Основные меры противодействия коррупции на муниципальном уровне. Противодействие коррупции в органах местного самоуправления. Планирование противодействия коррупции на муниципальном уровне: проблемы и перспективы

Региональные власти активно пропагандируют создание муниципальных планов или программ противодействия коррупции. Один из самых эффективных способов противодействия коррупции - обеспечение максимальной прозрачности в деятельности чиновников. В этом направлении уже создан довольно большой программный инструментарий. Очень распространенным является создание «горячих линий» и «телефонов доверия» в различных модификациях.

Часто в программных мероприятиях пишутся очевидные вещи, предлагаются действия, которые и так выполняются или должны выполняться, например: «обеспечение регулярного участия должностных лиц органов местного самоуправления в программах телерадиокомпаний и размещение информации в печатных изданиях с целью доведения до населения города социально значимой информации», «создание системы отчетов должностных лиц в Интернете, в средствах массовой информации, на собраниях граждан», «публикация нормативно-правовых актов в информационном бюллетене». Большой интерес вызывают меры, связанные с использованием возможностей сети Интернет. «Размещение в Интернете административных регламентов», «должностных инструкций» и т.д. В значительной степени успех (или неуспех) программы определяется правильно построенным механизмом ее реализации.

Используемые в большинстве действующих программ механизмы трудно назвать правильными: исполнителем программы чаще всего определена администрация муниципального образования, контроль осуществляет ее руководитель (иногда контрольные функции разделяются, «общий контроль над главой муниципального образования, непосредственный контроль - за руководителем аппарата», что не меняет сути проблемы). Сложности с распределением ответственности начинаются еще на этапе разработки программы, когда заказчиком программы выступает администрация, разработчиком - она же.

Действующая редакция Бюджетного кодекса РФ "Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 23.05.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.06.2016) предусматривает, что «долгосрочные целевые программы, реализуемые за счет средств местного бюджета, утверждаются местной администрацией муниципального образования» (ст. 179 БК РФ). Не вдаваясь в обсуждение коррупционности этой нормы, примем как факт, что по формальным требованиям заказчиком программы должна выступать администрация муниципалитета. Однако в соответствии со ст. 35 п. 10-4 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» «принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении» находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Таким образом, окончательное решение об утверждении программы (точнее, о выделении средств на ее реализацию) остается за депутатами. Однако из этого следует, что администрация как таковая не должна быть ни разработчиком, ни исполнителем программы. Правильное решение - создание специального органа либо закрепление этой функции за одним из существующих подразделений администрации. Программа носит комплексный характер, поэтому логично создание специальных рабочих групп для разработки и исполнения программы. Учитывая, что исполнители программы так или иначе находятся в составе администрации, контроль за реализацией программы правильней было бы передать внешнему органу (специальной депутатской комиссии, координационному совету по противодействию коррупции, общественной палате и т.п.).

Действующие программы, как правило, весьма скромны по расходам, достаточно серьёзные программные бюджеты могут себе позволить только большие города, но и те на порядок меньше средств, которые выделяют на аналогичные программы региональные власти.

Пока местные администрации экономят на противодействии коррупции, избегают реальных действий, ссылаясь на недостаток средств. По аналогии с расчетами счетной палаты можно предполагать огромную эффективность программы даже в денежном измерении (при том, что основные выгоды программы трудно измерить в рублях). В одной из типовых программ в разделах, предусматривающих привлечение подрядных специализированных организаций, указаны примерные расходы: социологическое исследование - 150 тысяч рублей, разработка списка отраслей с повышенным риском коррупции - 80 тысяч рублей, разработка перечня должностей, наиболее подверженных коррупции, - 100 тысяч рублей, антикоррупционная экспертиза нормативного акта - 20 тысяч рублей, проведение обучающих семинаров по антикоррупционной экспертизе, семинаров для муниципальных служащих и тренингов для общественных организаций по формированию навыков антикоррупционного поведения - по 100 тысяч рублей, создание Интернет - страниц по антикоррупционной тематике - 30 тысяч рублей, издание брошюр с антикоррупционной пропагандой и правилами поведения в коррупционных ситуациях - 100 тысяч рублей.

На уровень муниципалитетов действия по борьбе с коррупцией нисходят редко. Хотя именно на муниципальном уровне эти действия могли бы быть наиболее эффективными, поскольку для этого есть предпосылки как положительного, так и отрицательного характера.

В отличие от регионального уровня, где отношения власти и общества определяются не напрямую гражданами, а различными институтами, их представляющими, в муниципалитете заинтересованной стороной может выступать все местное сообщество, а не только органы власти.

В Краснодаре был создан городской филиал «Общественной комиссии по борьбе с коррупцией». Целью создания и работы комиссии является объединение усилий общества, государства, бизнеса для противодействия взяточничеству в государственных и других организациях. Одной из основных функций гражданского общества, а также одним из ключевых механизмов противодействия коррупции является общественный контроль. По данным антикоррупционного мониторинга Общественной палаты, наиболее эффективными формами участия общественности в противодействии коррупции респонденты считают проведение общественных расследований по фактам коррупции, а также общественный контроль и мониторинг административных практик в сферах с высокими коррупционными рисками.

К настоящему времени наиболее эффективные меры по борьбе с коррупцией - усиление контроля общества над деятельностью органов власти - в России на сегодняшний день реализованы слабо. Так, структуры гражданского общества не наделены необходимыми полномочиями в этой сфере, не определены их права и обязанности, не регламентированы соответствующие процедуры.

