняемое нормами другой отрасли права, затрагивающей данную сферу общественных отношений.

Таким образом, сущностью правового регулирования государственного управления является нормативное закрепление целесообразных правил поведения людей в отношениях по поводу осуществления государственной власти и управления. Соответственно этому используется метод правового регулирования государственного управления - комплекс приемов, способов и средств формирования и упорядочения реализации государственно-управленческих воздействий на государственно-правовые институты и элементы, общественное сознание, поведение и деятельность в данной сфере.

Главный смысл правового обеспечения государственного управления заключается в осуществлении целей удовлетворения индивидуальных, национальных и общечеловеческих интересов.

Формирование системы правового обеспечения государственного управления, к сожалению, идет стихийным образом, без опоры на тщательно выработанную теоретическую концепцию. Главная трудность создания такой концепции - проблема соотношения публичного и частного права.

Все совершаемые в процессе государственного управления действия должны быть урегулированы правовыми нормами, устанавливающими четкие юридические пределы должного и возможного, поощряемого и запрещенного для соответствующих субъектов. Здесь не действует принцип: разрешено все, что не запрещено законом, а напротив: разрешено только то, что разрешено законом, и запрещено все, что им не разрешено. Это обусловлено тем, что правовые пробелы в регулировании государственно-управленческой деятельности снижают ее уровень, дают почву для негативных проявлений в работе госаппарата, открывают дорогу злоупотреблениям и произволу со стороны госслужащих. В силу вышесказанного отношения государственного управления регулируются преимущественно нормами конституционного и административного права.

Правовое обеспечение государственного управления включает:

1. Научно-правовое обеспечение государственного управления - наиболее значимо в осуществлении правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов, для которых они являются неотъемлемыми функциями. Уровень эффективности правового обеспечения государственного управления во многом зависит от его научной обоснованности.
2. Кадрово-правовое обеспечение - обусловлено необходимостью формирования и рационального использования профессионального потенциала специалистов, имеющих юридическую квалификацию, в различных областях и сферах деятельности. Кадровое обеспечение неразрывно связано с управлением, особенно - государственным.

Государственный аппарат - это прежде всего люди, профессионально занимающиеся управленческим трудом. Укомплектование государственных органов профессионально подготовленными кадрами, способными компетентно и ответственно заниматься государственным управлением, является важнейшей политической, а значит, общественно значимой организационноуправленческой проблемой и задачей. Обеспечение эффективности государственной службы подразумевает систему мер организационно-правового характера, проводимых в целях осуществления кадровой политики.

Для подготовки кадров, занятых в государственном аппарате, создана сеть учебных заведений.

3. Информационно-правовое обеспечение государственного управления - это принятие и реализация решений, основанных на эффективном использовании современных информационных и коммуникационных технологий. Цель информационного обеспечения органов государственной власти состоит в том, чтобы на базе собранных исходных данных получить обработанную, агрегированную информацию, которая должна служить основой для принятия управленческих решений.
4. Правоохранительное обеспечение - деятельность государства, направленная на обеспечение охраняемых законом прав.
5. Правовое обеспечение прав и свобод, законных интересов человека и гражданина - важнейшая задача, которая непосредственно связана с укреплением демократических основ российской государственности. Конституционное право граждан участвовать в управлении государственными делами обеспечивается возможностью избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 32, 81,94, 130 Конституции РФ). В Конституции РФ определены и другие формы участия граждан в управлении делами государства: государственная служба (ст. 32), общественные объединения (ст. 30), органы местного самоуправления (ст. 130), участие в собраниях, митингах и демонстрациях, шествиях и пикетировании (ст. 31), участие в отправлении правосудия (ст. 32), индивидуальные и коллективные обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).
6. Организационно-правовое обеспечение включает в себя создание, ликвидацию и реорганизацию государственных органов, их структурных подразделений (учреждение органа, определение компетенции его структурных единиц, установление правил и порядка, организационно-правовых механизмов и процедур его деятельности, деятельности должностных лиц либо других субъектов права; текущая работа определенных структур по обеспечению функционирования органов государства).
7. Процессуальное обеспечение представляет собой урегулированный нормами права порядок осуществления определенных юридически значимых действий в целях обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина, законных интересов субъектов права в тех или иных видах деятельности, а также обеспечения соблюдения законности и правопорядка в осуществлении государственного управления.

