Нормативно-правовая основа участия публичных образований в гражданских правоотношениях

Государство в лице своих органов и уполномоченных лиц во все времена было участником экономических отношений вследствие концентрации в своих руках собственности (в первую очередь земель) и денег, а впоследствии – капитала.

Замечание 1

Переход от командной модели экономики к рыночной обусловил необходимость по-новому определить статус государства, его органов и должностных лиц в сфере частных правоотношений, поскольку в настоящее время государственная собственность – не единственно возможная форма собственности. В настоящее время помимо публичного (конституционно-правового, административно-правового, финансово-правового) статуса такие субъекты имеют и частноправовой статус, который определяет их положение в гражданском обороте.

Абзац 2 п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ относит к участникам гражданских правоотношений не только частных лиц – граждан и организации, но и публичные субъекты. Правовой статус этой категории лиц определен главой 5 ГК РФ.

Понятие и специфика публично-правовых образований

В настоящее время под публичными образованиями понимаются:

• Российская Федерация в целом;
• субъекты Федерации (края, области, города федерального значения и пр.);
• муниципальные образования (города, поселки, муниципальные округа и пр.).

Как известно из теории права, государство, его административные единицы, местная власть – понятия абстрактные. Реализация функций государства возложена на его механизм – конкретные органы и должностные лица (замещающих государственные должности).

Таким образом, участие публичных субъектов в частных правоотношениях опосредуют:

• органы государственной власти (в первую очередь исполнительной);
• органы местного самоуправления;
• юридические лица;
• граждане.

Замечание 2

При этом полномочие представлять публичное образование может вытекать как из компетенции соответствующего органа власти, так и из специального поручения физическому или юридическому лицу.

Публично-правовые образования имеют немало отличий от традиционных субъектов гражданских правоотношений – частных лиц и их объединений (корпораций). Среди таких отличий:

• способ создания, реорганизации, ликвидации – в распорядительном порядке на основании нормативного правового акта (исключается свобода воли);
• цель деятельности – публичная (участие в гражданском обороте не является основной деятельностью таких субъектов, они призваны решать общественно значимые задачи);
• правовая основа участия в гражданских отношениях – компетенция публичных субъектов определяется в нормативных актах (положениях);
• специальная правоспособность – наделение гражданскими правами и обязанностями – следствие выполнения публичных функций.

Замечание 3

Таким образом, наиболее важная черта публично-правовых образований – это одновременное осуществление ими властных, распорядительных функций (в том числе в сфере экономики) и выступление в гражданском обороте на равных с иными участниками.

Правосубъектность публично-правовых образований

Решение проблемы правосубъектности публично-правовых образований предполагает:

• установление экономической основы их существования и деятельности;
• наделение их правами юридических лиц в конкретных общественных отношениях.

Участие публичных субъектов в гражданских правоотношениях строится на следующих принципах:

1. Равенство с иными участниками таких отношений. Так, органы государства и местного самоуправления не должны извлекать преимуществ из своего властного положения, в том числе навязывать свои условия частным субъектам (п. 1 ст. 124 ГК РФ);
2. Распространение на публичных субъектов правил, установленных для юридических лиц (если это не противоречит особому правовому статусу данных субъектов) (п. 2 ст. 124 ГК РФ).
3. Органы и лица, выступающие от имени публично-правовых образований, наделены полномочиями приобретать и осуществлять права и обязанности (как имущественные, так и неимущественные), выступать от их лица в суде.
4. Особые правила ответственности. Так, законом разграничены обязательства публичных образований и созданных ими корпораций, предприятий, учреждений (п. 2 и 3 ст. 126 ГК РФ), публичных образований разных уровней (п. 4 и 5 ст. 126 ГК РФ). При этом публичные образования несут гражданско-правовую ответственность на равных с иными субъектами гражданского права, но в пределах находящегося в их собственности имущества (для природных ресурсов и земельных участков устанавливается особое регулирование).

28. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права.

ГК РФ – ст. 124-127, ст. 217 и некоторые другие.

К числу ППО относятся : государство (в лице собственно государства и отдельных субъектов федерации) и муниципальные образования как субъекты, обладающие публичной властью.

ППО выступают на равных началах со всеми участниками гражданского оборота, они не вправе использовать властные полномочия по отношению к своим контрагентам. За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к ППО могут быть в судебном порядке применены обычные меры имущественной ответственности. Незаконными должны считаться любые попытки органов публичной власти использовать свои полномочия для получения ППО односторонних преимуществ или ограничений в их пользу прав и интересов других участников гражданского оборота.

Подходы к оформлению гражданской правосубъектности ППО:

1. Юридические лица публичного права, создающиеся на основе публично-правового (административного) акта и преследующие в своей деятельности публичные цели.

2. Государство в целом – фиск (казна), органы – представители фиска (например, в Германии).

3. В РФ ППО принимаются за особые субъекты права , существующие наряду с ФЛ и ЮЛ. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, касающиеся положения юридических лиц, если иное не предусмотрено законом или не вытекает из их природы (например, невозможность применения норм о порядке создания, реорганизации и ликвидации). Т.е. в тех случаях, когда закон говорит о конкретных видах правоотношений с участием ЮЛ – он по общему правилу говорит и о публично-правовых образованиях.

Государство и иные ППО обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. Важно отметить, что данные субъекты созданы не для участия в гражданских правоотношениях, это имеет вспомогательный характер. Т.о. гражданская правоспособность ППО, хоть и может быть широкой по содержанию, носит специальный характер. Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.

ППО приобретают права и создают обязанности, т.е. реализуют дееспособность, через свои органы, действующие в рамках их компетенции, установленной актами о статусе этих органов. Действия органов власти в рамках своей компетенции являются действиями самих публично-правовых образований.

Компетенция органов власти устанавливается актами публичного законодательства. Для сферы ГП значение имеет их компетенция по использованию государственного и муниципального имущества, включая возможность распоряжения им, а также компетенция в области возложения имущественной ответственности. Речь идёт об имуществе, не закрепленном за предприятиями или учреждениями на самостоятельном вещном праве. Такие ЮЛ не отвечают по долгам учредивших их ППО. Государство и другие ППО отвечают по обязательствам лишь нераспределенной частью государственного и муниципального имущества (казной).

Имущество казны состоит, прежде всего, из средств соответствующих бюджетов. Бюджетными средствами распоряжаются финансовые органы (министерства финансов, их управления и отделы), поэтому эти органы чаще всего выступают в качестве уполномоченных публично-правовыми образованиями, а не от собственного имени.