В других регионах создаются программы поддержки местного самоуправления, к примеру, в Санкт-Петербурге на 2009-2011 годы и продление ее на 2012-2014 годы. В Санкт-Петербурге создана справочная база данных нормативных правовых актов органов местного самоуправления. С одной стороны, позволяет проводить экспертизу правовых актов и осуществлять контроль над своевременным внесением в них изменений антикоррупционной направленности не только «постфактум», но и на стадии разработки проектов, с другой стороны, предоставляет возможность муниципальным служащим использовать нормативные правовые акты, уже внесенные в базу данных как модельные. В 2011 году работа по составлению модельных актов была продолжена. Двенадцать модельных муниципальных правовых актов, в том числе по вопросам регламентации деятельности главы муниципального образования, распоряжения муниципальным имуществом, размещения муниципального заказа, позволяют понятно и прозрачно регламентировать наиболее важные аспекты деятельности органов местного самоуправления.

В качестве еще одного положительного примера работы в этом направлении можно отметить следующее: в 2011 году администрацией города были разработаны 11 модельных муниципальных регламентов муниципальных услуг, что существенно ускорило и упростило утверждение указанных регламентов всеми 111 муниципальными образованиями.

Перспективным является переход на межведомственное и межуровневое взаимодействие при предоставлении услуг. Увеличение количества многофункциональных центров должно стать одной из действенных составляющих антикоррупционной политики. Это должно не только упростить получение гражданами муниципальных услуг, но и сократить сроки их предоставления, повысить комфортность получения и качество предоставленных услуг, внедрить практику интерактивного взаимодействия с заявителем. Принцип работы «одного окна» позволит сократить количество потенциально коррупционных ситуаций, что является одним из эффективнейших способов борьбы с коррупцией. Во всех муниципальных образованиях созданы контрольные органы. Однако они пока еще слабы и недостаточно профессиональны. Это подтверждается результатами проверок, проводимых Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга. Создание по-настоящему эффективных муниципальных контрольных органов в каждом муниципальном образовании требует бoльших затрат средств местных бюджетов и кадровых ресурсов. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга для усиления этой работы принят закон, которым в соответствии с Федеральным законом определен порядок заключения соглашений между муниципальными советами и Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга о передаче ей полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. Благодаря этому муниципальные советы смогут воспользоваться опытом Контрольно-счетной палаты для организации муниципального финансового контроля, существенно улучшить качество бюджетной дисциплины, повысить эффективность расходования средств местных бюджетов без увеличения штатов муниципальных органов.

В субъектах Федерации видят необходимость дальнейшей работы общественности и органов государственной власти по многим направлениям, в том числе по дальнейшей оценке доходов и расходов государственных служащих. Так, Общественная палата Республики Дагестан следующим образом оценивает проблему: «Система контроля над соблюдением установленных законом ограничений для государственных служащих в должной мере не работает. Об этом свидетельствуют приводимые прокуратурой Республики Дагестан в представляемых в органы государственной власти Республики Дагестан информациях факты нарушений в республиканских министерствах и ведомствах. Не внедрен механизм ротации государственных гражданских служащих, а система подбора и расстановки кадров не исключает коррупционных проявлений. Необходимо продолжить работу по совершенствованию механизма контроля над государственными служащими, повышению ответственности органов государственной власти Республики Дагестан и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции, оптимизации и конкретизации полномочий государственных органов Республики Дагестан и их работников».

Одно из направлений антикоррупционной работы - создание ведомственных программ, ведь специфика коррупционных преступлений в медицинских учреждениях и на предприятиях ЖКХ весьма различна. Однако в нашей стране такой опыт почти отсутствует, примеры для подражания единичные: «разработать ведомственные планы по противодействию коррупции, проанализировать их исполнение», «в целях противодействия коррупции в муниципальных образовательных учреждениях обеспечить усиление контроля за образовательными учреждениями в период выпускных экзаменов», «на официальном сайте администрации ввести постоянную рубрику по вопросам противодействия коррупции в сфере образования». Наиболее распространенный механизм, встречающийся во всех без исключения антикоррупционных программах, вплоть до программ, созданных в сельских поселениях, это антикоррупционная экспертиза, предложения по составлению регламентов предоставления муниципальных услуг: «создание реестра сфер деятельности структурных подразделений муниципального образования с повышенным риском коррупции.

Еще одна криминализированная сфера муниципального управления - распоряжение собственностью муниципалитета. Крупнейшие коррупционные скандалы в муниципалитетах связаны с распоряжением землей, недвижимостью, приватизацией. Однако острота проблемы пока не привела к созданию механизмов противодействия. «Они, скорее всего ограничиваются утверждением процедуры информирования граждан через средства массовой информации и Интернет о возможной аренде недвижимого имущества, земли, о результатах приватизации, о предстоящих торгах», «анализ результатов аренды муниципального имущества», «инвентаризацией муниципального имущества с целью выявления имущества, не используемого для реализации полномочий муниципального образования». Учитывая, что степень прозрачности процедур в сфере распоряжения имуществом напрямую связана с уровнем деловой коррупции, следует ожидать противодействия со стороны заинтересованных групп любым попыткам усилить данный раздел программы.

Кроме перечисленных мер ограничения возможностей для коррупции, в программах предлагается: «регулярно проводить оптимизацию и конкретизацию полномочий органов местного самоуправления и их работников», «внедрять механизм управления по целям». Задачи эти взаимосвязаны, поскольку целевое управление автоматически влет за собой оптимизацию структуры. Однако следует понимать, что внедрение управления по целям непростая задача, требующая ресурсов и соответствующих масштабов. Это позволит развивать политическую конкуренцию на местах, тем самым стимулируя появление общественного контроля над властью на местах, на региональном и федеральном уровнях. Только гражданский контроль и реальная оппозиция смогут ликвидировать политические и общекультурные причины порождения коррупции, способствовать зарождению новых культурных ценностей и традиций.