Все вышеперечисленное во многом распространяется и на систему местного самоуправления в общем и на муниципальное управление в частности.

Вместе с тем в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 27.05.2004) правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

1. Международные акты. На основании ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Эти нормы и принципы закрепляются в международных пактах, конвенциях, иных международно-правовых документах. Следует особо выделить такие документы, как Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15.10.1985), Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ (29.10.1994), решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия.

Европейская хартия местного самоуправления была принята Советом Европы 15.10.1985. Ратификация хартии и приведение российского законодательства о местном самоуправлении в соответствие с ней являлось одним из условий вступления России в Совет Европы. Европейская хартия местного самоуправления была ратифицирована Российской Федерацией 11.04.1998.

Местное самоуправление согласно хартии составляет одну из основ любого демократического строя. Кроме того, в хартии закрепляется, что местное самоуправление осуществляется не только выборными органами, но и через формы прямого участия граждан. Важную роль играют и положения хартии об общих принципах экономической и финансово-налоговой политики государства применительно к местным органам власти.

2. Конституция РФ. Главенствующее положение в системе юридических норм, регулирующих местное самоуправление, занимают конституционные нормы, представляющие собой совокупность юридических принципов и предписаний, которые определяют политикоправовую природу местного самоуправления, закрепляют основные права граждан в области местного самоуправления, регулируют основы правового статуса органов местного самоуправления и их взаимоотношения с государством.

В Конституции РФ вопросам местного самоуправления посвящена гл. 8.

Характер и пределы правового регулирования местного самоуправления определяются федеральными актами, актами субъектов Российской Федерации и локальными актами, которые тесным образом связаны с федеративным устройством государства и политикоправовой природой местного самоуправления.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ вопросы местного самоуправления относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Иными словами, Российская Федерация должна принимать рамочные законы, определяя общие принципы и подходы, устанавливая пределы правового регулирования. Конкретное содержание, учет местной специфики и особенностей формирования местного самоуправления должны определяться субъектами Российской Федерации самостоятельно. На практике же функции Российской Федерации и ее субъектов четко не определены.

3. Федеральный закон от 06.10.2003№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 27.05.2014) является наиболее важным для становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, формирования законодательства о местном самоуправлении. Он определяет общеправовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления. В отдельные главы выделены вопросы местного значения, порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, органы и должностные лица местного самоуправления, муниципальные правовые акты, экономическая основа местного самоуправления, межмуниципальное сотрудничество, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью, особенности организации местного самоуправления.
4. Иные федеральные законы. В настоящее время на федеральном уровне в основном создана нормативная правовая база, необходимая для организации местного самоуправления. Следует назвать такие федеральные законы, как «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации», «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Федеральные законы, регулирующие вопросы местного самоуправления, делятся на две группы:

1) законы, регулирующие только отдельные вопросы местного самоуправления (федеральные законы о муниципальной службе, о финансовых основах местного самоуправления и т.д.);
2) отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни (федеральные законы о занятости населения, об образовании и т.д.).

Как правило, в законах второй группы есть разделы (главы), посвященные полномочиям или предметам ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Эти законы принимались в разное время и нередко противоречат Федеральному закону «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» в части разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

5. Федеральные подзаконные акты. На федеральном уровне кроме законов вопросы местного самоуправления регулируются и другими нормативными актами. Так, важную роль в правовом регулировании местного самоуправления играют указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Указами Президента РФ реформировалось местное самоуправление - отдельные аспекты местного самоуправления, такие как реформа ЖКХ, реформа муниципальных органов охраны правопорядка, решались иные вопросы.
6. Решения Конституционного Суда РФ, иных судов. Значительное место в настоящее время отводится решениям судебных органов, и в первую очередь решениям Конституционного Суда РФ. Природа решений Конституционного Суда РФ такова, что правовые позиции, выраженные по итогам рассмотрения дела в его постановлении или определении, имеют общеобязательный характер.
7. Законодательство субъектов Российской Федерации. В субъектах Федерации вопросы местного самоуправления регулируются конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации, подзаконными актами. Наиболее значительными для становления и развития местного самоуправления являются законы субъектов Федерации о местном самоуправлении.

Практически во всех субъектах Российской Федерации приняты законы, регулирующие вопросы формирования органов местного самоуправления - о местном референдуме, муниципальной службе, государственной регистрации уставов муниципальных образований, об административно-территориальном устройстве, о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления, собраниях и сходах, территориальном общественном самоуправлении, об обращениях в органы местного самоуправления, о наделении органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями.