Распоряжение находящимся в публичной собственности имуществом (создание, реорганизация и ликвидация предприятий и учреждений, наделение их имуществом) осуществляют уполномоченные министерства и ведомства, в настоящее время – федеральные агентства . Они же принимают решения об изъятии излишнего, не используемого или используемого предприятиями и учреждениями не по назначению имущества, распоряжаются имуществом от имени собственника.

Другие органы исполнительной власти осуществляют от имени ППО приватизацию их имущества, в т.ч. выступают в качестве продавцов в сделках приватизации и учредителей хозяйственных обществ с государственным участием, становясь законными владельцами принадлежащих публично-правовым образованиям акций и других ценных бумаг приватизированных предприятий.

Органы публичной власти могут участвовать в граждански правоотношениях и самостоятельно – в форме учреждений (на праве оперативного управления). Однако не все органы публичной власти одновременно являются и ЮЛ. Поэтому важным является разграничение подобных ситуаций. Здесь необходимо учитывать, основаны ли действия органа публичной власти по распоряжению имуществом, находящимся в собственности ППО, на имеющихся у него полномочиях. Если это так – нужно рассматривать действия органа как действия публичного образования; если же нет – нужно считать, что орган действует как учреждение, распоряжающееся только имеющимся у него на ограниченном вещном праве имуществе.

Законом предусмотрен принцип раздельной ответственности ППО по своим обязательствам: РФ не отвечает по обязательствам субъектов и муниципальных образований и наоборот.

Участие ППО в вещных отношениях:

1. Особые случаи приобретения имущества в собственность: клад; бесхозяйные недвижимости, находки и безнадзорные животные; отчуждение у частного собственника изъятых из оборота или ограниченных в обороте вещей; изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд; выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, реквизиция, конфискация и национализация (государству).

2. Только эти собственники производят отчуждение своего определенного имущества в порядке приватизации .

3. Сервитутные права.

4. Участники наследственных отношений (как по завещанию, так и по закону – выморочного имущества).

5. Создание юридических лиц, наделение их необходимым имуществом на ограниченном вещном праве или праве собственности.

6. Вещные или иные способы защиты имущественных прав.

Участие ППО в корпоративных отношениях:

1. Участие через уполномоченных представителей в акционерных обществах.

2. «Золотая акция» - возможность права вето в совете директоров общества.

Участие ППО в обязательственных отношениях:

1. В качестве государственных или муниципальных заказчиков в договорах поставки или подряда (госконтрактах).

2. В качестве заемщиков или заимодавцев в договорах займа или кредита.

3. Выдача государственных или муниципальных гарантий.

4. Договоры поручения, комиссии, агентирования или доверительного управления государственным или муниципальным имуществом.

5. Договоры купли-продажи, залога, аренды имущества; договоры банковского счета.

6. Государство – обязательная сторона в соглашениях о разделе продукции (право на поиск и добычу минерального сырья из недр).

7. Обязательства из причинения вреда, например, вследствие издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления. Имущественный вред подлежит возмещению за счёт соответствующей казны.

Наряду с физическими и юридическими лицами участниками отношений, регулируемых ГП, является государство и другие публично-правовые образования. Для решения стоящих перед ними задач они во многих случаях нуждаются в участии в имущественных отношениях. При этом должны быть учтены особенности статуса таких образований, обладающих публичной властью, а в ряде случаев являющихся политическими суверенами , которые сами определяют правопорядок, в том числе случаи и пределы собственного участия в гражданских правоотношениях. С другой стороны, необходимо в полной мере соблюсти интересы участников имущественного оборота как юридически равных собственников (или иных законных владельцев) имущества, находящихся в частноправовых, а не в публично-правовых отношениях друг с другом. Этими обстоятельствами и определяются особенности участия публично-правовых образований в гражданском (имущественном) обороте.

К числу публично-правовых образований, участвующих в гражданских правоотношениях, относятся, во-первых, государство и, во-вторых, муниципальные образования . Особенности отечественного государственного и социально-экономического устройства имеют следствием то положение, что государство не выступает в качестве единого субъекта гражданских правоотношений, а, напротив, характеризуется множественностью субъектов . К их числу относятся: РФ (федеральное государство) в целом, ее отдельные субъекты – республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа (ч. 1 ст. 65 Конституции), являющиеся государственными образованиями .

Что касается городских и сельских поселений и других муниципальных образований, то в них осуществляются функции местного самоуправления (ст. 131 Конституции), в связи с чем они не могут считаться государственными образованиями. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Несомненно, однако, что они обладают известными властными полномочиями, т. е. функциями публичной власти, которыми их наделяет закон (ст. 132 Конституции). Поэтому как муниципальные, так и государственные образования охватываются общим понятием публично-правовых образований .

В соответствии с п. 2 ст. 124 к публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов ГП.

Особенности правового положения всякого государства обусловлены наличием у него политической власти и государственного суверенитета , в силу которых оно само регулирует различные, в том числе имущественные отношения, устанавливая в качестве общеобязательных как правила поведения для всех участников, так и порядок разбирательства их всевозможных споров. При этом оно само определяет и собственную гражданскую правосубъектность, ее содержание и пределы. Вместе с тем, участвуя в имущественных (частноправовых) отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные самой природой регулируемых отношений. Оно не должно использовать свои властные прерогативы для того, чтобы произвольно менять в своих интересах гражданско-правовые нормы или навязывать контрагентам свою волю в конкретных правоотношениях, иначе рыночный (имущественный) оборот не сможет нормально функционировать, а необходимая ему частноправовая форма будет разрушена.

Поэтому государство и другие публично-правовые образования в гражданско-правовых отношениях выступают на равных началах с иными их участниками – гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК). Это означает, что они не вправе использовать здесь никакие свои властные полномочия по отношению к другим участникам. За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной ответственности, ибо во внутригосударственных гражданских правоотношениях публично-правовые образования лишены судебного иммунитета (т. е. возможности привлечения к суду только с их согласия).

1. принципиальные различия:
   • в целях участия в гражданском обороте и, как следствие,
   • в особенностях правоспособности;
2. формальные требования , касающиеся порядка возникновения коллективных субъектов гражданского права,

В научной литературе распространено мнение, согласно которому РФ, ее субъекты и муниципальные образования являются особыми субъектами (лицами) гражданского права. Однако более предпочтительным представляется термин "публичные образования", отражающий следующие особенности указанных выше субъектов:

1. они являются коллективными и, в противовес физическим лицам, "искусственно" созданными субъектами;
2. специфика природы Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований именно как субъектов права вообще - носителей публичной власти.