Яковлев Макар Макарович,кандидат юридических наук, Заслуженный юрист РФ, Почетный работник Прокуратуры России, Почетный доктор права, профессор, заведующий кафедрой уголовного права и процесса Юридического факультета ФГАОУ ВПО «СевероВосточный федеральный университет имени М.К. Аммосова», г.Якутск[email protected]

Корякина Зинаида Ивановна,старший преподаватель кафедры уголовного права и процесса Юридического факультета ФГАОУ ВПО «СевероВосточный федеральный университет имени М.К. Аммосова», г.Якутск[email protected]

Проблемные вопросы противодействия коррупции на муниципальном уровне (на примере Республики Саха (Якутия))

Аннотация.Статья посвящена проблемным вопросам противодействия коррупции на муниципальном уровнев РФ на примере РеспубликиСаха (Якутия). Несмотря на повышенную актуальность указанной темы, активную противокоррупционную политику международного, федерального, регионального и местного уровня остаются неблагоприятные для получения эффективных результатов некоторые обстоятельства. В частности, такие как: необдуманное расширение полномочий органов муниципальной власти, приэтомслабоеили недостаточное функционирование механизма контроля, не совершеннаянормативная база, безотносительная совокупность прав и обязанностей представителей иерархической структуры органовместного самоуправления, скудный комплекс карательных, профилактическихмер противодействия, в том числе и за игнорирование превентивной деятельности. Ключевые слова:коррупция, местное самоуправления, муниципалитет, власть, противодействие, должностное лицо, право, контроль, ответственность.

Противодействие коррупции является одним из приоритетных направлений государственной политики. О необходимости усовершенствования данной деятельности ежегодно отмечается и в посланиях Президента РФ. Становление и развитие антикоррупционной деятельности в современной России –это «не самоцель, результатом ее должно стать снижение негативного воздействия коррупции на общество, содействие становлению честной и эффективной системы власти на всех уровнях управления».Действующая антикоррупционная политика насчитывает внушительный комплекс нормативных актов и мероприятий, эффективная реализация которых должна доказать реальную силу и способность предупредить коррупционное явление либо нейтрализовать его негативные последствия. Более того, этому институту отведена обособленная часть в любом публичном законодательстве РФ(о полиции, об основах местного самоуправления, о государственной службе, об образовании и т.д.). Актуален данный институт и в доктринальном (научном) толковании.

Между тем, учитывая разновидность действующих институтов власти, изменения, происходящие в их деятельностии специфические условия их реализации, в настоящее время требуется антикоррупционная концепция, согласующаяся с такими особенностямии обновлениями.В ином случае, деятельность по противодействию коррупции может превратиться впустуюформальность. Одним из особых органов власти являются органы местного самоуправления. В силу специфики своей организациии деятельности, муниципальные органы решают достаточно «узкий» спектр вопросов местного значения (благоустройство территорий муниципальных образований, реализация местных социальных программ, внесудебный административный процесс и т.д.), формируя местный бюджет, управляя деятельностью муниципальных учреждений (образования, здравоохранения, культуры и т.д.), муниципальным имуществом, оказывая услуги, размещая заказы на поставку товаров, работ, принимая актыи др. Тем самым муниципалитет занимает значительное место в системе управления, представляя собойпо некоторым разрешаемым им вопросамисключительно монопольный и независимый орган власти.Специфика муниципального уровня источника власти заключается также в его близости к населению, социальной насыщенности проводимой им деятельности, самостоятельности и обособленности от государственной власти. И, что также немаловажно, местное самоуправление представляет собой часть конституционного строя РФ (глава 8 Конституции РФпосвящена местному самоуправлению), означающее обременение этого института дополнительными обязательствами по обеспечению в своей деятельности не только юридической, нои нравственной чистоты. Таким образом, процессреализации муниципальных полномочий может породить значительный коррупционный потенциал, о котором свидетельствуютследующие сведения. Как показывают статистические и иные показатели, уровень коррупционных правонарушений остается самым высоким именно в органах муниципальной власти. Так, по данным Следственного Комитета РФ, только за 9 месяцев 2014 года за коррупционного характера преступные деяния были привлечены к уголовной ответственности лица с «особым правовым статусом»: 22 следователя органов внутренних дел, 1 следователь наркоконтроля, 7 следователей Следственного комитета, 10 прокуроров, 40 адвокатов, 32 члена избирательных комиссий, 139 депутатов органов местного самоуправления, 188 выборных должностных лиц органов местного самоуправления,9 депутатов органов законодательной власти и двое судей.Республика Саха (Якутия) (далее по тексту –РС (Я)) не является исключением, поскольку эффективность борьбы с коррупцией на муниципальном уровне на протяжении последних трехлет в этом регионе подвергнута сомнению в связи с резким ростом коррупционных проявлений. Так, если за 2013 год муниципальными служащими РС(Я) было совершено 26 коррупционных преступлений, то за 2014 год 60.По данным Департамента по профилактике коррупционных и иных правонарушений при Главе Якутии«только за восемь месяцев 2015 года в Республике Саха (Якутия) правоохранительными органами выявлено 105 преступлений коррупционной направленности. Из них 20 совершено муниципальными служащими. Причем в десяти случаях в совершении преступлений подозреваются главы муниципальных образований, в шести –заместители глав».