Кроме собственно законодательных актов, в каждом субъекте Российской Федерации существует значительное количество подзаконных актов. В ряде регионов активно действуют конституционные (уставные) суды, также принимающие решения по вопросам местного самоуправления.

В различных регионах наблюдается большое разнообразие в правовом регулировании вопросов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

8. Муниципально-правовые акты. В ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Федерации.

Нормы местных сообществ - это прежде всего корпоративные нормы, исходящие от определенного сообщества или его органов, регламентирующие внутреннюю организацию, основные направления его деятельности, взаимные права и обязанности его участников. Они в первую очередь обязательны для населения данного муниципального образования.

Нормы, формулируемые органами местного самоуправления, в установленных пределах обладают свойством общеобязательности и гарантированности со стороны государства, т.е. свойствами правовых норм. Соответственно, содержащие такие нормы акты приобретают характер нормативных правовых и включаются в общую нормативную правовую систему.

Вся совокупность нормативных и ненормативных актов муниципального образования представляет собой систему муниципально-правовых, актов. В соответствии со ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
3) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
4) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Вопросы для самоконтроля

1. Охарактеризуйте основные функции и задачи правового демократического государства.
2. Назовите и охарактеризуйте основные факторы в общей концепции развития российского законодательства.
3. Дайте понятие правового обеспечения, назовите его важнейшие элементы, виды и формы.
4. Поясните систему правового обеспечения в важнейших сферах общественной жизни.
5. Назовите уровни и основные элементы системы правового обеспечения государственного управления.
6. Дайте понятие правовой основы местного самоуправления и объясните ее структуру.

СИБИРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

АЭРОКОСМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИМ. АКАДЕМИКА М.Ф. РЕШЕТНЕВА

__________________________________________________________________

Красноярск 2013

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

Сибирский государственный аэрокосмический университет

имени академика М.Ф. Решетнёва

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Программа и методические указания по подготовке к практическим занятиям и к экзамену для магистрантов направления 080200.68 «Менеджмент» магистерской программы: «Правовое обеспечение хозяйственной деятельности»

Красноярск 2013

УДК 351/354(075.8)

Рецензент

кандидат юридических наук, доцент В. В. Сафронов

Печатается по решению Методической комиссии ГФ

Правовое обеспечение государственного и муниципального управления: программа и методические указания по подготовке к практическим занятиям и к экзамену для магистрантов направления 080200.68 «Менеджмент» магистерской программы: «Правовое обеспечение хозяйственной деятельности» / Сост.: Е.С. Щебляков; СибГАУ. – Красноярск, 2013. - 33 с.

университет имени академика М. Ф. Решетнева, 2013

Практикум………………………….……………………….……..……………......10

Контрольная работа……………..…………….…………………………...……....19

Тематика реферативных работ по дисциплине «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления».. ……………………….........27

Контрольные вопросы, выносимые на экзамен……………………...…….....…..28

Вопросы для проверки знаний и эрудиции…………………………………...…..30

Введение

Правовое обеспечение государственного и муниципального управления – комплексная отрасль права. Управление как основа упорядочения процессов в обществе, как сложная система требуют знаний о состоянии и процессах развития государственных и муниципальных образований и органов государственной и муниципальной власти.

Учебная программа курса включает в себя два модуля – о государственном управлении и муниципальном соответственно. Первый модуль раскрывает понятие, сущность, принципы государственного управления как сложной системы, а также особенности регулирования в некоторых сферах общества. Второй модуль: понятие, сущность и особенности местного самоуправления.

Тема 1. Государственное управление: понятие, сущность, принципы,

критерии эффективности.

Государственное управление, публичное управление, самоуправление. Государственное управление в системе социального управления. Политическое

управление. Соотношение государственного управления и исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти. Субъект и объект государственного управления. Цели и функции государственного управления. Взаимодействие государства и гражданского общества в управленческой деятельности. Понятие принципов государственного управления.

Нормативные и организующие принципы. Иерархия принципов, их взаимодействие. Критерии эффективного управления. Этапы оценки эффективности: идентификация результата управленческого воздействия, определение связи результата с отдельными факторами, соотнесение результата с целями, учет оценки при программировании. Определение и повышение эффективности через промежуточные показатели. Специфика оценки эффективности государственного управления. Пути повышения эффективности государственного управления.