Подробнее

Во-первых, делается акцент на том, что РФ, ее субъекты, муниципальные образования являются коллективными и, в противовес физическим лицам, "искусственно" созданными субъектами. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что в качестве участников гражданских отношений юридические лица и публичные образования относятся к одной родовой группе, что позволяет, в частности, применять к порядку участия публичных образований в гражданском обороте, например правила о волеобразовании и волеизъявлении юридических лиц. Но цели участия в гражданских правоотношениях юридических лиц отличны от целей участия публичных образований. Юридическим лицом является лишь тот субъект, который признается таковым гражданским законодательством, т.е. создан в соответствующей организационно-правовой форме и надлежащим образом зарегистрирован. Однако ничего подобного в отношении публичных образований законом не установлено.

Во-вторых, подчеркивается специфика природы Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований именно как субъектов права вообще - носителей публичной власти . Публичная власть, будучи средством организации и регулирования взаимоотношений между людьми, характеризуется способностью упорядочивать отношения внутри общества как целого, объединенного единой территорией. Ввиду этого неотъемлемыми признаками публичной власти признаются ее верховенство и независимость от какой бы то ни было иной внутренней социальной власти в конкретной общественной иерархии, а также любой внешней власти. Вместе с тем преследуемые публичной властью цели упорядочения и стабилизации общественных отношений обуславливают функциональную направленность деятельности носителей публичной власти и, как следствие, характер и содержание их властных предписаний. Указанная деятельность должна быть направлена исключительно на реализацию общесоциальных задач экономического, политического, культурного и иного характера.

Этим публичные образования отличаются от действующих в целях удовлетворения собственных интересов физических лиц - субъектов гражданского права - в силу самого факта рождения, и юридических лиц, возникающих в результате специальной регистрации. В настоящее время эти отличия признаны и Конституционным Судом РФ, по мнению которого специфика публичных образований как субъектов гражданского права в основном проистекает из особой организации институтов публичной власти .

Публичные образования как участники гражданского оборота - коллективные субъекты, приобретающие гражданские права и несущие гражданские обязанности постольку, поскольку это необходимо в целях реализации задач публичной власти.

Виды публичных образований:

1. РФ - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (п. 1 ст. 1 Конституции РФ);
2. субъекты Федерации , хотя и входящие в состав последней, но признаваемые самостоятельными субъектами гражданского права: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа (п. 1 ст. 65 Конституции РФ);
3. муниципальные образования - городские или сельские поселения, муниципальные районы, городские округа либо внутригородские территории городов федерального значения (п. 1 ст. 131 Конституции РФ; п. 1 ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).

Из этого следует, что РФ, субъекты Федерации и муниципальные образования самостоятельно и наравне выступают в гражданском обороте (разумеется, в рамках своей компетенции). Поэтому в литературе высказано обоснованное мнение о том, что встречающийся в ГК и иных законах термин "государство" всегда обозначает вполне конкретное публичное образование (Российскую Федерацию, ее субъектов или даже муниципальное образование), поскольку государства вообще, без его привязки к тому или иному публичному образованию, не существует.

Правовое положение публичных образований

Публичные образования выступают в гражданских правоотношениях на равных началах с иными субъектами - физическими и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК):

1. установлен запрет на осуществление присущих публичным образованиям властных полномочий;
2. невозможно использование каких бы то ни было преимуществ, проистекающих из присущих публичным образованиям властных полномочий.

Подробнее

Во-первых, установлен запрет на осуществление присущих публичным образованиям властных полномочий. Например, публичное образование не может обязать другого участника гражданского оборота вступить с ним в договорные отношения, поскольку свобода договора (абз. 1 п. 1 ст. 421 ГК) подразумевает выраженную добровольно взаимную волю сторон. Усматривать принудительность, основанную на властных полномочиях в предусмотренных законом случаях заключения договора в обязательном порядке (абз. 2 п. 1 ст. 421 ГК), неверно, так как данное исключение из общего правила о свободе договоров установлено равным образом для всех участников гражданского оборота.

Во-вторых, невозможно использование каких бы то ни было преимуществ, проистекающих из присущих публичным образованиям властных полномочий. Так, публичное образование не вправе диктовать контрагенту конкретные условия договора, не выгодные для последнего и не соответствующие его интересам, поскольку общим для всех участников гражданского оборота является определение содержания договора по взаимосогласованному усмотрению (абз. 1 п. 4 ст. 421 ГК). Равным образом публичное образование не имеет каких-либо преимуществ при заключении гражданско-правовых договоров по сравнению с другими участниками оборота.

Замечание. Говоря о равных началах выступления публичных образований в гражданских правоотношениях, важно не смешивать различные понятия. Участие публичных образований в гражданском обороте необходимо постольку, поскольку этого требует реализация задач публичной власти. Однако сама по себе подобная функциональная направленность деятельности не заменяет и не отменяет юридического равенства всех субъектов гражданского права. Иначе говоря, утрата властных полномочий в гражданских правоотношениях не противоречит природе публичных образований как носителей публичной власти .

По общему правилу к публичным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях (п. 2 ст. 124 ГК). В сущности, это означает, что публичные образования, не являясь юридическими лицами, приравниваются к последним с позиций владения имуществом, выступления в гражданском обороте и т.п.

Из содержания указанного правового режима деятельности публичных образований следует важный для правоприменения вывод. Действие многих норм гражданского законодательства, касающихся юридических лиц, распространяется и на публичные образования (например, нормы о порядке вступления в договорные отношения и их оформлении и т.п.). Специального указания на то или иное публичное образование не требуется, поскольку общеправовой основой применения соответствующих законодательных положений служит правило п. 2 ст. 124 ГК.

Однако особенности публичных образований как субъектов гражданского права с неизбежностью обуславливают наличие многочисленных исключений из общего правила о распространении на деятельность публичных образований правового режима юридических лиц. Причем указанные изъятия могут следовать исключительно

1. из закона, либо
2. из особенностей публичных образований (п. 2 ст. 124 ГК).

Следовательно, императивный характер указанной нормы ГК исключает возможность изменения правового режима деятельности публичных образований по произвольному усмотрению последних.

Примером исключений из режима деятельности юридических лиц, обусловленных особенностями публичных образований и в действительности имеющих место, могут служить нормы, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, филиалам и представительствам, реорганизации и ликвидации и т.д. (ст. 50-61 ГК; см. также абз. 1 п. 2 определения Конституционного Суда РФ N 297-О от 05.07.2005 г.).