Из решенияСовета по местному самоуправлению при Главе РС (Я) от 20 марта 2015 годаследует, чтоотмечена недостаточная работа глав районов по организации антикоррупционной деятельности и по контролю за исполнением требований антикоррупционного законодательства, приведших к существенномуросту коррупционных преступлений, совершенных муниципальными служащими и служащими муниципальных учреждений на территории муниципальных образований Верхневилюйского (с 0 до 4), Вилюйского (с 0 до 4), Верхоянского (с 4 до 9), Кобяйского (с 0 до 10), Нюрбинского (с 3 до 8), Сунтарского (с 0 до 24), ЭвеноБытантайского (с 0 до 4).Изложенными статистическими сведениями подтверждается, что процесс криминализации органов местного самоуправления набирает рост достаточно активными темпами. И это происходит несмотря на обилие принимаемых государственного и муниципального уровня нормативных правовых актов (законов, указов, распоряжений, концепций, программ, постановлений и т.д.), направленных на борьбу с коррупцией.Следует также отметить, что федеральная, региональная и муниципальные уровни власти, несмотря на разные по своему содержанию статусные составляющиев антикоррупционном законодательстве наделены одинаковым значением. К примеру, невзирая на повышенную общественную опасность совершенных должностными лицами федеральной и региональной государственной власти коррупционных деяний, все три уровня власти на равных условиях включены в состав коррупционных преступлений как особо квалифицированный вид (ч.4 ст.290 УК РФ). Из чего видно, что на фоне антикоррупционной политики муниципальная власть приравнена по своей значимости с более высокими и сложными уровнями государственной власти, вне зависимости от масштаба и последствий совершенного коррупционного деяния.Если обратиться к видам совершаемых должностными представителями муниципальных образований, то можно отметить следующее.На уровне муниципальных органов государственной власти в 2014 году возросло количество преступлений, связанных с хищением бюджетных средств, при использовании служебного положения.

Основными причинами этого можно назвать «отсутствие реального и эффективного контроля за расходованием бюджетных средств, нарушение условий конкуренции, наличие законодательного иммунитета от уголовного преследования определенных субъектов». Определенное значение в этом имеет также и соответствующее законодательство. Так, законодатели, руководимые идеей экономической и иной самостоятельности муниципального звена, расширяя перечень полномочий органов муниципальной власти, недостаточно четко разрабатывают механизм реализации контрольных функций. Например, по законодательству РФ об общих принципах и организации местного самоуправления избранного населением главу муниципалитета фактически невозможно освободить от должности (это можно сделать только с согласия 2/3 депутатов местного совета)(ст.74.1.). И это только одно из условий. Более того, нельзя на него наложить и дисциплинарное взыскание (не путать с административным). Такая свободная стезя не всегда адекватно и рационально может быть воспринята муниципальными руководителями, приводя, к примеру, ощущению полного всевластия и безнаказанности. Следует также отметить, что ФЗ о противодействиикоррупции содержит расплывчатые нормы об ответственности. И что конкретно, какие действия признаются коррупционным нарушением, какова их систематизация и классификация не раскрывает. Систематизация таких нарушенийдолжна быть обобщена по видам деяний (уголовное, административное, служебное, гражданское, этическое), каждыйс четкимимерами принудительного правовоговоздействия за их совершение. Более того, современная трактовка понятия коррупционных нарушений давно вышла за пределы уголовно –правовой борьбы, при этом вбольшинстве случаев муниципалы боятся только уголовноправового наказания, т.к. остальноечетко не отрегулировано. Например, нарушения требований антикоррупционного законодательствамогут быть связаныс невыполнением превентивных требований ответственным должностным лицом(выраженных в принятии неправильных нормативноправовых актов, неполномпредоставленииили уклоненииот предоставления информации о доходах, использованииинформации илидругих средств в неслужебных целях (например, в творческойили преподавательской), нарушенииэтических правил, в дезорганизации работы совещательных, контрольных комиссийи т.д.).