Политика и другие виды управленческой деятельности. Разделение и взаимопроникновение видов управленческой деятельности. Инициатор, субъект, оператор политики. Объект государственной политики. Цели и этапы государственной политики Отраслевые и территориальные направления политики, их взаимодействие. Стихийное и программированное формирование политики. Планирование и прогнозирование в государственном управлении. Планирование реализации политики: проблема соотношения общих и частных за

дач, учет интересов. Централизованная и децентрализованная реализация государственной политики. Управление и манипулирование. Делегирование функций и полномочий как способ реализации государственной политики. Лоббирование и государственное управление. Способы и механизмы реализации государственной политики.

Тема 3. Система государственного управления и реализация принципа разделения властей в ведущих странах мира.

Определение и классификация внешней среды государственного управления. Внешняя среда непосредственного влияния. Взаимодействие государства и общества. Роль государства в обществе. Понятие и сущность принципа разделения властей. Зарождение идеи идеального обустройства государственной власти. Особенности государственного управления в период зарождения идей правового государства. Соотношение исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти в современных государствах. Закрепление принципа разделения властей в нормативно-правовых актах государства.

Тема 4. Высшие органы государственной власти и управления Российской Федерации в системе разделения властей.

Понятие органа государственной власти. Орган управления, организация, учреждение. Виды органов управления. Роль организующих принципов в характеристике органа государственной власти и управления. Полномочия органов управления. Органы государственной власти и органы государственного

управления. Президент и подсистема президентской власти. Полномочия Президента по отношению к органам исполнительной власти. Президент и Правительство. Функции, структура и полномочия Администрации Президента. Органы, обеспечивающие деятельность главы государства. Место президентской власти в системе разделения властей. Место и роль Правительства РФ в системе государственного управления. Система федеральных органов исполнительной власти. Территориальные органы управления федеральных министерств и ведомств. Нормативные акты органов исполнительной власти. Федеральное Собрание РФ. Структура и организация деятельности палат Федерального Собрания РФ. Законодательный процесс. Правовой статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации. Место Федерального Собрания в системе государственных органов России.

Тема 5. Региональные системы государственного управления РФ на современном этапе государственного строительства.

Генезис функциональной и организационной структуры органов государственной власти субъектов РФ. Высшие должностные лица: статус, порядок избрания, компетенция. Распорядительные и контрольные полномочия высших должностных лиц. Аппараты и управления делами высших должностных лиц субъектов РФ. Рабочие группы и комиссии при высших должностных лицах субъектов РФ. Региональные органы исполнительной власти. Отраслевые и территориальные органы управления. Варианты иерархии и делегирования функций в рамках взаимоотношений федеральных и региональных органов исполнительной власти. Развитие региональной законодательной системы. Порядок формирования и статус законодательных органов. Структура региональных законодательных органов власти и их аппаратов. Полномочия структурных подразделений, регламент и порядок их деятельности. Межрегиональные различия и специфика законодательных органов власти субъектов РФ. Организация процесса нормотворчества.

Тема 6. Федеральные округа в системе взаимодействия федерального и регионального уровней управления.

Политически, экономические и социальные предпосылки организации федеральных округов. Правовая основа деятельности Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Взаимодействие Полномочных представителей с органами государственной власти субъекта РФ. Федеральные инспекторы: права и компетенция. Региональные представительства

федеральных органов государственной власти и проблемы их взаимодействия с

региональными органами власти и управления.

Тема 7. Государственное управление и регулирование финансово – экономической сферой.

Цели государства в управлении экономикой. Система органов государственного управления экономикой федерального и регионального уровней. Государственная собственность и ее роль в государственном управлении экономическими процессами. Приватизация. Повышение эффективности управления государственным имуществом. Государственное регулирование в области конкуренции и естественных монополий. Государственная поддержка малого предпринимательства. Программирование регионального развития. Региональная инвестиционная политика. Государственное регулирование агропромышленного комплекса региона, социальное развитее села. Понятие и структура финансовой системы. Финансовые институты федерального уровня управления. Государственная бюджетная система как важнейшее звено финансовой системы РФ. Федеральные и региональные внебюджетные фонды и их деятельность. Государственный кредит. Налоговая система, денежно-кредитное регулирование, государственные субсидии и дотации. Региональные бюджеты: источники и порядок формирования.

Тема 8. Государственное управление социальной и культурной сферами.