Правоспособность публичных образований

Правоспособность публичных образований носит специальный характер , т.е. объем возможных прав и обязанностей публичных образований изначально ограничен, в частности

1. целями деятельности и
2. публичными интересами.

Кроме того, наряду с приведенной точкой зрения высказываются мнения о целевом (поскольку содержание правоспособности вытекает из функции носителя публичной власти), специально функциональном (так как содержание правоспособности, детерминированное функциями государства, обуславливает ее целевую направленность, в конечном счете, на удовлетворение общественных потребностей) характере правоспособности.

Нетрудно заметить, что, по существу, аргументы сторонников специальной, целевой или специально функциональной правоспособности опираются на общую идею: правоспособность публичных образований всегда ограничена именно ввиду особенностей последних как участников гражданского оборота, деятельность которых имеет специальную функциональную направленность - реализацию задач публичной власти. Иначе говоря, содержательное совпадение формально различных позиций свидетельствует о том, что спор во многом носит терминологический характер.

Следовательно, независимо от названия характера правоспособности (специальная, целевая, специально функциональная или даже специально-целевая), общим остается одно: гражданская правоспобность публичных образований носит исключительно специальный характер, обусловленный особенностями публичных образований как участников гражданских отношений. Поэтому публичные образования могут иметь лишь те права и нести обязанности, которые необходимы для реализации ими задач публичной власти.

Формы участия публичных образований в гражданских правоотношениях

Вопрос о формах участия публичных образований в гражданских правоотношениях традиционно решается следующим образом. Публичные образования наделены возможностью участвовать в гражданском обороте в двух формах:

1. в форме непосредственного участия - самостоятельно с помощью соответствующих органов (ст. 125 ГК), т.е. в порядке, аналогичном установленному в ст. 53 ГК для юридических лиц;
2. в форме опосредованного участия - через представителей (п. 3 ст. 125 ГК), т.е. посредством установления отношений представительства (гл. 10 ГК).

Подробнее

Кроме того, иногда в научной литературе к видам опосредованной формы участия публичных образований в гражданском обороте относят выступление последних посредством учреждаемых юридических лиц - унитарных предприятий и учреждений. Если отвлечься от юридической составляющей, можно согласиться с тем, что публичные образования, оставаясь собственниками имущества, переданного таким юридическим лицам на основе ограниченных вещных прав, так или иначе участвуют в гражданском обороте.

Однако формально-юридически согласиться с этой позицией нельзя, поскольку указанные юридические лица признаются самостоятельными участниками гражданского оборота наряду с публичными образованиями (ст. 113, 120 ГК). Непосредственное подтверждение этот вывод находит в правилах о самостоятельной ответственности публичных образований и учреждаемых ими юридических лиц (ст. 126 ГК).

Что касается самостоятельного участия публичных образований в гражданском обороте, то необходимо учитывать, что в отличие от органов юридических лиц, полномочия которых определяются учредительными документами, полномочия государственных и муниципальных органов определяются рамками компетенции, установленной исключительно Конституцией РФ, федеральными и региональными законами и подзаконными актами, а также актами муниципальных образований.

Указание на то, что государственные и муниципальные органы выступают от имени публичных образований, не должно вводить в заблуждение. В подобных случаях никаких отношений представительства не возникает, поскольку публичные образования в силу особенностей своей природы (коллективные субъекты) не могут самостоятельно приобретать права и обязанности иначе, чем через действия своих органов. Иное дело, что выступление публичных образований как самостоятельных субъектов в гражданском обороте посредством своих органов необходимо отличать от случаев самостоятельного хозяйствования последних, когда отдельные органы в качестве юридических лиц приобретают права и обязанности для себя (например, при приобретении каким-либо ведомством канцелярских принадлежностей для собственных нужд).

Обычно публичные образования участвуют в гражданском обороте посредством органов исполнительной власти (формально-юридически вряд ли имеются какие-либо препятствия к выступлению в обороте и посредством законодательных органов, хотя это не типично). В научной литературе нет единства мнений относительно того, могут ли высшие органы публичной власти выступать непосредственно от имени публичных образований в гражданском обороте. Представляется, что теоретически высшие органы публичной власти все-таки могут быть наделены соответствующими полномочиями в особых случаях. Другое дело, что в настоящее время законодательством действительно не установлены случаи подобного участия.

К исполнительным органам относятся:

• на федеральном уровне - Правительство РФ, федеральные министерства, агентства, службы и иные ведомства, включая территориальные органы (см., например, гл. 6 Конституции РФ; ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ, и др.);
• на уровне субъектов РФ - мэрии, администрации и т.п. (см., например, ст. 2, 17, 18 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ);
• на муниципальном уровне - администрации, префектуры и т.п. (см., например, гл. 6 ФЗ о местном самоуправлении).

Выступление публичных образований в гражданском обороте посредством представителей

Необходимо учитывать следующее:

1. Органы государственной и муниципальной власти, юридические лица и граждане могут представлять интересы публичных образований лишь в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований (см., например, ст. 6, 38, 39 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ). Из этого, в частности, следует, что к органам, представляющим интересы публичных образований, относятся лишь те, которые не наделены специальными полномочиями согласно п. 1, 2 ст. 125 ГК (для реализации публичными образованиями самостоятельного участия в гражданском обороте).
2. Необходимо специальное поручение, исходящее от того или иного публичного образования. По существу, речь идет о надлежащем оформлении отношений представительства, которое может основываться на акте уполномоченного органа или на договоре. Следовательно, особенности приобретения публичными образованиями прав и обязанностей посредством представителей исключают наличие у последних полномочий, следующих из обстановки, в которой действует представитель (абз. 2 п. 1 ст. 182 ГК).

Виды гражданских отношений, в которых участвуют публичные образования

Признание публичных образований полноправными участниками гражданского оборота и распространение на режим их деятельности принципа юридического равенства свидетельствует о существующей у публичных образований равной возможности (наряду с иными участниками гражданского оборота) быть субъектами отношений, составляющих предмет гражданско-правового регулирования. Эти отношения подразделяются:

1. на имущественные отношения:
   • собственности;
   • вещные (например, сервитуты);
   • обязательственные (договорные и внедоговорные);
   • наследственные;
   • связанные с использованием и распоряжением объектами интеллектуальной деятельности отношения;
2. личные неимущественные отношения;
3. организационные отношения.

Подробнее об имущественных отношениях

Выступление в гражданском обороте, опосредующем перемещение товаров, работ, услуг, невозможно без участия, в первую очередь, в имущественных отношениях. Так, публичные образования, будучи собственниками (ст. 214 , 215 ГК), являются субъектами вещных отношений.