Аналогичные коррупционные составляющие выявляются и в нормативноправовых актах, принимаемых местной властью. Так, в 2014 году органами прокуратуры выявлено, что 363 таких акта и 91 проект содержали 506 коррупциогенных факторов.По результатам мониторинга, зачастую причина этого явления – банальная правовая неграмотность. Кроме того, во многих муниципальных образованиях республики несвоевременно исполняются рекомендации федеральных правовых актов в части разработки новых муниципальных правовых актов, направленных на создание действенного механизма реализации антикоррупционного законодательства. Принимаемые нормативные правовые акты органов местного самоуправления муниципальных образований содержат ряд ошибок, недостатков, обусловленных не совсем правильным толкованием актов РФ в сфере антикоррупционного законодательства.Основной причиной роста коррупционных деяний, на наш взгляд, является несовершенство как федеральной, так и региональнойнормативнойбазы. Так, в Закон РС(Якутия) от 19.02.2009 668З N 227IV"О противодействии коррупции в Республике Саха (Якутия)" положения, называющие органы местного самоуправления в качестве субъектов антикоррупционной политики с определенными обязательствами и полномочиями появились в его редакции лишь 26.03.2015(ч.4.1. ст.7).К слову сказать, такие уточняющие нормы появились в Федеральном законе о противодействии коррупции также относительно недавно (ч 4.1 ст.5 введена ФЗ от 21.11.2011 N 329ФЗ), до этого момента овозможном участии органов местного самоуправленияи муниципальных учреждений косвенно указывали только общие нормы.В этой связи, согласно обновленномурегиональному закону о противодействии коррупции в РС(Я) (ч.4.1. ст.7) кполномочиям органов местного самоуправления в сфере противодействия коррупции относятся:1) проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления, а также их проектов;2) осуществление контроля за установлением в должностных регламентах муниципальных служащих правил, нормативов, требований, должностных обязанностей, ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) муниципальными служащими должностных обязанностей, а также установление механизма привлечения указанных лиц к ответственности в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения) должностных обязанностей;3) разработка муниципальных планов, программ по противодействию коррупции, проведение антикоррупционного мониторинга, участие в формировании в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, организация информирования граждан о деятельности органов местного самоуправления и предоставляемых ими муниципальных услугах;4) создание комиссий, совещательных органов по противодействию коррупции;5) принятие иных мер по противодействию коррупции в соответствии с федеральными законами.Как видно, муниципальные органы и их образования сейчас наделены специальным арсеналом антикоррупционной деятельности, втом числе и полномочиями самоконтроля. Таким образом, можно констатировать, что в РС (Я) региональный процесс противодействия коррупции только начинаетэтап становления. Вместе с тем, в региональных органах государственной власти, и на уровне муниципалитетов продолжаются такие виды работ как создание условий для работы электронного правительства, многофункциональных центров по предоставлению государственных и муниципальных услуг населению, перевод на электронные торги государственных и муниципальных заказов. Открытость исполнительных органов власти и администраций муниципалитетов также обеспечивается через практику отчетов перед населением. ВРС (Я) при Администрации Главы региона функционирует помимо Департамента по противодействию коррупции и взаимодействию с правоохранительными органами также и созданный в апреле 2015 г. Совет по противодействию коррупции при Главе Республики Саха (Якутия).Несмотря на такие активизировавшиеся сдвиги в противодействии коррупциив регионе, остаются проблемными и требующими освещения следующие моменты.Проведенный мониторинг показывает, что антикоррупционная деятельность в органах местного самоуправления организована, в основном, в муниципальных образованиях второго уровня, т.е. на уровне районов (улусов). Организация антикоррупционной работы в органах местного самоуправления первого (поселкового) уровня все еще находится на низком уровне, преступления коррупционной направленности в основном выявлены в сельских поселениях. Работа по проведению антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов в большинстве муниципальных образований организована слабо. Не во всех подведомственных муниципальных учреждениях, предприятиях определены должностные лица, ответственные за антикоррупционную работу, а также не приняты единые требования к их квалификации, механизму обратной связи. К примеру, одной из причин резкого роста коррупционных преступлений в муниципальной сфере в РС(Я) послужило то, что некоторые руководители органов местного самоуправления, пользуясь практически единоличным правом управления муниципальным имуществом умышленно уплачивали штрафы за счет бюджетных средств. Повсеместно наблюдается недостаточная работа по освещению тематики, связанной с профилактикой коррупционных проявлений в СМИ муниципальных образований, что свидетельствует опредпочтении власти на местах умалчивать проблемы и нежелании просвещать в антикоррупционной грамотности свое население. И это несмотря на то, что по результатам проведенного социологического исследования 40% опрошенных якутян в той или иной мере признают, что элементы коррупции облегчают им возможность получения государственных или муниципальных услуг.Мониторинг деятельности созданных в муниципальных образованиях республики комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов свидетельствует, что во многих районах указанные комиссии все еще работают пассивно. В первую очередь, причина в этом кроется в отсутствии профессиональной компетенции ее «экспертов», поскольку большинство из них не являются специалистами, тонко знающими и понимающими коррупционные риски. Более того, в целом работа по подбору кадров при назначении, согласовании на должность руководителей муниципальных учреждений также ведется в ненадлежащем порядке. А именно, выявлено принижение требований в ходе подбора и назначения должностных лиц к их деловым и личным качествам, недостаточно эффективна работа по проведению аттестаций работников при выдвижении на вышестоящую должность или решении вопроса о соответствии занимаемой должности, слабая воспитательная работа с кадрами, все еще недостаточный уровень проведения в районах, учреждениях правового просвещения служащих и граждан(методические разработки и для служащих и для населения, например, на действующем сайте Правительства РС (Я) отсутствуют).При этом следует отметить, что ФЗ «О противодействии коррупции» не разделяет органы местного самоуправления на уровень муниципального района и уровень поселения. В этой связи, на практике предъявляются одинаковые требования к организации работы по противодействию коррупции, как к администрации муниципального района, так и к администрации сельского поселения. Поэтому, для правильного исполнения требований антикоррупционного законодательства необходимы на региональном уровне разработанные методические рекомендации о порядке принятия нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции с учетом особенностей каждого из вида уровня власти. В частности, с учетом того, что с 2014 года началась проверка организации антикоррупционной деятельности не только в сфере муниципальной службы, но также как требует вновь введенная статья 13.3.Федерального закона «О противодействии коррупции», в иных ее организациях, т.е. это ГУП, МУП, ГУ, МУ, а также и ОАО с муниципальной долей собственности. Для совершенствования антикоррупционной политики на муниципальном уровне необходимо поднять (усилить) роль глав улусов (районов), с установлением для них существенной доли ответственности в координировании и организации антикоррупционной работы в целом на закрепленной за ним территории.В вопросах противодействия коррупции на уровне федерального законодательства необходимо более четко отрегулировать вопросы ответственности глав муниципальных образований за неисполнение антикоррупционного законодательства, так как применение дисциплинарного воздействия к самим главам поселений имеет ряд объективных сложностей и зачастую их трудно своевременно наказать или освободить от должности в связи с утратой доверия. Указанное становится более актуальным также и потому, что приоритет в разработке карательных мер реагирования на любые правонарушения принадлежит прежде всего федеральному, не региональномузаконодательству.

Кроме того, для повышения ответственности за совершенные коррупционные правонарушения необходимо активизировать деятельность комиссий по урегулированию конфликта интересов, практиковать проведение комплексных и периодичных служебных проверок, создав тем самым обстановку нетерпимости к коррупционным проявлениям, особенно при осуществлении контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, муниципальным имуществом, порядком предоставления государственных и муниципальных услуг. По справедливому замечанию ученых, «профилактические меры борьбы с коррупцией гораздо сложнее, чем меры наказания, но в то же время они действеннее и эффективнее и при умелом и последовательном использовании приводят к нужным результатам». В этой связи приоритетное значение, на наш взгляд, в борьбе с коррупцией должны иметь предупредительные мерыв отношении кадрового отбора, поскольку ответственного чиновника надо растить и воспитывать. Для этого необходимо как можно раньше, начиная с первых курсовего обучения в профессиональном образовании учить основам нетерпимости к коррупционным проявлениям, стандартам антикоррупционного поведения государственного и муниципального служащего.К слову сказать, в учебных планах ведущих вузов Республики Саха (Якутия), за исключением юридического факультета СВФУспецкурсы аналогичного содержанияотсутствуют.