Основные задачи по управлению социальной и культурной сферой. Проблемы управления социально-культурными вопросами в современной России. Государственная и региональная политика в сфере социальной защиты населения, занятости и регулирования миграции. Региональные органы социальной защиты населения: структура и деятельность. Социальное обеспечение, жилищная политика, политика в области образования. Органы управления социально-культурной сферой. Переход к новой модели обеспечения социальных гарантий. Основные направления государственной политики в области здравоохранения. Перспективы развития системы образования: роль государственной власти. Деятельность региональных органов власти в сфере молодежной политики. Формы и методы управления наукой.

Тема 9. Государственное и региональное управление в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных и конфликтных ситуаций.

Виды конфликтов в государственно-управленческой деятельности. Конфликты интересов и конфликты полномочий. Согласительные процедуры. Арбитраж. Судебное разрешение конфликтов. Регулирование конфликтов между субъектами конституционного права. Регулирование конфликтов между субъектами административного права. Воздействие личных конфликтов на систему государственного управления. Государственное урегулирование социальных конфликтов. Неформальное разрешение конфликтов в государственном управлении. Система национальной безопасности. Государственные органы по предупреждению и ликвидации последствии чрезвычайных ситуаций федерально-

го и регионального уровней. Гражданская оборона. Государственная противопожарная служба. Государственные органы по борьбе с терроризмом.

МОДУЛЬ II.

Тема 10. Местное самоуправление в РФ: содержание, сущность, методологические основы функционирования.

Муниципальное управление и местное самоуправление. Предмет и цели местного самоуправления. Частные и общие принципы местного самоуправления. Методы управления местными сообществами. Основные структурные элементы местного самоуправления. Местное общество и его признаки. Местное самоуправление как составной элемент общей системы государственного управления. Теории местного самоуправления. Функции муниципального управления. Сущность функций муниципального управления. Содержание основных функций муниципального управления. Факторы, влияющие на состав и развитие функций управления. Схема управленческого цикла. Дублирование функций управления. Две категории полномочий местного самоуправления: собственные, отдельные. Формы наделения отдельными государственными полномочиями. Основные принципы наделения отдельными государственными полномочиями. Законодательная база наделения полномочиями органов местного самоуправления.

Тема 11. Местное самоуправление в системе власти и управления РФ на современном этапе.

Механизмы и принципы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Полномочия органов государственной власти в сфере местного самоуправления: общеправовые, экономические, административные. Реформа местного самоуправления и административная реформа. Полномочный представитель Президента в Федеральных округах и местное самоуправление. Специфика взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в субъектах Федерации. Механизмы защиты интересов местного самоуправления в федеральных и региональных органах власти. Организационно – правовые формы деятельности

представительных органов местного самоуправления. Депутаты представительных органов местного самоуправления. Администрация муниципального образования. Типовая структура, полномочия, правовые основы деятельности администрации муниципального образования. Глава муниципального образовании: статус, организационные основы деятельности. Проектирование организационных структур управления на муниципальном уровне. Этапы и элементы проектирования, оценка результатов.

Тема 12. Муниципальная собственность и финансы: содержание, состав и проблемы формирования и управления.

Понятие «муниципальная собственность». Средства местного бюджета. Муниципальные внебюджетные фонды. Имущество органов местного самоуправления. Муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности. Муниципальные предприятия и учреждения. Муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации. Муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения. Процесс формирования муниципальной собственности. Передача объектов государственной собственности в муниципальную собственность. Безвозмездная передача муниципальной собственности в государственную. Учет муниципальной собственности. Держатель реестра. Основанием для включения в реестр или исключения из реестра объектов муниципальной собственности. Система управления муниципальной собственностью. Стратегические цели. Процесс приватизации и национализации. Управление муниципальными унитарными предприятиями. Контроль за эффективным использованием муниципального имущества.

Тема 12. Социальная политика органов местного самоуправления.

Социальные процессы в муниципальных образованиях: общая характеристика. Муниципальное здравоохранение, основные проблемы и перспективы его развития. Муниципальные образовательные учреждения: характеристика, специфика функционирования и финансирования. Взаимодействие муниципальных органов управления и учреждений науки и культуры. Динамика жизненного уровня и проблема доходов населения в муниципальных образованиях. Социальный паспорт муниципального образования. Социальная защита населения органами местного самоуправления. Принцип адресной социальной поддержки. Безработица и проблемы занятости населения на муниципальном уровне. Технологии взаимодействия органов муниципального управления и служб занятости. Обеспечение законности и правопорядка на территории муниципального образования. Работа муниципальной милиции. Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению экологической безопасности.