Органы государственной власти субъекта Федерации (органы местного самоуправления) самостоятельно управляют и распоряжаются имуществом, находящимся в собственности субъекта Федерации (в собственности муниципального образования). В частности, они вправе передавать его во временное пользование физическим и юридическим лицам, федеральным органам государственной власти и органам местного самоуправления (органам государственной власти субъекта РФ и органам местного самоуправления иных муниципальных образований), отчуждать это имущество, совершать иные сделки в соответствии с законодательством (пп. 1, 2 ст. 26.12 ФЗ об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Федерации, п. 2 ст. 51 ФЗ о местном самоуправлении).

Правовой режим управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью имеет свои особенности, которые проявляются:

1. в существующих наряду с общими (абз. 1 п. 2 ст. 218 ГК) специальных способах приобретения (например, абз. 2 п. 3 ст. 225 , ст. 228, 231, п. 2 ст. 233 ГК) и прекращения (например, ст. 238-243 ГК) права собственности;
2. порядке управления собственностью, функции по осуществлению которого от имени Российской Федерации и ее субъектов возложены на органы и лица, указанные в п. 1 ст. 125 ГК, а от имени муниципальных образований - на органы местного самоуправления и лица, указанные в п. 2 ст. 125 ГК

(см. также раздел "Споры, связанные с защитой права хозяйственного ведения и права оперативного управления государственных (муниципальных) предприятий и учреждений" Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" ).

Помимо участия в отношениях собственности, публичные образования могут быть субъектами некоторых вещных отношений, в частности связанных с сервитутами (абз. 4 п. 1 ст. 216, ст. 274, 277 ГК).

Осуществление прав собственника и иных вещных прав от имени публичных образований означает и наличие полномочий по применению вещно-правовых и иных средств защиты. Поэтому исковые требования соответствующих государственных и муниципальных органов по защите права собственности и иных вещных прав на имущество, в отношении которого они осуществляют права собственника, подлежат рассмотрению судами по существу как заявленные в защиту права федеральной собственности, собственности субъекта Федерации или муниципальной собственности.

Публичные образования являются также полноправными участниками:

Договорные обязательства , в которых участвуют публичные образования, подразделяются на два вида:

1. договорные обязательства, в которых публичные образования выступают наравне с иными участниками гражданского оборота (например, доверительное управление имуществом (гл. 53 ГК), агентский договор (гл. 52 ГК) и т.п.);
2. договорные обязательства, в которых публичные образования являются исключительными субъектами (в частности, отдельными видами признаются такие обязательства, как поставка, подряд и научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы, выполняемые для государственных и муниципальных нужд - § 4 гл. 30, § 5 гл. 37, гл. 38 ГК; государственный займ, в котором публичные образования могут выступать не только в качестве заемщика, например, путем выпуска государственных (муниципальных) ценных бумаг - ст. 817 ГК, но и займодавца).

Внедоговорные обязательства с участием публичных образований могут возникать:

• из односторонних сделок, например, обязательства из публичного обещания награды (гл. 56 ГК) и публичного конкурса (гл. 57 ГК);
• в результате правонарушений, например, деликтные обязательства (гл. 59 ГК) и обязательства из неосновательного обогащения и сбережения (гл. 60 ГК).

При этом публичные образования в таких обязательствах могут быть не только должниками (например, при причинении вреда актами власти), но и кредиторами (например, при причинении вреда объектам природы).

Публичные образования выступают субъектами наследственных отношений , приобретая имущество в качестве наследников по завещанию либо, если имущество является выморочным, в силу закона (ст. 1151 ГК). В частности, особенности участия публичных образований в указанных отношениях проявляются, во-первых, в необходимости наличия установленных законом условий наследования, а именно: имущество является выморочным, если отсутствуют иные наследники, либо никто из них не имеет права наследовать или все наследники отстранены от наследования, либо никто из наследников не принял наследства, либо все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника (п. 1 ст. 1151 ГК). Во-вторых, у публичных образований отсутствуют некоторые права, например право завещать свое имущество (поскольку распоряжение имуществом на случай смерти предоставлено только физическим лицам (п. 1 ст. 1118 ГК), вследствие чего открытие наследства связано со смертью гражданина (ст. 1113 ГК)), право на отказ от наследства (абз. 1 п. 1 ст. 1157 ГК).

Публичные образования участвуют в имущественных отношениях, связанных с осуществлением и распоряжением исключительными правами . Например, объекты интеллектуальной собственности могут быть созданы в результате выполнения государственного или муниципального заказа. Соответственно, осуществление указанных прав и распоряжение ими может заключаться в использовании результатов интеллектуальной деятельности для собственных нужд, выдаче лицензий третьим лицам. Другое дело, что удельный вес публичных образований в сфере отношений, связанных с интеллектуальной собственностью, гораздо меньше по сравнению с иными участниками гражданского оборота.

Подробнее о личных неимущественных отношениях

Что касается личных неимущественных отношений , то на первый взгляд может показаться, что публичные образования ввиду особенностей своей природы не могут быть субъектами указанных отношений, причем как связанных с имущественными отношениями, так и не связанных с ними. Действительно, достаточно сложно представить себе отношения с участием публичных образований, возникающие, например, по поводу таких нематериальных благ, как жизнь, здоровье, неприкосновенность частной жизни и проч. Однако существо некоторых личных неимущественных отношений не исключает возможность признания публичных образований их участниками. Например, публичному образованию может принадлежать такое личное неимущественное право, как право на обнародование произведения науки, литературы и искусства (личное неимущественное право, связанное с имущественными). Гражданско-правовую природу имеют отношения, связанные с использованием наименований "Россия", "РФ" и образованных на их основе слов и словосочетаний в названиях государственных и негосударственных учреждений, организаций и других структур в своих фирменных наименованиях некоторых слов (личные неимущественные права, не связанные с имущественными). Подобное использование до принятия ФЗ "О государственной символике" допускается только с согласия Правительства РФ (за исключением общероссийских общественных и некоторых религиозных объединений, которые вправе использовать эти наименования без специального разрешения)). Соответственно, личные неимущественные отношения возникают при использовании иной символики, принадлежащей публичным образованиям.

Подробнее об отношениях организационного характера

Участвуя в имущественных отношениях, публичные образования не могут не вступать в отношения организационного характера. Например, подобные отношения возникают в случае организации и проведения торгов в форме конкурса на право заключить государственный (муниципальный) контракт, которые являются одним из способов размещения заказа (подп. 1 п. 1 ст. 10, гл. 2, 3 ФЗ о размещении заказов). Существом организационных отношений охватываются не только действия по подготовке торгов (извещение об их проведении, разработка соответствующей документации и т.п.), но и порядок их проведения.