Существенного обновления также, на наш взгляд, требуют положения региональногозаконодательства о муниципальной службе. Согласно ст.1011 Закона РС (Я) «О муниципальной службе в РС (Я)» от 11.07.2007 З N 976IIIдля лиц, принимаемых на службу в муниципалитет установлены заниженные требования, уступающие, по своему содержанию аналогичным положениям, действующим согласно законодательству о государственной гражданской службе. Так, лицо может быть принято на службу несмотря на факт судимости или уголовного преследования, прекращенного по не реабилитирующим основаниям. И это действует в таких обстоятельствах, когда по некоторым критериямгосударственнаягражданскаяи муниципальная служба по компетентной характеристике, целевым установкам и задачам деятельности фактически одинаковы.Идентичными они признаются также и в таких сферахкак уголовная и иные виды ответственности, типовые требования к этическому поведению служащих, противокоррупционное законодательство и т.д. Муниципальным служащим следует также запретить членствоне только в коммерческих, но ив некоммерческих организациях. Нельзя не учитывать, что такие юридические лица согласно действующему гражданскому и иному законодательству вправе приобретать определенные денежные средства, выгоду. В частности, по грантовым заявкам, субсидиям, пожертвованиям, отчислениям и т.д.В противном случае, грань между дозволенным и недозволенным при возникновении конфликта интересов в муниципальной службе может быть сведена на нет.

Таким образом, представляется, чтоборьба с коррупцией на муниципальном уровне должна носить системный характер, включающий меры правовые, среди которых уголовноправовое законодательство далеко не главная, хотя и необходимая часть, организационные, кадровые, информационные, педагогические, социальноэкономические и иные. Поскольку само по себе наличие проблем в антикоррупционной политике и постановка вопроса об ее усилении является подтверждением не только недостаточно эффективной борьбы, но и предпосылкой роста недоверия к представителям государственного и муниципального механизма.

Ссылки на источники1.Официальный Сайт Президента РФ. [ Электронный ресурс ]. –Режим доступа: www.kremlin.ru2.Костин Ю.В. Актуальные проблемы повышения эффективности противодействия коррупции в органах местного самоуправления современной России // Вестник Казанского юридического института МВД России. №4. –2012. –С.40 48. 3.Коррупция: состояние противодействия и направления оптимизации борьбы. Под ред.профессора Долговой А.И. –М.: Российская криминологическая ассоциация, 2015. 361 с.; 4.Актуальные проблемы борьбы с коррупцией: сборник материалов научнопрактической конференции (СанктПетербург, 24 июня 2009 года). –Спб.: Комитет по вопросам законности, правопорядка и безопасности, 2009. –90 с.;5.Актуальные проблемы теории и практики уголовного права, борьбы с преступностью и ее отдельными видами: сборник очерков / под ред.В.В. Лунеева. –М.: Издательство Юрайт, 2010. –799 с.; 6.Гриб В.Г., Окс Л.Е. Противодействие коррупции: учеб.пособие / В.Г. Гриб, Л.Е. Окс. –М.: Московская финансово –промышленная академия, 2011. –192 с.7.СК подвел итоги работы по борьбе с коррупцией. [ Электронный ресурс ]. –Режим доступа: http://lifenews.ru/news/146620(дата обращения: 10.03.2016).8.Сводный отчет о состоянии коррупции и реализациимер антикоррупционной политикив Республике Саха (Якутия) в 2014 году [ Электронный ресурс ]. –Режим доступа: http://old.sakha.gov.ru/node/225448 (дата обращения: 10.03.2016).9.Решение Совета по местному самоуправлению при Главе РС (Я) от 20.03.2015г. [Электронный ресурс]. –Режим доступа: http://old.sakha.gov.ru/node/225448 (дата обращения: 10.03.2016).10.Гиреев Ш.Т. Состояние и динамика коррупционных преступлений в органах местного самоуправления // Бизнес в законе. Экономикоюридический журнал. №4. –2011. –С.16 23.11.Коррупция глазами якутян / Портал «Криминальные новости Якутии» [ Электронный ресурс ]. –Режим доступа: https://vk.com/wall47688450?q=%23%D0%BA%D0%BE%D1%80%D1%80%D1%83%D0%BF%D1%86%D0%B8%D1%8F (дата обращения: 18.03.2016).12.Васильев В.И. Борьба с коррупцией и местное самоуправление // Журнал российского права. №4. –2012. –С.20 29.

Коррупцией поражены не только федеральные и региональные уровни власти, но и местное самоуправление, где население непосредственно сталкивается с коррупционными проявлениями в действиях представителей органов муниципального управления. Чаще всего коррупция проявляется здесь в форме злоупотребления служебным положением, в фактах получения взяток, в расходовании денежных средств муниципальных бюджетов не по назначению. Проведенные исследования ВЦИОМ показывают, что органы местного самоуправления занимают второе место после ГИБДД по количеству коррупционных проявлений.

Анализ жалоб, поступивших в приемную «Чистые руки» на органы местного самоуправления в 2014-2015 гг., показал рост злоупотребления властью должностных лицах, находящихся на одних и тех же должностях более пяти лет. В муниципальных образованиях часто образуется клановая система управления. Как правило, главы районов наиболее прибыльные бизнес-сферы стараются «закрепить» за собой через коммерческих аффилированных юридических лиц, оформленных на подставных лиц. Причем степень участия глав администрации в управлении бизнесом выше, чем среди губернаторов: две трети обращений в отношении глав районов содержат информацию, что они занимаются предпринимательской деятельностью, находясь на муниципальном посту, как было сказано выше, через аффилированных лиц. Как правило, такие бизнес-структуры, аффилированные с главами районов, участвуют в строительстве, сфере ЖКХ, предоставлении транспортных услуг, как правило, участвуют в скупке муниципальной недвижимости и ее дальнейшей перепродаже по коммерческой цене и сдаче в аренду. Муниципальными властями используются аналогичные региональным схемы вывода заработанного капитала за рубеж. Зачастую главы районов тесно связаны с так называемым криминальным миром: преступные авторитеты, как правило, как на региональном, так и на местном уровне, обладают иммунитетом от преследования, взамен они помогают осуществлять вывод капитала за рубеж чиновникам, а в некоторых муниципальных образованиях криминальный мир выдвигает своих кандидатов и спонсирует их выборную кампанию, взамен избранный кандидат обеспечивает криминалу возможность беспрепятственной торговли, например, наркотиками. Об этом сообщают граждане в своих жалобах.