Тема 13. Инвестиционные процессы в муниципальном образовании.

Инвестиционный процесс как предмет управленческой деятельности. Инвестиционный потенциал территории муниципального образования: содержание и технологии оценки. Инвестиционные ресурсы муниципального образования. Определение предельных возможностей по использованию ограниченных ресурсов. Инвестиционная политика органов местного самоуправления. Процедуры управления инвестиционной политикой. Инструменты развития инвестиционной привлекательности и активности местного сообщества. Система взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти по формированию и реализации инвестиционных программ. Характеристика местных бюджетов как инструмента экономического регулирования и развития. Основные этапы бюджетного процесса: разработка проекта бюджета, утверждение бюджета, его исполнение, принятие отчета об исполнении бюджета. Доходные источники местных бюджетов. Закрепленные доходы. Местные налоги. Основные направления расходования средств муниципального бюджета. Типовая структура муниципального бюджета. Проблемы формирования муниципальной собственности. Критерии определения границ и размеров муниципальной собственности. Формирование системы управления муниципальной собственностью. Управление недвижимостью на муниципальном уровне: текущее состояние и основные направления совершенствования.

ПРАКТИКУМ

Цель семинарских занятий - оказание помощи магистрантам в усвоении курса «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления», выработка навыков работы с нормативными актами, правильное применение действующего законодательства.

Подготовку к семинарским занятиям магистрант должен начинать с изучения рекомендованной литературы и нормативного материала. После этого ему целесообразно подготовить план ответа по каждому вопросу, обсуждаемому на семинаре для мотивированного ответа.

Магистрант может использовать для подготовки к семинарским занятиям материалы, опубликованные в местной прессе; результаты обобщения практики деятельности местных органов самоуправления.

Магистранты должны принимать активное участие в обсуждении темы; могут выступать с рефератами по обсуждаемым проблемам; решать задачи, рекомендованные к семинарским занятиям.

Цели семинарских занятий

Семинарские занятия преследуют несколько целей:

а) углубление и закрепление знаний о природе и роли государственного и муниципального управления;

б) изучение актов, являющихся источниками права;

в) создание четких представлений об организации работы органов государственного управления и местного самоуправления;

г) получение практических навыков для работы с документами - составление проектов решений, справок, оценка (разбор) конкретных ситуаций;

е) развитие у студентов стремления и способности к самостоятельному исследованию изучаемых реальностей, их критической оценке.

Методы работы на семинаре. Подготовка к семинарским занятиям включает использование лекционного материала, изучение нормативных материалов и литературы, практическое применение законодательства при решении конкретных ситуаций, возникающих в организации и деятельности органов местного самоуправления, подготовку докладов, обзоров, рефератов, проектов

решений и иных документов по заданию преподавателя.

Формами работы на семинарах являются выступления по вопросам темы, сочетающие изложение теоретических положений с анализом практики; разбор задач, обсуждение составленных магистрантами обзоров и образцов документов. В отдельных случаях по поручению преподавателя магистранты готовят доклады, в которых особое внимание должно быть уделено, прежде всего, дискуссионным вопросам государственного и муниципального управления, отражена современная практика работы органов государственной и муниципальной власти.

Проверка знаний осуществляется по выступлениям магистрантов на семинарских занятиях, при собеседовании на консультациях, а также при проведении, не реже двух раз в семестр, тестирования по пройденному материалу.

Контрольные работы проводятся в середине и в конце семестра по темам, рекомендованным кафедрой. Для написания работы отводится 30-40 минут. На

очередном занятии со студентами преподаватель анализирует выполненные работы.

При оценке выступлений и контрольных работ учитываются глубина знаний теоретических проблем правового регулирования государственного и муниципального управления, законодательства и практики, культура речи, система письменного изложения необходимого материала. Особое внимание уделяется умению самостоятельно мыслить, аргументированному обоснованию критических выводов и т. д.

Тема 1. Государственное управление: понятие, сущность, принципы, критерии эффективности.

2. Роль государства в обществе.

3. Системный подход в государственном управлении.

4. Государственное управление как система.