Представляется, что организационные отношения с участием публичных образований складываются и в случае заключения последними предварительных договоров, создания хозяйственных товариществ и обществ, а также иных юридических лиц, и, соответственно, участия в деятельности этих лиц, например посредством принятия решений (иногда эти отношения относят к разновидности имущественных отношений).

Ответственность публичных образований

Выступление в гражданском обороте предполагает не только приобретение прав, но и несение на равных с иными участниками гражданского оборота началах обязанностей, в том числе связанных с бременем ответственности.

Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме

1. 1. имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также
   2. имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Особенности ответственности публичных образований:

1. Юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам, и наоборот, кроме случаев, предусмотренных законом.
2. Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
3. Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации.

Таким образом, гражданским законодательством на публичные образования распространен принцип самостоятельной ответственности субъектов гражданского права (пп. 2-5 ст. 126 ГК). Это означает, что РФ, ее субъекты, муниципальные образования и созданные ими юридические лица (унитарные предприятия и учреждения) не отвечают по обязательствам друг друга. Данный принцип в равной мере применим:

1. 1. к случаям несения договорной ответственности , т.е. ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение принятых муниципальными образованиями обязанностей по договорам;
   2. к случаям несения внедоговорной ответственности , которая может наступить за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, возникших из односторонних действий, либо за вред, причиненный личности или имуществу физического лица и имуществу юридического лица (в частности, специальным деликтом является причинение вреда в результате незаконных действий (бездействия) государственных (муниципальных) органов либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления - ст. 1069 ГК), а также вследствие неосновательного обогащения.

Вместе с тем из правила о самостоятельной ответственности существуют исключения двух видов:

• • прямо установленные законом: публичные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам казенных предприятий (п. 5 ст. 115 ГК) и бюджетных учреждений (абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК) при недостаточности имущества последних.
  • в силу принятых обязательств, в частности, публичные образования вправе принимать на себя гарантии по обязательствам других публичных образований и отдельных юридических лиц (п. 6 ст. 126 ГК).

Е.А. Павлодский, доктор юридических наук, профессор.

Статья посвящена субъекту гражданского оборота, который в литературе чаще всего обозначается понятием "юридическое лицо публичного права".

Это понятие было известно российским дореволюционным <1> и современным ученым <2>, его выделяет зарубежный законодатель <3>.

<1> Дювернуа Н.Л. Чтения по гражданскому праву. М., 1898. С. 516; Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1911. С. 122.
<2> Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо. М., 1970. С. 35; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5. С. 16.
<3> Так, в ст. 298 Гражданского кодекса Квебека указывается, что юридические лица бывают как публичного, так и частного права. Гражданский кодекс Квебека / Науч. ред. О.М. Козырь, А.А. Маковская. М., 1999. С. 77; Часть III второй главы ГГУ названа "Юридические лица публичного права". Германское право. Часть I / Науч. ред. В.В. Залесский. М., 1996. С. 29.

Сложность характеристики этих субъектов определяется отсутствием легального определения в отечественном и иностранном праве.

Вместе с тем десятилетняя практика применения Гражданского кодекса Российской Федерации подтвердила необходимость учета особенностей и специфики регулирования гражданских отношений с участием этих лиц <4>.

<4> См., например: Суханов Е.А. Система частного права // Вестник МГУ. Серия: Право. 1994. N 4. С. 26 и др.; Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2004. N 5. С. 127; Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. С. 59.

Публично-правовые образования в форме юридических лиц

Юридическое лицо - это исключительно гражданско-правовое понятие, независимо от его вида, правоспособности и других особенностей.

Наделение министерства, органов местного самоуправления, другого публично-правового образования правами юридического лица позволяет ему участвовать в гражданском обороте: приобретать от своего имени имущественные и личные неимущественные права, отвечать по обязательствам своим имуществом, нести обязанности и выступать в качестве истца и ответчика в суде.

Понятие "юридическое лицо публичного права" означает, что данное публичное образование создано на основании законодательных актов, а не учреждено в силу гражданско-правовых договоров <5>, наделено властными полномочиями <6>, способно участвовать в гражданском обороте. Так, А.В. Венедиктов отмечает, что в буржуазном законодательстве к ним подходят лишь как к участникам гражданского оборота <7>. Известный цивилист Е.А. Флейшиц указывала на переход в позднем римском праве от "казны - объекта права" к "казне - субъекту права" <8>. Для гражданского права существенными являются не публичные функции данного лица, а его правосубъектность.

<5> Норма ст. 300 Гражданского кодекса Квебека устанавливает, что юридические лица публичного права регулируются прежде всего специальными законами, которыми они были созданы. Указ. соч. С. 42.
<6> А. Эннекцерус отмечает, что юридические лица публичного права созданы для исполнения задач публичного характера. См.: Эннекцерус А. Курс германского гражданского права. Том 1. Полутом 1. М., 1949. С. 419.
<7> Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность М.-Л., 1948. С. 636.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Римское частное право" (под ред. И.Б. Новицкого, И.С. Перетерского) включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004.

<8> См.: Римское частное право: Учебник / Под ред. И.Б. Новицкого и И.С. Перетерского. М., 2001. С. 116 (автор раздела Е.А. Флейшиц). И.А. Покровский применительно к римскому праву писал, что "практически государство-казна живет как юридическое лицо, но в теории его особенность... в личности императора". Покровский И.А. История римского права, 1918. С. 242. А известный дореволюционный российский юрист Д.Д. Гримм отмечал, что уже в римском праве со временем стали различать государство в смысле политического союза и государство в качестве самостоятельного субъекта имущественных прав и обязанностей. При этом, как отмечал Д.Д. Гримм, имущество государственной казны было отделено от личной собственности императора. См.: Гримм Д.Д. Лекции по догме римского права. М., 2003. С. 88 - 89 (печ. по учебнику 1916 года).

Вот почему можно и нужно говорить о публично-правовых образованиях, о публичных учреждениях (по терминологии зарубежных юристов), но речь идет о частном праве, а не об институте публичного права. Не случайно М.И. Кулагин не выделяет специфические признаки публично-правовых образований в форме юридических лиц <9>.

<9> Кулагин М.И. Указ. раб. С. 31 и др.