Некоторые главы муниципальных образований настолько связаны с криминальным миром, что находятся за рамками контроля губернаторов, говорится в жалобах на муниципальные власти. Процесс оказания муниципальных услуг в части оформления недвижимого имущества домов и земельных участков оказывается чрезмерно бюрократизированным. Порой простые, не требующие разрешения какого-либо спора действия, например, получение разрешительной документации, регистрация дома или земельного участка, регистрация наследства, могут затягиваться на год. Тем самым чиновники, используя административные барьеры, создают условия для коррупции и злоупотребления полномочиями, в том числе и рейдерских захватов чужого имущества.

Объектами коррупционных проявлений на местном уровне власти выступают многие сферы деятельности органов местного самоуправления: муниципальный бюджет; муниципальный заказ; муниципальные выборы; муниципальная собственность; кадровая политика органов местного самоуправления. Однако наибольший ущерб коррупционные сделки приносят в сферах, для которых характерны большие финансовые потоки. Это прежде всего бюджетный процесс и размещение муниципальных заказов.

В настоящее время на федеральном уровне принят ряд нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции в органах местного самоуправления. В поправках к Федеральному закону от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусмотрено: 1) запрет для муниципального служащего находится на муниципальной службе в случае родства с главой муниципального образования; 2) проверки по достоверности сведений о доходах; 3) предоставление необходимых сведений кредитным и налоговым организациям; 4) увольнение с муниципальной службы в связи с утратой доверия; 5) введение в перечень вопросов местного значения мер по противодействию коррупции.

1. Понятие коррупции 1 подход: злоупотребление властными полномочиями в личных интересах; 2 подход: как рынок коррупционных услуг («западная»), «восточная» как клановость; 3 подход: набор стратегий («захват государства» , «захват бизнеса»); 4 подход: общий дефект системы государства, общества, правовой системы, экономики и т. д.

Признаки коррупционной ситуации 1. 2. Принятие решений, нарушающих закон или неписаные общественные нормы; Действие партнеров по обоюдному согласию; 3. Получение сторонами незаконных выгод и преимуществ; 4. Стремление участников к сокрытию сделки и выгод.

2. Субъекты коррупции Субъектами коррупции выступают лица, наделенные распорядительными функциями. Классифицируются по вертикали (низовой, средний и высший уровни), по горизонтали (по функциям). Коррупционное взаимодействие может быть напрямую либо через посредников. Основа первого этапа - установление доверия.

Сумма и формы оплаты коррупционной сделки Объем коррупционных поступлений зависит: 1) от уровня должности; 2) от вида отрасли; 3) от коррупционного повода. Форма оплаты услуг: 1) денежные средства; 2) дорогостоящие подарки; 3) скидки на приобретение чего-либо; 4) оказание услуг; 5) участие чиновников или их родственников в бизнесе; 6) оплата услуг подконтрольной фирме. Оплата за конкретную услугу (по факту), оплата на перспективу (прикармливание).

3. Типы коррупции Трансактивная (сделка по взаимному соглашению); экстортивная – вымогательство; Инвестиционная (на будущее); Непотическая (продвижение друзей или родственников); Аутогенная (вовлечение одного человека); Поддерживающая (углубление и защита); Институциональная (выгоды от институтов); Политическая (в общественном секторе).

Виды коррупции Административная Деловая Бытовая Деятельность государственных органов власти. Верхушечная, низовая Взаимодействие должностных лиц и предпринимателей Предоставление различных услуг населению и организациям

Формы коррупции Взятка; Фаворитизм, непотизм (кумовство); Протекционизм; Лоббизм; Незаконное распределение ресурсов; Незаконное присвоение общественных ресурсов; Незаконная приватизация; Незаконная поддержка политических структур; Вымогательство; Предоставление различных льгот; «Блат» – использование личных контактов для доступа к ресурсам.

Широта понятия «коррупция» 1. Власть Участник 2. 3. Бизнес Производитель услуги Потребители

Распространенность коррупции (по данным опроса Левада-Центром 1600 граждан в 128 населенных пунктах 46 регионов) Количество чиновников коррупционеров 2005 2006 2007 2008 Немного 4 5 7 6 Менее половины 8 9 12 11 Большинство 46 47 43 47 Практически все 43 34 28 29 - 5 10 7 Затруднились

Проблема квалификации коррупционных действий Только действия, нарушающие закон Любые факты получения выгод за действия, не нарушающие закон

4. Причины коррупционных взаимодействий Самовоспроизводство системы коррупции; Убеждение в обществе о коррупции как норме, естественной форме поведения; Несовершенство законодательства; Неправильная постановка целей, задач, функций; Наличие у государства распределительной функции; Недоверие граждан государственной власти; Низкая оплата труда, плохое материальное обеспечение чиновников; Сознательное создание чиновниками условий для коррупции; Отсутствие общественного контроля за процессом принятия решений.

Поводы коррупционного взаимодействия Получение определенных преференций, льгот Преодоление бюрократической волокиты Влияние на кадровую политику органов власти Необходимость «замять» дело Устройство на работу родственников Парализация всей системы государственного управления

Подмена государственных целей личными и групповыми; деформация управления Рост недоверия населения государству, подрыв легитимности власти; Ущерб авторитету страны в мире; Снижение инвестиционной привлекательности; Торможение инноваций (внедрения новых технологий). Криминализация экономики 5. Последствия коррупции

Положительные последствия коррупции Стимулирование традиционно ленивого, нерадивого чиновника к эффективной деятельности, является средством мотивации чиновника к принятию решений; Корректировка ошибок, сбоев, законодательства, несовершенства формальной системы неформальными методами; Толчок для экономического роста и законотворческих процессов.