Литература:

Богданов А. А. Тектология: всеобщая организационная наука: В 2-х т.- М.: Экономика, 1989.-Т. 1.-С. 69-206.

Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Велико британия, Франция, Германия.- М., 1996.- С. 28- 31.

Государственное управление: Основы теории и организации / Под ред. В. А. Козбаненко.- М.: Статут, 2000.- С. 8-80.

Хиценко В. Е. Самоорганизация в социальных системах. Эволюционный менеджмент.- Новосибирск: НГТУ, 1993.

Тема 2. Государственная политика: принципы формирования и реализации.

1. Понятие политики государства.

2. Принципы формирования.

3. Реализация государственной политики (объект, субъект).

4. Ответственность в случае нарушения порядка реализации государственной политики.

Литература:

Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций.- М.: Юридическая литература, 1997.-С. 21-ПО.

Гумилев Л. Н. Этногенез и биосфера земли.- М.: Танаис Ди-Дик, 1992. Государственное управление: Основы теории и организации / Под ред. В. А. Козбаненко.- М.:Статут, 2000.- С. 8-80.

Гумилев Л. Н. Конец и вновь начало.- М.: Танаис Ди-Дик, 1992.

Зеркин Д. П. Игнатов В. Г. Основы теории государственного управления.- Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2000.- С. 10-29.

Тихомиров Л. А. Единоличная власть как принцип государственного строения.- М., 1993.- 190 с. тура, 1997.-С. 21-ПО.

Тема 3. Научные школы, изучающие государственное управление.

1. Институциональный подход к государственному управлению. Американский институционализм.

2. Системно-функциональный анализ государственного управления.

3. Организационный анализ: государственное управление и теория организации.

4. Отечественные подходы к изучению государственного управления: правовой, структурно-логический, исторический, философскокультурологический.

Литература:

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 2004.

Государственное управление. Основы теории и организации / Под ред. В.А. Козбаненко. М., 2002.

Зверев А.Ф. Теория бюрократии: от М.Вебера к Л.фон Мизесу // Государство и право. 1992. № 1.

Маршалл Голдман. Теория управления в США и России: сравнительный анализ // Проблемы теории и практики управления. - 1997. - №1.

Методология изучения зарубежного опыта общественного развития и государственного управления / Под ред. Н.В.Загладина. М., 1995.

Облонский А.В. Бюрократизм и бюрократия: к теории вопроса // Государство и право. 1993. № 12.

Пастухов В.Б. От государственности к государству: Европа и Россия // Полис. 1994. № 2.

Шамхалов Ф. Теория государственного управления. М., 2002.

Тема 4. Система государственного управления и реализация принципа разделения властей в ведущих странах мира

1. США: федерализм и система агентств. Основные принципы американского публичного управления.

2. Великобритания: управление “странами” и публичные корпорации.

3. Франция: принципы децентрализации и децентрализации во французском государственном управлении.

4. ФРГ: принципы немецкого “кооперативного федерализма”. Иерархия и договор в системе государственного управления Германии.

Задание: Студенты составляют характеристику системы государственного управления одного из четырех иностранных государств по следующему плану:

исторические предпосылки создания основных государственных институтов; порядок их формирования; структура органов государственного управления; направления деятельности органов государственного управления; особенности государственной системы управления; проблемы централизации и децентрализации, возникающие при управлении государством.

Литература:

Административное право зарубежных стран: Учебное пособие. М., 1996. Ардан Ф. Франция: Государственная система. М., 1994.

Василенко И.А. Административно-государственное управление: опыт Франции // Проблемы теории и практики управления. 1997. №1.

Василенко И. А. Административно – государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2001.

Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М., 1984.

Государство и управление в США / Отв. ред. Л.М.Евенко. М., 1985.

Организация административной власти во Франции // Российско-французская серия. - 1993. - №21.

Парламент и президент: опыт зарубежных стран / Гл. ред. Ю.П. Орловский. - М., 1995.

Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994.

Тема 5. Высшие органы государственной власти и управления Российской Федерации в системе разделения властей.

1. Понятие органа государственной власти. Особый статус органов управления.

2. Высшие органы государственной власти и управления (Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ).

3. Организационные принципы в характеристике органов государственной власти и управления.

4. Место и роль Судов в системе разделения властей.

Литература:

Плехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации.- М., 1997.

Государственное управление: Основы теории и организации / Под ред. В.А. Козбаненко.- М.: Статут, 2000.-912 с.

Выбор редакции