По этой причине публично-правовые образования не выделены в Гражданском кодексе. Исключение сделано лишь для Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. В ст. 124 ГК РФ отмечается, что данные публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками - гражданами и юридическими лицами. В этом отношении необходимо обратить внимание на два момента: на возможность участия в гражданском обороте Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальных образований и на участие этих субъектов на общих условиях как обычных субъектов гражданского права <10>.

<10> Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3. С. 116.

Важно подчеркнуть, что в гражданско-правовых отношениях в полной мере справедливы такие принципы, как равенство участников, свободный выбор партнера, определение условий договора по взаимному согласию контрагентов, самостоятельность предпринимательской деятельности, возможность судебной защиты гражданских прав независимо от того, кто участвует в этих отношениях: гражданин, организация или государство <11>.

<11> Садиков О.Н. Комментарий к ст. 1 ГК РФ // Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Отв. ред. О.Н. Садиков. М., 2005. С. 3 - 6.

На этом основании представляется неточным понятие "юридическое лицо публичного права". Речь идет об участии в гражданском обороте публично-правовых образований. Образования публично-правовые, но право - гражданское.

Более правильным представляется понятие "юридические лица, наделенные публичными полномочиями". Характер этих полномочий диктует форму участия в гражданском обороте. От имени государства в гражданских отношениях чаще всего выступают государственные органы <12>. Муниципальные образования в гражданском обороте представляют в пределах их полномочий органы местного самоуправления (п. 2 ст. 125 ГК РФ) <13>. Однако госорганы, органы местного самоуправления также должны обладать определенным имуществом для выполнения своих публичных функций. Как правило, эти органы являются юридическими лицами. В отдельных случаях идут по пути создания юридического лица с целью хозяйственного обслуживания тех или иных государственных органов.

<12> Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 191; Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских отношениях. М., 1981. С. 65 и др.
<13> Более подробно о субъектах муниципальной собственности см.: Аккуратов И.Ю. Право муниципальной собственности. М., 2002. С. 68 и др.

Примером является Управление делами Президента Российской Федерации, которое в качестве федерального органа исполнительной власти наделено правами юридического лица, в задачу которого входит непосредственное осуществление материально-технического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации (далее именуются - федеральные государственные органы) <14>.

<14> См.: Положение об Управлении делами Президента Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 7 августа 2000 г. N 1444 (с изм.).

В этой связи важно, чтобы нормативно было закреплено, что данное публично-правовое образование в качестве юридического лица вправе участвовать в гражданском обороте, либо указано юридическое лицо, которое от имени публично-правового образования вступает в гражданско-правовые отношения <15>.

<15> Основываясь на публичных функциях, не всегда можно объяснить причины того, что тот или иной государственный орган является либо не является юридическим лицом. К примеру, Федеральная служба по финансовым рынкам не является юридическим лицом, и непонятно, кто от ее имени заключает гражданско-правовые договоры и наделяет имуществом, необходимым для осуществления функций по контролю и надзору на финансовых рынках. См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2004 г. N 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам".

Вопрос о наделении публичных образований правами юридического лица непосредственно связан с закреплением за этим лицом имущественных прав. При этом следует отличать имущество, закрепленное за данным публично-правовым образованием, от государственного имущества, переданного юридическому лицу для управления в интересах Российской Федерации, ее субъекта либо муниципального образования.

Обособление имущества Российской Федерации (муниципального образования), субъектов Российской Федерации от имущества юридического лица, представляющих эти публично-правовые образования в целом, должно осуществляться путем ведения двух раздельных балансов.

Необходимость различать два указанных вида имущества наглядно прослеживается в случаях, когда публично-правовые образования призваны управлять имуществом Российской Федерации.

В первую очередь, в этом отношении следует назвать Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Так, согласно п. 5.4 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691, оно осуществляет в установленном порядке учет федерального имущества, ведение реестра федерального имущества и выдачу выписок из указанного реестра.

Управляют госимуществом и другие госорганы, которые, как правило, наделены правами юридического лица. С этой целью, как представляется, независимо от правомочий все публично-правовые образования должны быть наделены оргтехникой, мебелью и другим имуществом.

Примером может служить Федеральная служба охраны Российской Федерации, которая является юридическим лицом <16>.

<16> См.: Указ Президента Российской Федерации от 7 августа 2004 г. N 1013 (с посл. изм.) "Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации".

В противном случае необходимо в соответствующем нормативном акте указать, кто от имени публичных образований осуществляет хозяйственные и иные организационно-технические функции.

Очень важно, чтобы законодателем было определено, что данное публичное образование выступает не от своего имени, а от лица Российской Федерации, субъекта либо муниципального образования. Так, согласно п. 5.37 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом выступает от имени Российской Федерации при государственной регистрации права собственности Российской Федерации на недвижимое имущество, составляющее казну Российской Федерации, и сделок с ним, а также права собственности Российской Федерации на земельные участки, которое признается возникшим в соответствии с федеральными законами.

В пункте 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2004 г. N 691 указывается, что Федеральное агентство "осуществляет полномочия собственника имущества должника - федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства" <17>.

<17> Постановление Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2004 г. N 691 "О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом".

В иных случаях не представляется возможным отграничить имущество Российской Федерации от имущества госоргана.

Примером нежелания установить четкий водораздел между государственным имуществом и имуществом юридического лица является Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Согласно ст. 2 данного Закона уставный капитал и иное имущество Банка России является федеральной собственностью. Однако Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. На абсурдность данной нормы неоднократно указывалось в литературе <18>. "Мятеж не может кончиться удачей - в противном случае его зовут иначе" <19>. Уставный фонд является имуществом Банка России, а золотовалютные резервы принадлежат не Банку, а Российской Федерации, которыми Банк России управляет в интересах государства.

<18> См., например, Мозолин В.П. Об организационно-правовой форме Банка России и правовом титуле принадлежащего ему имущества // Банк России в XXI веке. М., 2003. С. 227.
<19> Из переводов С.Я. Маршака // Маршак С. Собр. соч. Т. 4. М., 1969. С. 92.

Организационно-правовая форма публично-правовых образований

Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 50) предусматривает, что юридические лица должны быть облечены в организационно-правовую форму.

Это требование справедливо и для публично-правовых образований, поскольку организационно-правовая форма определяет правовой статус имущества юридического лица.

Министерства и ведомства по умолчанию признаются в форме государственного учреждения <20>. Но наличие управленческих функций не определяет организационно-правовой статус юридического лица. Одним из основополагающих признаков учреждения в настоящее время является его обязательное финансирование собственником (п. 2 ст. 48 ГК РФ).

<20> См., например: Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в гражданском обороте // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Отв. ред. А.Л. Маковский. М., 1998. С. 247; Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. С. 62.