6. Правовые основы противодействия коррупции Международные правовые акты; Федеральные законы (о противодействии коррупции, о государственной и муниципальной службе) и иные НПА; Законы и иные НПА органов государственной власти субъектов РФ; Муниципальные правовые акты.

Антикоррупционная политика Цель – воздействие на факторы, обеспечивающие существование и устойчивость коррупции. Принципы: научность, оперативность, последовательность и постепенность, недопустимость двойных стандартов, сочетание ограничительных и стимулирующих правовых средств, тесное сотрудничество общества и государства, комплексность.

Средства снижения коррупции Предупреждение коррупции, создание механизмов против подкупа Мониторинг коррупционных факторов и действия мер Формирование антикоррупционного общественного мнения Обеспечение доступа к информации Антикоррупционная экспертиза проектов НПА

Принципы противодействия коррупции Признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; Законность; Публичность и открытость деятельности власти; Неотвратимость ответственности; Комплексность применения различных мер; Приоритетность мер предупреждения; Сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Задачи и меры законодательства в сфере противодействия коррупции Недопущение, выявление, пресечение: Установление принципов противодействия коррупции; Закрепление полномочий по противодействию коррупции; Разработка мер по профилактике коррупции; Установление норм о конфликте интересов и порядке его преодоления; Введение ограничений и обязанностей государственных и муниципальных служащих по антикоррупционному поведению.

Меры профилактики коррупции Формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов; Квалификационные требования к претендентам на государственную службу и проверка их сведений; Предоставление сведений о доходах, расходах, имуществе, обязательствах имущественного характера; Внедрение правил длительного, безупречного и эффективного исполнения обязанностей ГМС; Развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства о коррупции.

Проблемы правового регулирования противодействия коррупции Низкая эффективность профилактического механизма противодействия коррупции (декларации); Противоречие ст. 9 ФЗ «О противодействии коррупции» об обязанности ГМС уведомлять об обращениях по склонению к коррупции ст. 51 Конституции РФ; Несовершенство процедур декларирования доходов и расходов, отвода или самоотвода в случае конфликта интересов, порядка создания и работы комиссии; Главным контролирующим органом остается представитель нанимателя, а не гражданское общество; Отбор кадров в органы власти осуществляется не по принципу профессионализма, образования и этики, а по принципу «нужных» людей; Антикоррупционную экспертизу осуществляют лица, участвующие в принятии данного акта.

8. Состояние коррупции в России Число зарегистрированных случаев взяточничества: 1990 г. - 2, 7 тыс. , 2009 г. - 13, 1, 2010 г. – 12 тыс. 65% осужденных по коррупционным делам получили условное наказание. Средний размер взятки: 2008 г. - 9 тыс. , 2009 г. - 23, 2010 г. – 61, 2011 г. – 236 тыс. руб. Из 7 трлн руб. госзакупок 2012 г. 1 трлн руб. «растворился» , исчез. Рынок коррупционных услуг по состоянию 2006 г. превышал федеральный бюджет в 2, 66 раза; Доли в общем объеме коррупционных услуг: исполнительная -88%, законодательная -7%, суд-5%.

Положение России в мире, рассчитанное по индексу восприятия коррупции 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 85 99 90 91 102 133 146 159 163 180 180 2, 4 2, 1 2, 3 2, 7 2, 8 2, 4 2, 3 2, 1 76 82 82 79 86 79 90 126 121 143 147 146 В 2010 г. заняла 154 место из 178 стран, в 2011 г. поднялась на 143 место из 182 стран, В 2012 г. поднялась на 133 место из 174 стран. 2016 г. – 131 место. Индекс восприятия коррупции составлен международной аналитической Компанией Транспаренси Интернешнл

Зарубежный опыт противодействия коррупции США: чрезвычайная жесткость законов, штрафы в тройном размере взятки, тюремное заключение до 15 лет, при отягчающих – до 20 лет. Поощрение чиновник может получить только официально. Нет иммунитета для ДЛ. Германия: трудоустройство лиц, ушедших с должности по разрешению правительства. Корея: внедрена «культура прозрачности» , система контроля действий чиновников – право расследования коррупции любому гражданину. Китай: превалирование репрессивных мер воздействия. Смертная казнь. Антикоррупционный комитет. 1200 расстреляны, 8000 бежали из страны. Запрещено заниматься бизнесом детям и родственникам.

Мозговой штурм студентов 4 курса факультета ГМУ НГАУ по мерам противодействия коррупции Отрубать руку, ногу; Снять мораторий на смертную казнь; Сажать в тюрьму, а не под домашний арест; Субсидиарную ответственность на всю семью; Запрет на занятие должностей в сфере ГМУ; Создание отдельных органов контроля; Введение в школах предмета; Начать с себя; Создание сайтов о доходах и расходов кандидатов; Исключить прямые контакты чиновников и населения;

Предложения студентов 4 курса ГМУ по противодействию коррупции Повысить ответственность руководителя; Конфискация имущества; Повышать зарплату чиновникам; Ничего не делать; Доска позора; Увеличить суммы штрафов; Психологический тест на честность; Исправительные работы на лесоповалах; Лишение всех званий; Создание антикоррупционной партии; Выполнять законы.

Дата рецензирования:

06-04-2019

Дата публикации:

1-2-2013

Abstract.

The author of the article states that local corruption management by means of restricting rights and freedoms of municipal officers is one of the anti-corruption mechanisms. It helps to realize the principle of openness and publicity at local self-government authorities. Restriction of rights of persons who undertake the public and municipal service allows to guarantee efficiency of professional activities performed by state authorities and prevents acts of misfeasance and ensures that an official enforces civil rights.