Следует помнить, что государственным органам запрещено заниматься предпринимательской деятельностью <21>.

<21> Исключение составляет Банк России, который является государственным органом, т.е. публичным образованием, который не подпадает под существующие организационно-правовые формы (см.: Мозолин В.П. Об организационно-правовой форме Банка России и правовом титуле принадлежащего ему имущества // Банк России в XXI веке. М., 2003. С. 226 и др.; Павлодский Е.А. Центральный банк: особенности правового статуса // Право и экономика. 2001. N 6).

Как отмечалось, наличие четкой организационно-правовой формы публично-правового образования позволяет определить режим имущества данного юридического лица. Последнее необходимо для разграничения имущества, принадлежащего госоргану, от государственного имущества.

Возможность создания двух правовых режимов имущества не зависит от организационно-правовой формы юридического лица, наделенного публичными полномочиями.

Независимо от организационно-правовой формы юридических лиц, наделенных публичными полномочиями, у них находится имущество, переданное для выполнения уставных функций, и имущество, которым публично-правовое образование управляет в интересах собственника и которое должно находиться на особом балансе. Необходимость разграничения государственного имущества и имущества госоргана впервые была обоснована профессором В.А. Рахмиловичем <22>.

<22> Рахмилович В.А. Гражданско-правовое положение Банка России как юридического лица // Право и экономика. 2001. N 6. С. 30 и сл.

Представляется, что это основная особенность юридических лиц, наделенных публичными полномочиями, с которой связан вопрос об их ответственности по гражданско-правовым обязательствам.

Особенности ответственности публично-правовых образований

Две ипостаси юридических лиц, наделенных публичными полномочиями, - выступать в гражданском обороте от своего имени, а в установленных случаях - от имени собственника диктуют особенности гражданско-правовой ответственности этих субъектов права.

В тех случаях, когда публично-правовые образования участвуют в гражданских правоотношениях от своего имени, например приобретают на выделенные по смете средства вычислительную технику, субъектом гражданско-правовой ответственности выступают публично-правовые образования, наделенные правами юридических лиц.

По сделкам, связанным с имуществом Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, субъектом ответственности выступает собственник имущества как непосредственно представляемый.

Так, например, в отношениях с участием Министерства финансов Российской Федерации, когда Минфин выступает представителем Российской Федерации по обязательствам, связанным с выпуском государственных займов, то стороной в договоре - займодателем будет не Министерство финансов Российской Федерации, а государственная казна, которая и будет нести ответственность в случае неоплаты в установленный срок облигаций <23>.

<23> Суханов Е.А. Указ. раб. С. 120 - 121.

Данная точка зрения нашла отражение в определениях Верховного Суда Российской Федерации по конкретным делам. Так, указывается, что в случае предъявления исков к государству о возмещении вреда на основании ст. 1069 ГК РФ ("Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами") и ст. 1070 ГК РФ ("Ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда") в решениях следует указывать, что сумма возмещения взыскивается за счет казны РФ, а не за счет денежных средств, переданных Министерству финансов Российской Федерации как федеральному органу исполнительной власти, поскольку Министерство финансов Российской Федерации представляет в судах казну Российской Федерации <24>.

<24> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации с постатейным приложением материалов судебной практики. М., 2001. С. 894.

Таким образом, представляется целесообразным на уровне закона закрепить следующие особенности создания и деятельности публично-правовых образований:

• публично-правовые образования создаются не вследствие заключения гражданско-правовых сделок, а на основе правового акта;
• публично-правовые образования вправе участвовать в гражданских отношениях только в случае наделения их правами юридического лица, т.е. в акте, на основе которого они образовались, должно быть указано, что государственный орган или орган местного самоуправления является юридическим лицом определенной организационно-правовой формы;
• в тех случаях, когда публично-правовое образование не наделено правами юридического лица, необходимо указать, кто от его имени выступает в гражданском обороте и представляет интересы данного органа;
• публично-правовые образования наделяются необходимым имуществом для осуществления своих публичных функций, а также им может быть передано имущество Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, которым публично-правовое образование управляет в интересах собственника и которое должно находиться на отдельном балансе;
• по сделкам, связанным с оборотом имущества Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, ответственность несет собственник.

Специфика создания и деятельности публичных образований в форме юридических лиц должна быть в самом общем виде отражена и в Гражданском кодексе Российской Федерации.

кает вопрос: кто вправе выступать от их имени в имущественном (гражданском) обороте? Согласно п. 1 ст. 125 ГК РФ от имени этих субъектов в гражданских правоотношениях выступают органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Категория компетенции связана с установлением публично-правового статуса соответствующего органа государственной (публичной) власти и потому не является гражданско-правовой и не определяется актами гражданского законодательства. Она устанавливается нормами публичного (конституционного и административного) права, причем лишь теми его актами, которые специально определяют публично-правовой статус соответствующих органов государства (Законом о правительстве, положениями о конкретных министерствах и ведомствах и т.п.).
Так, в соответствии с ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 30.12.2008) к полномочиям Правительства РФ в сфере экономики отнесено осуществление управления федеральной собственностью (ст. 14). Программы приватизации федеральной государственной собственности принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ (ст. 28). В свою очередь Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» (с изм. от 27.01.2009) указанное агентство наделено функциями в области приватизации и полномочиями собственника, в том числе права акционера, в сфере управления имуществом Российской Федерации (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти). Агентство является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в случаях, предусмотренных п. 3 ст. 77 Федерального закона «Об акционерных обществах». Федеральное агентство по управлению государственным имуществом осуществляет полномочия государственного финансового контрольного органа в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)», а также полномочия собственника имущества должника - фе
дерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства.
От имени субъектов Федерации выступают органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Система органов государственной власти субъектов Федерации определяется конституциями республик в составе РФ или уставами края, области, другого субъекта РФ.
От имени муниципальных образований в рамках своей компетенции выступают органы местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется уставом соответствующего муниципального образования.
Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.
Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом. Юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями, не отвечают по обязательствам публично-правовых образований. Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом.
Например, государство принимает на себя субсидиарную ответственность по долгам учреждений и казенных предприятий. Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований. Субъекты РФ, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам РФ.

Еще по теме Государство и другие публично-правовые образования КАК СУБЪЕКТЫ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА:

1. Публичные образования как субъекты гражданского права
2. Тема 6. Публично-правовые образования как субъекты гражданских правоотношений
3. Государство и муниципальные образования как субъект гражданского права
4. § 1. Государство и муниципальные образования как субъекты гражданского права и предпринимательской деятельности